关于依法治税与组织收入的理论思考

关于依法治税与组织收入的理论思考

依法治税是依法治国方略在税收上的重要体现，是治税思想的灵魂和核心。组织收入是国家发挥税收财政职能作用，为国家筹集财政资金，促进国民经济持续、稳定、健康发展提供财力保证的重要手段。如何促使依法治税和组织收入有机地统一起来，达到良性互动，是当前税收工作亟需解决的问题。本文从现实出发，着眼未来，谈谈处理好两者关系的几点思考。

一、两者存在的现实矛盾

（一）政府税收行为和依法治税的现实矛盾

1、财政体制不完善，地方保护主义盛行。由于划归地方的税收收入规模与地方政府所承担的事权不对称，加上科学规范的财政转移支付制度尚未建立，地方政府履行政府职能的财力不足，在组织收入过程中，有的地方政府借口体制缺陷，采取各种手段，千方百计挖中央税收、保地方财力。同时，在中央对地方实行一系列放权政策的同时，也产生和加剧了条块之间的矛盾。在税收问题上，地方本位主义严重，不少地方保护、纵容偷税，甚至成为偷逃税的策划者和组织者，造成国家税收大量流失。

2、税收计划与税收工作考核制度缺陷。长期以来各地税收计划的编制不是根据GDP的发展变化来确定的，而是采取按上年完成的收入基数加上计划增长量来确定。这种计划指标往往与经济发展的实际情况偏差很大。导致地方政府事实上以计划为依据进行征税活动，这与依法治税是根本对立的。某些地方政府为了完成收入任务，不惜践踏税收法制，公然违背税收法律、法规，收“过头税”、“引税”、“买税”。

3、以权代法和行政干预擅自减免税收。改革开放以来，各级政府急于发展地方经济，地方政府在企业发展和税法执行上出现矛盾时，往往自觉或不自觉地以行政权力干预税务机关执法。如一些地方为发展当地经济，盲目上一些投资有缺口的基建项目，要求税务机关对这些投资项目的税收实施减免，甚至由政府直接下文确定减免某项税收。还有一些地方在“税收优惠越多，经济发展越快”的思想指导下，相互攀比，越权自定与税法相悖的税收优惠政策。严重弱化税收的法治原则。

（二）人文环境与依法治税的现实矛盾

一是纳税人不依法缴税。主要表现在自觉申报纳税意识较差和纳税申报不实，偷逃税现象严重。据调查，全国各地普遍存在经营者不愿自觉申报纳税的问题，在纳税较好的城区也存在较多的漏征漏管户，在农村申报率更低，较好的乡镇也只达到85-90%，低的不到一半。另据有关资料显示，2002年1-6月全国税务机关共检查纳税户101.66万户，偷税户数达24.6万户，占检查面的24.2％,查补税款达107.8万元。

二是税务执法人员不依法征税。（1）税务执法水平不高。部分税务人员违章办事、执法犯法甚至以税谋私的情况仍然存在。有些税务人员在税收执法过程中经常以人情挂帅，把自己手中掌握的税收执法权当做谋取私利的工具。（2）税务执法刚性不足。税收执法力度不大，税务机关由于还没有较完善的税收司法保障，税务执法仍然受到各种因素的干扰，有

关部门在配合上不力，造成一些涉税案件难以查处。（3）执法程序不规范。执法中重实体法，轻程序法的现象比较普遍，忽视征管基础工作，不按程序办事。据1999年的有关资料表明，在纳税人与税务机关打的“官司”中，税务机关的胜诉率只有15%，有32%败诉，撤诉的占53%。

（三）法制环境与依法治税的现实矛盾

一是现行税收法律法规对一些政策界定不十分清晰，税收法律法规本身不统一，政策衔接不太好，客观上给税务机关造成了执法难度。具体体现在，税收执法依据不完备，有些法律不符合法理，下位法与上位法之间存在冲突，有的法律规范不健全，有的同位阶的规范性文件互相矛盾，造成税务部门内部“依法打架”的情况时有发生。如在征收自行车车船使用税工作中，就出现各省执行政策不统一，使得一些省份开征不久又停征，一些省份对自行车税不敢问津，一些还在征收的省份则骑虎难下。

