赵兴泉:创新和完善农村基本经营制度

赵兴泉：创新和完善农村基本经营制度(2012-05-25)

作 者：     发布时间： 2012-5-25 9:42:30

农村基本经营制度是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。“三化同步”推进的战略使命，赋予了坚持农村基本经营制度新的内涵与任务。创新是落实“坚持”这项任务要求的最主动、最积极、最根本的手段和举措。

创新和完善农村基本经营制度的现实需求

同步推进工业化、城镇化和农业现代化发展，目标是让农民平等参与“三化”进程，公平分享改革发展成果，从而形成“三化”互促共进、城乡经济社会发展一体化新格局。让农民平等参与“三化”，核心和重点在于调整工农关系、城乡关系，建立以工促农、以城带乡的长效机制；基础和前提是要调整好“三农”自身内部关系，主动为以工促农、以城带乡和“三化”互促共进做好配套准备。农村基本经营制度是调整“三农”自身生产关系的基石和主线所在，推进“三化同步”，创新和完善农村基本经营制度责无旁贷。

(一)传统农村基本经营制度下，家庭承包制内生的一家一户农民，难以有效引入现代农业资源要素。农业现代化实质是引入新的现代农业要素资源，把传统农业改造为现代农业的过程。传统农村基本经营制度下，以家庭为基本单元的土地占有与使用相合一的一家一户生产经营方式，在人多地少的国情下，引入现代物质技术装备等资源要素既缺乏经济实力、也没有规模经济，以一家一户农户为主体的传统农业普遍缺乏引入现代物质资源要素的主动性和积极性；同时，随着工业化、城镇化的深入发展，农民分工分业进程加快，有地无人种、有人无地种的矛盾不断显现，优化土地资源经营使用关系的客观条件日渐成熟。因此，为传统农业加快引入现代要素，调整家庭承包土地占有与使用关系的必要性和可行性均已具备。而推动农村承包土地占有关系和使用关系相分离，则对创新和完善农村基本经营制度提出了新要求。

(二)传统农村基本经营制度下，集体所有制内含的单个统分结合，难以有效建立现代农业组织体系。农业发展的国际经验表明，家庭经营是农业普遍存在的主要生产方式，而创新经营组织模式、提高农民进入市场的组织化程度，是推进农业规模生产和协同经营的客观规律。随着农村改革推进和农业市场化的发展，传统农村基本经营制度下的社区性农村集体经济组织，不再统一组织农户生产经营，且其服务功能从提供农业生产经营为主向提供社区公共产品为主转变，难以为农户有效提供生产经营服务；另一方面，现代农业是专业化、规模化、标准化的农业，面对日新月异的新技术和千变万化的大市场，一家一户农户对组织抱团和专业服务的需求日益增长。因此，在坚持集体所有与家庭承包统分结合的基础上，迫切需要推动社区合作与专业合作相分离，创新和完善农村基本经营制度，加快构筑现代农业生产经营组织体系和服务体系。

(三)传统农村基本经营制度下，村民自治组织与集体经济组织相混同，难以有效形成现代农村治理结构。《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》规定，农村集体资产属农村集体经济组织所有，农村集体经济组织依法负责对农村集体资产经营管理和保护。但由于其全国性专项立法滞后于村民自治组织，加之《村民委员会组织法》规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产”，在实践中引起了误解和混同，出现了村民委员会代行农村集体经济组织职能现象，导致农村集体经济组织虚化、权能结构错位。这不仅在法理上不通，在实践中也存在不少问题。如在撤村并村和收益分配等实践中，集体资产被侵占、挪用、平调等问题和相关纠纷矛盾时有发生。因此，迫切需要完善农村基本经营制度，创新推动集体经济组织与村民自治组织相分离，加快建设村党组织领导下村民自治组织和集体经济组织各司其职、相互配合、富有活力的农村基层组织体系。

