信访与过度信访

　　中图分类号：DF34 文献标识码：A�� 　　 　　诚然，信访制度在中国的诞生绝对不是一种偶然，而是一种必然。这不仅仅可以从我们国家历史上的各种纳谏进言和直诉制度[注:中国自尧舜时代就有“进善之旌”、“诽谤之木”和“敢谏之鼓”；西周出现了“路鼓”和“肺石”；秦汉有“公车司马”和“诣阙上书”；唐代则为匦使院；宋代更设为鼓院和检院；明清两代为通政使司和登闻鼓院。这些制度均类似于现代的信访，其主要目的是统治阶级为广开言路，了解下情，听取人民意见。]得到佐证，也可以从域外的许多社会救助和政治参与体制[注:现今为人所熟知的域外经验有：加拿大的公民投诉机制，法国的总统府通信局和共和国协调员制度，韩国的民愿委员会，日本的行政相谈和苦情制度，英国和瑞典等国的议会行政监察专员制度以及香港的申诉专员制度和台湾的陈情制度。从这些制度的称谓中也大致可以了解到信访的职能，不难发现，这些部门设置和我国的信访制度在某些方面实乃异曲同工。]中得到启示。作为公民权利诉求的一种机制，信访制度曾经在中国历史上发挥过重要作用。尤其是在1978年以后的一段时间，全国拨乱反正工作的开展在很大程度上都有赖于信访。可以说，信访制度是中国共产党在借鉴历史经验基础上的一种新发展。其设计初衷乃在于通过信访，可以最为快速和直接地了解人民群众的需求和给予人民群众一个政治参与的途径。但是，信访真正进入我们的视线却是在步入新世纪之初的一个个极端事件发生之后。尤其是2003年非典之后激增的京访数量，有学 　　者惊呼“信访洪峰”已经到来。信访成为了中国社会所要面对的一个难题。� 　　 　　一、何谓过度信访 　　 　　“信访洪峰”的同时，也出现了另外一个棘手的问题：过度信访。所谓过度信访，即信访者采取闹访、缠访乃至极端手段以实现其正当权利诉求之外的其他要求。在现行信访制度下，由于信访制度自身的矛盾和缺陷，过度信访的出现并不是不可预期的。正如美国学者斯科特（James C. Scott）在其著作《弱者的武器》一书中所言，农民是社会中的弱势群体，在他们无法组织和政府的公开对抗运动时，其“日常抵抗”就会采取一些诸如偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装傻卖呆、诽谤、纵火、怠工等抗争形式［1］。国内学者应星由此入手，总结出大河移民的策略为“综合运用了‘说’、‘闹’和‘缠’的问题化技术，把移民自身的生存困境和不公遭遇建构为危及社会稳定局面因而是政府无法回避、推诿、拖延和敷衍的紧要问题。”［2］如果信访者缠访、闹访的目的仅实现自己的合理正当诉求，则其不过是“弱者的武器”；但如果信访者缠访、闹访的目的是为实现自己过分的要求，这些行为则演变为过度信访。� 　　“国家兴衰取决于制度，制度的关键又在于国家对个人权利的保护”［3］。然而，如果个人权利被滥用则不应再受到公权力的保护。尤其是当社会公共资源的供给有限的情形下，如果实现这些被滥用的权利诉求就构成对其他正当权利诉求的损害。与此同时，若不对这种权利滥用现象加以约束，则可能会由此形成一种“内卷化”的态势，导致整个信访者群体不断自我复制、内缠，最终不但对制度本身造成损害，同时也对该制度下所有个体权利造成损害，最终演变为一种无序混乱的状态，难以实现信访制度维护权利的真正目的。 　　� 　　二、“职业信访者”是如何形成的 　　 　　在临潼的调研过程中，侯玉宝的故事可以看作一个被过度信访切换人生的典型案例。1996年10月12日，侯玉宝之子侯向军因与本村村民侯永强之子发生冲突，刺伤了侯永强。镇政府治安办公室调解后，侯向军答应赔偿医疗费。第二天侯永强家人又将侯向军暴打一顿，故而侯玉宝拒绝支付侯永强的医疗费用。同年12月，因侯玉宝拖欠乡镇统筹提留款和侯永强的医疗费，镇政府治安办的工作人员将侯玉宝家的粮食拉走抵债。但在处理过程中双方发生争执，负责处理的工作人员打伤了侯玉宝。镇领导得知后立即安排其住院治疗。但治疗期间侯玉宝家因无人看管导致财产被盗。从此，侯玉宝带着妻子开始无休止的上访。� 　　在随后的十几年时间，镇政府以及区政府花费大量人力、物力希冀能够妥善解决侯玉宝的问题，使之不再上访。但是，在区政府连同镇政府给侯玉宝一家修建了一所能够达到当地中上等人家生活水平的房屋，并且给其购置了基本的家居用品之后，侯玉宝还是踏上了上访之路。从区政府、市政府、省政府到国家信访局，他的控诉状还是层层地往上递交，要求赔偿一家4口人的名誉费、精神费；奶牛、土地、误工等等损失费共150万元。如果我们将侯玉宝最初的信访行为看作是一种理性选择的话，那么现在的作为也已经不在我们的理解范围之内了。原因也许有如下几点：其一，因为长期的不耕作导致生活困难。