我国地方债管理制度框架日臻完善
本报记者 崔春雨
中国财经报网 2014-12-25 08:23:26
防范和化解地方政府性债务风险是预算管理制度改革的重要内容。2014年，在全面深化改革的大背景下，一系列地方债管理的相关文件陆续出台，我国地方政府性债务管理的制度框架日臻完善。随着改革的深入推进，一张全面防范化解地方债务风险的大网正在拉开。
阳光是最好的防腐剂，市场是最好的试金石。作为我国推进地方政府举债阳光化、市场化的重要探索，5月21日，经国务院批准，包括上海、广东、浙江、北京在内的10个省市地方政府试点政府债券自发自还。
相比以前的“代发代还”和“自发代还”，“自发自还”强调了权责统一，消除了偿债主体不清晰问题，走出了原先地方政府举债、中央提供隐性担保的框架，有助于提高地方财政自主权，推进阳光化举债。与此同时，试点办法强调按“市场化原则”发行政府债券，并提出开展债券信用评级。你想多发债，市场买不买账？自发自还后，地方政府将更科学、更理性地考虑发债的规模、成本、收益等问题。“用脚投票”的市场会对地方政府举债形成有效约束，有助于控制和化解地方债务风险。
如果说自发自还试点仅仅只是一种探索、一个信号，那么完成了20年来首次大修的新《预算法》“开前门、堵后门、筑围墙”，则真正把地方政府融资引导到阳光下。
为规范地方政府债务管理，新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，明确今后地方政府举债只能通过政府债券这种唯一方式，债务规模实行限额管理，举借资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。新《预算法》从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题，为地方政府性债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。
9月21日，国务院在《关于加强地方政府性债务管理的意见》中进一步规定，市县级政府如需举债，只能通过省级政府代为举借；地方政府不得违法违规举债，融资平台公司的政府融资职能被剥离，金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保；政府性债务将作为一项“硬指标”纳入政绩考核，政府主要负责人将作为第一责任人负债务管理责任。
与规范地方政府增量债务融资行为，严控新增债务一样，妥善处理存量债务同样是地方债管理改革的重头戏。
10月28日，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，部署各地清理存量债务，甄别政府债务，要求明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。
根据《办法》，债务将被甄别为四类：一是通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务；二是项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务；三是项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务；四是项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
全面清理甄别地方存量债务，是在为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。而将政府债务纳入全口径预算管理，加强源头规范，才能真正控制风险和做好预警，可谓防范地方债务风险的治本之策。
在地方政府债务的清理甄别中，财政部特别强调，要大力推广PPP模式，以达到“既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。
国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》也指出，各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。
12月4日，财政部对外公布了总投资规模约1800亿元的30个PPP示范项目。其中，地方融资平台公司存量项目多达22个。
加快推广运用PPP模式，吸引社会资本参与基础设施建设，形成多元化、可持续的资金投入机制，对减少地方债务，缓解财政支出压力，提高公共产品的供给效率至关重要。在经济增速放缓、融资难度增加的形势下，PPP或将成为化解地方债务风险的利器。
据了解，目前，国内众多省份都在大力探索和推行PPP模式。比如，湖南省确立了长沙、株洲、湘潭三市作为PPP模式试点城市，并向社会重点推出了30个PPP示范项目，总投资额583亿元，涉及交通市政基础设施、生态环保、社会事业、农业水利、文化旅游等多个领域。黑龙江省加快利用PPP模式支持省内重点项目建设，向国家申报了龙江环保集团松花江流域水污染控制和管理二期项目等多个PPP类项目。
坚持稳中求进，坚持疏堵结合，2014年，一系列管理新规确保把地方政府性债务管好用好。我们有理由相信，只要坚定信心，凝聚力量，地方债风险定会得到遏制并逐步化解。