(四)传统农村基本经营制度下，农民集体财产权益与户籍身份相捆绑，难以有效形成人口自由流动机制。农村集体经济组织成员权内含集体资产收益(包括土地补偿费)分配权、土地承包经营权、宅基地使用权(置换权)等一系列权益，在传统农村基本经营制度下，成员的界定以户籍为基础依据，这在城市化和工业化深入推进、人口迁移日渐频繁的情况下，局限性日益突出。一是农民进城不落户，“人户分离”现象越来越普遍。二是随着附着在城镇户口上社会福利的陆续剥离，相对于经济发达地区农村户口的优势发生了逆转，出现了城镇居民户口“非转农”迂回农村的倾向。三是不少农村社区“撤村建居”转变为城镇社区，户口随之“农转非”，其居住也趋于分散，确认成员的户籍标准完全失效。四是农村内部人口流动加快，居住人口的村民身份与集体经济组织成员身份错位；带来了户口迁移农民的集体经济权益该在原村享受、还是在新村享受及怎么享受的问题。因此，适应人口自由流动的要求，迫切需要创新和完善农村基本经营制度，转换集体成员资格的户籍标准，推动农民经济人身份与社会人身份相分离，加强农民集体财产的物权化保障。

创新和完善农村基本经营制度的浙江实践

浙江省从自身实际出发，坚持解决农村基本经营制度自身不足的问题导向和推动“三化同步”科学发展的目标导向相结合，通过稳定农村承包土地关系和搞活农村土地经营关系“两大”关系，创新和发展农民专业性合作组织与农村社区性合作组织“两大”主体，建立和健全农业生产经营组织体系和农村基层组织治理体系“两大”体系，推动融合农村合作制和现代公司制“两大”制度，为确保农村生产关系适应生产力发展作出了主动积极的探索实践。

(一)坚持保障土地承包经营权和搞活土地经营使用权并举，创新和完善农村土地承包经营关系。一方面，坚持把保障农民土地承包经营权作为一项基础性工作，创新开展了农村土地二轮承包完善工作，全面建立健全农村土地承包经营权登记制度，确保地块、面积、合同、权证“四到户、四相符”，全面落实农民家庭土地承包经营权，为承包关系保持稳定并长久不变打下扎实基础，为搞活农村土地承包经营使用关系做好充分准备。目前全省家庭承包合同签订率和权证发放率已达95％以上，承包档案信息化数据库基本建立。另一方面，坚持把搞活农村土地承包经营使用关系作为完善土地承包权能、优化土地资源配置的重要内容，着力建立健全土地流转促进机制，加快推动土地向种养大户(家庭农场)、农民专业合作社等现代农业经营主体流转。一是创设土地流转市场，组建县、乡、村三级上下联网贯通、平台统一、操作规范的土地流转服务组织，目前全省90％以上应建的县已建立。二是创新土地流转方式。在全国率先制定了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，允许农村土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社，推进以土地股份形式的流转。在倡导转包、租赁、转让、互换、股份合作和委托流转的基础上，积极发展季节性流转。三是积极探索土地承包经营使用权抵押机制。创新探索流转后土地承包经营权颁证工作和抵押贷款试点，促进解决其生产资金临时性紧缺问题。四是创新探索建立土地流转风险保障金制度。指导有条件的县建立风险保障金制度，着力化解因流入方经营不善或自然灾害导致流出农民拿不到租金的风险。目前全省40.0％的承包农户流出了土地,全省承包耕地流转面积达到778.0万亩，流转率达到40.3％,居于全国前列。