在乡土社会的中国，尤其在一个农村场域中，侯玉宝已然成为人们眼中的异类，这使得他无法继续在村庄中生活，舆论约束也成为阻止侯玉宝回家的诱因之一；其二，长期的京访生活，侯玉宝已经完全适应了城市生活，捡垃圾所能提供的生活标准比在家乡耕种田地的收入要多，依据一个理性人的选择，他要继续留在城市生活，同时顺便去信访部门信访，看能不能再获得一些好处；其三，在侯玉宝看来，区政府再多的努力也已经是枉然，他为此付出的十几年时光和家庭破散的结果，再多的补偿也不为过。无论是出于以上何种原因，我们都可以说，侯玉宝的人生已经被信访事件切换了，更为准确的说法是被过度信访所切换了。很多人在信访事件过后尚且能够回到自己原来的生活中，仍旧能够找到自己原来的人生定位，但是，侯玉宝陷入过度信访已经再也回不去了。这也许是他继续上访和成为“职业信访者”的最为直接的理由。� 　　 　　三、正常信访被损害 　　 　　调研结束了，留给我们调研者的困惑却久久未能得到解答。信访制度的设置目的何在？信访者又所为何求？在侯玉宝的身上我们所体悟到的信访者和我们在媒体上所了解到的信访者之间的差异，使得我们不得不重新审视信访制度尤其是信访者群体。� 　　 　　图1，信访者和基层政府之间关于过度信访问题的博弈。矩阵中数值α为信访者的策略收益，即过度信访使得政府满足自己的要求，π 为信访者过度信访时的成本支出；矩阵中另一数值β为政府的策略选择收益，即满足信访者要求以平息事端，θ为其满足信访者要求时所支出的成本。� 　　当政府采取满足信访者过度信访的策略选择时，信访者的策略选择集合中就包括过度信访和不过度信访两种。如果此时的信访者选取的是过度信访的策略选择，其收益就为（α－π），即实现了自己通过过度信访以解决问题的目标，但是支出了过度信访所必须的成本π；相对而言，不过度信访的策略选择对于信访者来说，其收益记作α。按照博弈行为人必然会偏好收益更大的策略选择原则，信访者的最优策略必然收敛于不过度信访。� 　　当政府的策略选择为不满足信访者过度信访的要求时，信访者依旧面临两种策略选择――过度信访和不过度信访。在过度信访成为信访者的策略选择之时，其收益为（－α－π），π为过度信访所支出的成本；若信访者采取不过度信访的策略选择时，其收益记作－α。因此在个体理性的支配下，不过度信访的策略选择还应该会成为信访者的偏好。� 　　 　　当信访者采取过度信访的策略选择时，政府所面临的策略选择为满足要求和不满足要求两种。若政府采取满足信访者要求作为自己的策略选择时，（β－θ）为此时政府的策略收益，θ是政府为满足信访者要求所支出的成本；若政府将不满足要求作为自己的策略选择时，其收益为－β。β作为政府的策略选择收益，是无法用任何经济收益衡量的，只要能够达到平息事端使信访者不再上访，β就得以实现。而为实现β去满足过度信访者的要求所支出的θ，有时却十分惊人。我们在临潼的调研中发现，类似侯玉宝的信访者就有10位以上，所提出的要求从钱物到工作岗位，从名誉到娶妻生子真可谓是无奇不有。而临潼区政府为达到平息事端的目的，也总是尽力在满足这些信访者不太过分的要求。因为，在绩效考评机制下，每一级政府只看见一个个的上访者，却看不到他们背后也许已经过度或异化的要求。由此，政府必然会将策略选择收敛于满足过度信访的要求上。� 　　当信访者采取不过度信访的策略选择时，政府的策略选择可以是满足要求，也可以是不满足要求。若政府将满足要求作为自己的策略选择时，（β－θ）为其收益，政府为满足过度信访者的要求必然支出成本θ；若不满足要求成为政府的策略选择时，其收益为－β。故此时，政府的最优策略选择仍为满足信访者要求。可以看到，无论信访者采取何种策略选择，政府的最优策略均为满足信访者要求。因为，信访制度中的绩效考评机制成为制约政府策略选择的关键所在。� 　　如上所述，在关于政府和信访者就过度信访问题进行的博弈中，其最终的均衡格局为（过度信访，满足要求）。而绩效考评则是基层政府的工作软肋所在。这也是为何过度信访问题在基层体现更为明显的缘故。在对国家信访局及其他中央政府机关的缠访过程中，一般民众会比较理智地运用自己手中的“弱武器”，毕竟在和中央政府的对话中，民众心里普遍存在一种敬畏心理，难于真正地施展过度信访所需的各种手段。但是，在和基层政府的对话中，民众的敬畏心理因为这种面对面的缘故而减消，失却神秘性的基层政府很难在这种博弈中占据上风。尤其是在信访者完全了解其“软肋”所在的情况下，闹访和缠访等手段的有效性得以增加。� 　　 　　四、结论 　　 　　对个人权利的极力维护在当下社会绝对不是一件新鲜事。在倡导法治建设的今天，我们也乐见各种彰显个体权利的典型事件。信访制度作为一种权利维护机制，也理应承担起顺畅表达个体权利的职责。但是，如果权利被过度地表达，权利维护机制被过度利用，制度本身的意义也将发生扭曲。 　　 　　参考文献：� 　　［1］詹姆斯•C•斯科特�弱者的武器［M］�郑广怀，等，译�南京：凤凰出版传媒集团/译林出版社，2007：2�［2］应星�大河移民上访的故事［M］�北京：三联书店，2001：143�� 　　［3］张宇燕�美洲金银和西方世界的兴起［M］�北京：中信出版社，2004：3� 　　 　　��本文责任编辑：九 年