二是一些“暂行条例”的法定效力低，使部分地方各自为政，出现随意制定税收优惠政策、行政干预税收，以费挤税、以费代税屡禁不绝，造成社会税收意识薄弱。

三是部分地区曲解税收法规，擅自印发涉税文件。据资料显示，全国2001年共查出与国家税法不符的涉税文件1458份，其中税务机关内部文件387份，地方党政和其他部门文件1071份。各地违反税收制度金额21.4亿元。

以上这些问题都严重阻碍了税收的可持续发展，成为当前组织收入与依法治税的主要矛盾。

二、产生问题的根源及成因

（一）财政体制不够完善，加剧了组织收入与依法治税的矛盾

一方面现行分税制财政体制在中央与地方收入的划分上不很合理，一些税基较广，与第一、第二产业发展关系密切的税种（消费税的全部和增值税的75%部分）主要划分为中央收入，而与第三产业（除商业增值税作为共享税收入外）发展关系密切的税种又基本上作为地方收入。税种收入的这种划分，无疑导致了地方政府涵养税源行为的偏差，混淆税款入库级次，截留、转引税款，违法开设过渡账户现象应运而生。另一方面，现行分税制财政体制在主要税种收入增量分配上，过于注重中央集中财力的速度和力度，中央所占的比例过高，没有很好地兼顾地方的利益。致使地方政府一味提高税收计划，以满足地方财政的需求。第三，新的税收体制将税收管理权限高度集中在中央，没有赋予地方税收管理权。为了解决改革、开放和发展中碰到的一些实际困难和问题，客观上迫使地方政府在税收上采取一些灵活变通的做法，破坏了税法的统一性、严肃性和权威性。第四，地方财政预算分配体制不完善，造成财政预算支出需求与税收收入总量供应脱节，税收计划任务出现畸轻畸重现象，很难体现地区间的经济发展差异。特别是经济发达地区和经济欠发达地区形成了“藏富于民”和“涸泽而渔”的鲜明反差。在欠发达地区，一些地方政府不顾经济税源的实际，以支定收，违反规定征收税款。

（二）依法治税的人文环境没有真正形成

近年来，我国立足加强法制建设，不断完善税收法治。但长期以来，由于受封建思想的影响，以及税法宣传的广度和深度受到限制，很大一部分人的思维方式还是停留在权大于法和情优于制度的一种观念，在法律面前没有真正体现出人人平等的法制原则。首先一部分执法者认识不到依法治税的重要性，仍存在有法不依，执法不严的现象，在部分地区还相当严重。其次有相当一部分公民的纳税法律意识薄弱，存在着许多错误认识，不少的纳税人成为了“法盲”，偷逃税行为屡禁不止。

（三）税收立法、执法和司法保障机制不够完善

税收立法目前存在立法层次较低，中央与地方权限界定不清的问题。目前除《征管法》、《个人所得税税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》通过立法外，其他单项税种都是以行政法规的形式颁布的，立法层次较低，且平行并列，重复因素较多，在一定程度上影响法律效力，削弱了税收执法力度。另外没有制定一部完整规范的《税收基本法》，缺乏统一规范的税收母法，难以规范税法中的共性问题，不能简化各单行税种税法，使之简便、明确、可行。

（四）税务执法制约不力

1、缺乏有效的外部监督机制。外部监督具有信息灵、监督范围广泛、独立公正等特点，在税收执法权的监督体系中发挥着重要的作用。然而，在现实中，税收执法的不透明，尤其是个休户税负的核定及缴纳情况公布不够，使社会这一外部监督力量对税务执法人员的监督难以到位。

2、缺乏有效的内部监督机制。内部监督主要是上下级之间，机关内部之间，内设纪检、监察、法制、审计部门对执法的监督。但在实际工作中，上级机关对下级重使用轻管理；同级干部间相安无事、一团和气、不愿监督；政务不公开，渠道不畅通，下级难以监督或不敢监督；有关监督规章制度不细，执行不力，监督机制不完善，不利于监督；专门监督机关重事后查办，轻事前防范等。这些都严重防碍了组织收入工作在依法的原则下开展。

3、缺乏有效的科技监督手段。从当前情况看，征管手段的信息化建设对依法治税监督起着愈来愈大的作用，但在实际工作中工作，信息化建设步伐较慢，尤其是地方税务系统信息化软件建设滞后，在税务执法人员中也还未形成共识，阻碍了系统内部之间的相互制约。