(二)坚持发展壮大农民专业合作社和新型社会化服务体系并举，创新和完善农业生产经营组织体系。为推动传统农民转身成为富有市场竞争力的现代农业生产经营者，在继续培育发展种养大户、农业龙头企业的基础上，坚持把发展农民专业合作社作为推进农业规模经营主推手和建设现代农业主力军来抓。一是从创制立法入手，2004年省人大常委会开全国先河创制性颁布了《浙江省农民专业合作社条例》，农民专业合作社快速发展，2011年达到25938家，入社农户86.7万个，带动非社员农户402.8万个，两者合计占家庭承包总农户数的52.8％。二是从规范提升入手，深入开展生产标准化、经营品牌化、管理规范化、社员技能化、产品安全化“五化”建设，分级创建规范化社、示范性社。全省累计创建市县级规范化合作社6173家，省级示范社878家，国家级示范社643家(占全国总家数的9.5％)。三是创新引领入手，总结推广规模化外延扩张、集约化内涵挖潜、一体化纵向延伸、专业化服务驱动、科技化产能提升、生态化品牌经营、企业化兼并重组、竞合化共享共创等八种发展机制，着力在公平的产权制度上再造富有效率的经营机制。四是从培养人才入手，省政府创新出台引进大学毕业生到合作社创业就业和招收合作社骨干到大学进行学历培训的支持政策。为解决农业服务配套不足的问题，在大力发展农民专业合作社、提高农民组织化程度的同时，深入实施农业“服务提升行动”，初步形成了公益性服务、合作型服务、市场化服务相结合的农业服务复合体系，构建了土地流转、农资供应、质量检测、疫病防控、政策保险等专项性服务和信息、资金、技术、营销、作业等综合性服务相配套的服务框架，探索了以粮食(农机)、畜牧为重点的生产环节服务业发展路子。

(三)坚持建立健全村经济合作社和发展壮大村级集体经济并举，创新和完善农村基层组织治理体系。针对村级集体经济组织虚化、成员边界不明、治理结构错位、法人地位缺失问题，省人大常委会开全国先河于2007年9月创制性修订颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》，赋予了村级集体经济组织即村经济合作社的法人地位，设定了社员资格边界，创设了以社员(代表)大会、管理委员会(社管会)、监督委员会(社监会)“三会”为主要内容的治理机制。县级人民政府为各村免费颁发《浙江省村经济合作社证明书》，村经济合作社据此办理组织机构代码证，取得法人资格。《条例》有效破解了“集体在哪里，成员在哪里”的村级集体经济组织虚化问题。2011年，村经济合作社首次纳入省委、省政府全省村级组织换届统一部署、同步推进，并取得圆满成功，村党组织书记依法选举兼任村经社社长比例达到96.1％，健全完善了村党组织领导下的村民委员会、村经济合作社各司其职、相互配合、富有活力的农村基层治理结构，保障了村党组织在农村的核心地位，促进了农村社会管理创新。针对集体经济组织服务功能弱化问题，坚持推动“两个转变”，大力发展壮大村级集体经济。一是推动发展模式从兴办企业向开发经营集体资金、资产、资源(“三资”)转变，因势利导，积极引导集体经济从效率低、风险大、以“建工厂、办企业”为主要内容的传统发展模式，向风险小、收益稳定、以“开发资源、兴办物业”为主要内容的新型发展模式转变。二是推动经营方式从直接经营向间接经营转变，扬长避短，改变过去自我直接经营的传统方式，主要采取发包、租赁、入股等为主的间接经营方式，促进集体经济收入从产品销售收入为主转移到租金上交、投资收益为主的路子上来。2011年全省实现村级集体经济总收入259.4亿元，村均收入86.3万元，2000年以来年均增速分别达11.6%、15.1%，与同期全省GDP增速基本保持同步，为推进新农村建设提供了有力的物质支持。

(四)坚持维护集体公有制不变和引进现代公司制治理结构并举，创新和完善农村集体产权治理制度。为解决农民经济人身份和社会人身份合一、集体成员及其财产权不清问题，改变户籍身份与集体财产权相固化的“痼疾”，创新开展了农村集体产权制度改革。改革以合作制为母体、引入股份制，按照“清产核资、摸清家底，量化资产、设置股份，配置股权、发放权证”的步骤，将统一经营的集体资产的部分或全部，按人口和劳动贡献等要素折股量化，按人头决策、按股份分红，从而把村经济合作社改造为股份经济合作社。改革的核心和重点为三个方面：一是推动社员资格从“户籍身份”向“股东身份”转变，实现社员与集体资产产权关系的长久化。在尊重历史形成的以户籍为主要依据的社员确认机制的基础上，通过把社员改造为股东，赋予社员更加稳定而长久的集体经济组织成员权——股份经济合作社股东权，从而改变植根于户籍之上的资格确认和延续机制；二是推动集体所有从“共同共有”向“按份共有”转变，实现社员对集体资产产权占有的定量化。在坚持集体财产法人财产权完整的前提下，在价值上以股份的形式将集体财产量化到每个集体成员——股东身上，使集体所有从过去笼统的、无差别的“共同共有”转变为具体的、差别性的“按份共有”；三是推动治理结构从“政社混合”向“政社分离”转变，实现社员对村社组织共同治理的公司化。将村经社社员(代表)大会、社管会、社监会改造为股份经济合作社股东(代表)大会、董事会、监事会，着力解决去行政化、去社团化问题，强化股东(原社员)意识、密切利益联结关系，创新再造民主治理机制，推进集体经济组织运营管理的现代化。浙江省这项改革探索始于上个世纪90年代末、新世纪初，由城中村、城郊村、园中村等人口流动较频繁、户籍“农转非”较普遍、集体经济较发达的村社率先开展实践，并逐步向其他类型村扩展，目前全省已有3062个村社完成了改革，占全省总村社数的10.2％。

创新和完善农村基本经营制度的实践，促进了土地资源的优化配置，为加快引入现代农业发展要素奠定了基础；丰富了双层经营的内涵外延，为加快建设现代农业组织体系提供了引领主体；健全了基层组织的治理结构，为加快推进新农村建设完善了农村上层建筑；创新了集体产权的实现形式，为巩固农村基本经济制度、深化户籍制度改革、构建城乡一体化体制机制探索出了有效路子。

创新和完善农村基本经营制度的几个重点

农村基本经营制度是“三化同步”推进中加强“三农”各项制度建设的基础。基础不牢地动山摇、基础僵化全盘不活、基础不实高楼难起。必须把创新和完善农村基本经营制度作为深化农村改革发展的首要任务、作为构筑城乡一体化体制机制的关键举措、作为加快农业现代化建设的有效途径来推进。个人认为，今后一个时期浙江要紧紧抓住中农办农村改革试验区联系点的机遇，在科学发展观统领下，以实现土地、资本、劳动和管理等要素的市场化、规模化。集约化配置为基本方向，建立健全集体所有制下的农民集体财产物权制度、家庭承包制上的农民专业合作经营制度、分工分业进程中的农业社会化服务体系、农村基层组织建设中的集体经济治理机制，着力形成多元化、多层次、多形式的统分结合体制，切实保障“分”的权益、健全“分”的途径、提高“分”的效率，不断丰富“统”的形式、层次、功能，为推进“三化同步”消除障碍、提供动力、强化支撑。具体需推进的重点有以下五个方面：

(一)全面深化农村集体产权制度改革。围绕保障农民集体经济收益权、农民土地承包和宅基地使用权三大权利的物权化发展来推进改革，建立健全新型农村集体所有制。第一，深入推进村经济合作社股份合作制改革，着力建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、运行有效”的集体资产产权制度，力争到“十二五”末全省城镇规划区范围内的村社、集体经济有可分配收益的村社、中心村村社全部完成改革，其他类型村社改革积极稳妥推进。完善股份经济合作社登记、土地、税收、信贷等改革配套政策。建立健全股权内部流转机制，在已城镇化的股份合作社中率先建立股权内外开放式流转机制。第二，加快推进农村土地承包经营权的物权化。按照党的十七届三中全会“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”的要求，明确将农村土地二轮承包关系所形成的承包方与发包方的权利和义务关系继续保持下去并长久不变。加快完善土地承包经营权权能，充分保障承包人对承包土地的占有、使用、流转、收益及征收补偿权。第三，加快推进农村宅基地使用权的物权化。按照党的十七届三中全会“依法保障宅基地用益物权”的要求，以社员(农民)既得的宅基地使用权为基础，推动宅基地使用权配置的市场化改革，允许农户宅基地指标有偿折价和异地置换使用，积极推进农民宅基地、农房上市流转，争取实现农宅享有与城市居民私宅同等的财产权益。为更好地推进上述三项改革，建议国家层面加快《农村集体经济组织法》立法，为地方更好地加强村级集体经济组织建设提供具体法律支持；尽快修订《农村土地承包法》和《土地管理法》，并对土地承包经营权和宅基地使用权的长久物权化提供更好地法律保障。