三、处理好两者之间关系的探讨

从以上矛盾及原因探析来看，结合税收实践，要实现依法治税与组织收入的统一，应该具备以下几个条件：1、完备的社会主义市场经济分配体制；2、健全的税收监督制度；3、完善的税收司法制度；4、良好的法制人文环境。因此，就未来一段时期看，要处理好依法治税与组织收入的关系，关键应做好以下几个方面的工作：

（一）改革和完善财政预算体制，科学确定税收分配计划

一是进一步完善分税制体制。合理划分中央和地方的财权和税权，以保证中央和地方都有较稳定的收入来源，从根本上遏制政府违反税收法律、法规行为的产生。

二是改革税收计划编制方法。从理论上说，一定时期的税收总量是一个定数。税收征管工作的目标，是尽可能接近和达到这个定数。在实际工作中，应采用“因素法”综合分析核定税收指标，在准确分析上年实收数的基础上，根据经济发展速度、税收弹性系数确定当年税收增量，综合考虑重点税源变化趋势和政策性增减收因素的影响，尽量使收入指标接近税源实际。而不是一味的追求每年的增长速度，不顾虚收、空转等泡沫增长，编制当年的税收计划。这就要求政府部门在编制财政收入预算草案，各级人大在审议财政收入预算时，应充分了解当地实际税源状况，实事求是地编制预算。特别值得一提的是，各级政府要从实事求是的工作出发，对以前的一些列收列支、虚收、空转的税款要组织力量进行一次自上而下的调查研究，并在可行的情况下对税收计划重新进行一次调整，压缩和消化部分“水分”。

三是提高财政转移支付的能力。鉴于税源大有向城市集中趋势，乡镇税源逐渐萎缩，市级税收日益增大，而税收增长比例却是市、县（区）一盘棋，这有意无意地促使了乡镇收入的虚增现象。对此，在科学合理的编制收入计划的基础上，对于不同地区的收入差异，应采取将市级增加的收入作为“转移支付基金”，对于下级县（区）的收入差距，实行转移支付，从而缓解各县（区）支出与收入的畸形平衡，防止其不择手段违法征税。

四是要树立正确的支出观。财政的支出必须遵循“量入为出”，而不是“量出为入”的原则，建立在大力发展经济，培植地方税源，增强税收发展后劲的基础上，才能确保财政支出的稳定增长。而不是依靠“寅吃卯粮”、“收过头税”等方式来维持。依靠税收的透支来维护政府的运转将破坏经济的健康正常秩序，不利于经济可持续发展。因此，用经济的发展来提高财政支出能力，树立正确的支出观，挤掉收入中的各种水分，是确保依法治税的重要内容。

（二）提高征纳双方的遵从意识，树立法律至上的理念

法律是法治的表现形式，是税收法治化的基点。“法律至上”，简单地说，就是要在整个税收工作中树立起税法至高无上的权威，任何人、任何组织都没有超越法律的权力，任何权力都必须接受法律的监督和制约。这一方面是指在整个税收管理工作中，法律是唯一的依据，除此之外不能再有其他的依据。另一方面是指对税务机关的权力要进行必要的限制，防止损害纳税人的合法权益。因此，适时推出“法律至上”的治税理念，在征税人和纳税人的意识中形成一种“税收法定主义”的观念，形成“征税遵从”和“纳税遵从”意识，使征纳双方按照权利和义务对等的原则自觉遵守税法、自觉履行税法规定的权利和义务。

（三）加快税收法制建设，创造良好的征税环境

1、继续完善充实税收实体法，加快研究制定《税收基本法》。实体法的基本统一是我国1994年税制改革的重大成果。我国税收实体的进一步完善主要是积极创造条件，有步骤地将各税种完成立法程序，主要税种应采取正式的法律形式，其他税种逐步地完成立法程序，提高各实体法的法律级次，以维护税收法律的权威性和严肃性。要加快《税收基本法》的研究制定。《税收基本法》是规范税收共性问题，统一、约束、指导、协调各单行税种税法，提高税收法律地位和税收法律效力的税法，因此，加快《税收基本法》的制定，在立法结构上，建立以《税收基本法》为母法，各单行法以母法为基础进行必要补充的税法体系，以提高税收执法和司法的法律效力，确保组织收入工作的高效实施。

2、税收法制要进一步维护纳税人的权力。税法所要调整的是税务机关和纳税人之间的权利和义务的关系，充分保护纳税人的权利是税收法治化的重要目标。作为税收的规则体系和调控系统的法治，其目的之一是维护纳税人权利制度的形成。2001年4月新颁布的《征管法》，进一步丰富、充实和扩大了纳税人的14项权利，但其落实情况并不令人满意。当前要尽快出台《征管法实施细则》，确保新法规的执行到位。

3、税收法制要进一步制约税务机关的权力。政府权力对政治、经济和社会生活的影响无处不在，这是一个行政国家和全能政府的典型特征。在这样的体制下，政府权力的无限膨胀所导致的后果，一是滥用权力和越权行事，二是侵犯相对人的合法权益。因此，控制和制约执法者权力是现代法制的一项根本任务。因此，要将制约税务机关权力，将税务机关征管权的运作纳入法律设定的轨道中，以防止税务机关可能出现的权力腐败，避免执法人员在征税过程中滥征、乱征。

4、坚持国民待遇原则，尽量减少并规范各种税收优惠

在具体措施上可以考虑以下几个方面：（1）逐步改变目前各种特区、经济开发区、沿海沿边开放城市竞相以税收优惠和减免来吸引投资的做法，建议除保税区外，将其他一切以地域性为特征的税收优惠和减免予以取消，实现全国各地区税政统一、税负公平。（2）对于确实有必要保留的税收优惠与减免，应建立一套完整的税收优惠与减免的制度规定，明确可以享受税收优惠和减免的行业、项目和产品，明确减免权限的归宿。（3）应建立我国的税式支出制度。使由于实行各种税收优惠和减免而减少的税收收入在国家预算中得到反映，并接受立法机关和公众的监督，这样也可以更加准确地评估税收优惠和减免的经济、社会效果。

（四）建立和完善执法制约机制，强化监督力度

1、大力推行公开办税。公开办税，有利于减少税务行政活动中的腐败现象，最大限度地防止税务人员索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守的行为，防止不征或少征税款的行为，防止滥用职权故意刁难纳税人的行为。税法不透明，办税不公开，纳税人就无从了解税务机关的行政依据和行政准则，因而也就不能有效地监督税务机关的行政行为，依法治税也就缺乏有效的保障。当前，在注重税收执法程序公开的同时，要注重公开纳税人最关心的税负核定及税款征收等实质性内容，让执法者在“阳光下”操作，以减少税收执法者征“人情税”、“关系税”。

2、完善权力监督制约机制。任何不受监督的权力都会被滥用，税务行政执法权也不例外。近年来，各级税务机关都不同程度地建立了监督制度，但还没有形成完整的监督机制、完善的行政监督体系，与依法治税要求尚有差距。一是要发挥人大代表和政协委员、纳税人、社会公众的监督作用。各监督主体要各有重点，相互协调。人大代表和政协委员应重点强化对抽象行政行为的监督，即侧重对税务机关制定的规章或其他行政管理规范性文件法律效力的监督；纳税人和社会公众要加强对税务机关具体行政行为的监督。二是要发挥审计部门对税务行政行为的监督作用。三是进一步强化税务机关内部监督，要突出监督重点，将税收自由裁量权的运用作为税务机关内部监督的重点，发挥征管查三分离新征管模式的职能,搞好内部的监督制约。

3、加快征管手段现代化的步伐。税收征管需要始终坚持法制化方向，如果不能广泛地在税收征管过程中采用诸如计算机技术、光电技术和先进的通讯技术等现代化的工具，随着现代社会经济生活日益复杂化，税源多且分散，税收监控难度日益增大，将难以确保依法应收尽收、全面实施依法治税。因此，征管手段科学化程度的高低，直接关系到税法遵从意识培养的质量。因此，必须加强、加快税收征管手段的现代化、科学化建设。在税收征管工作中广泛应用电子计算机等高新技术，改人控为机控，减少执法中人为因素的干扰。

4、加大执法力度。尽快成立税务警察队伍，加大对税务违法案件的打击力度；强化舆论监督力度，对偷、逃、骗、抗税案件实行定期“曝光”，让违法者付出政治、经济和名誉上的代价，震慑“欲为”者，防患于未然，树立法律的权威性和严肃性，真正使依法治税工作贯穿组织收入工作的各个环节。