(二)推进现代农业主体组织制度创新。围绕让农民专业合作社成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织来推进创新，使之建设现代农业主力军的地位更加牢固、更加强化。第一，创新发展农民专业合作社联合社。在推动兼并重组的基础上，引入企业集团公司的组织治理模式，积极推进同类型农民专业合作社组建联合社，提升其二次组织化程度，促使其在更广区域、更大市场、更高平台上发挥作用。区别于社团性的农民专业合作社联合会，联合社进行工商登记成为经济实体，享受单个合作社同等法律保障和政策待遇。第二，创新发展农民专业合作社全产业链经营。在支持“做粗”、“做壮”已有产业链的基础上，大力引导和鼓励农民专业合作社兴办原料生产基地、农产品加工业、物流业，推动经营领域向一体化、全产业链延伸。第三，创新推进农民专业合作社兴办公司企业。积极鼓励合作社参与企业投资、入股，与企业结成紧密的利益联结机制，同时借鉴国外先进做法和经验，加快探索农民专业合作社兴办公司企业的新路子，把企业内化为合作社内部的子单位，着力在公平的合作制下形成富有效率的公司制新的“统分结合”双层经营体制。第四，创新推进农民专业合作社信用建设。按照便于监管、社会公认、促进发展的原则，推动构建农民专业合作社集征信、评信、用信、授信功能于一体的信用建设平台，使各级主管部门指导发展有新抓手，使金融部门加强信贷扶持工作有新工具，使农民专业合作社健全治理结构、规范运营行为、推动做大做强、承担社会诚信责任有新动力和新指针。各级党委政府、相关部门和社会各界要走出“农业企业是建设现代农业的主力军”认识误区，把关注和支持农业发展的着力点、关节点转移到发展农民专业合作社上来。

(三)建立健全现代新型农业服务体系。现代农业是高度分工和专业化的农业，高效的农业社会化服务，是农业现代化的重要标志。从劳动力密集型环节外包到技术密集型环节外包服务、再到全环节外包服务，对于在农村家庭承包制下推进农业规模经营、培育壮大现代生产经营主体不仅具有现实意义，也是“三化同步”中产业发展模式演进的客观遵循。因此，要围绕推动农业分工和专业化发展来加快建设新型农业服务体系。在总体思路上，坚持覆盖全程、综合配套、便捷高效，着力健全服务组织，系统整合服务平台，积极创新服务机制，加快发展服务产业，努力形成公共性服务、合作型服务、市场化服务有机结合、整体协调、全面发展的新型农业社会化服务体系。在条件创造上，着力解决农户和生产经营主体自身“建不起”、合作与市场组织“供不了”的农田水利、农业电力、道路交通等公共基础设施建设问题，加快建设“三位一体”农业基层公共服务组织体系，为新型农业社会化服务体系建设提供强大依托。在重点把握上，突出发展粮食、畜牧等农业生产环节外包服务业这个重点。在粮食生产上，全面推广以机耕、机插秧、机收为核心的劳动力替代型生产环节外包，加快发展代育秧、植保统防统治、机烘、初加工及包装等技术替代型生产环节外包，最终实现全生产环节外包规模经营。在畜牧生产上，推广统一供精供种、饲料生产配送、疫病防治、屠宰、加工等环节的外包。在发展支持上，探索设立农业服务发展专项扶持资金，对服务达到一定规模、组织管理规范、服务绩效明显的外包服务组织，对其服务过程中添置必要的服务设施设备和开展农业技术推广、培训、新品种新技术引进等给予专项补助和税费减免。

(四)建立健全新型农村集体治理结构。围绕加强农村基层组织建设、创新和加强农村社会管理来健全完善，使村(股份)经济合作社及其成员的民主权利与物质权益享有更加具体、更加分明、更加有效。一是健全完善村(股份)经济合作社组织，确保每个村(股份)经济合作社有组织、有牌子、有印章、有章程、有议事规则，着力打造组织健全、制度完善、运行规范、功能完整的治理结构，确保社员(代表)大会、社管会、社监会有职有责有权，在参与农村治理中做到既不缺位、也不越位，妥善处理好与村民委员会组织的关系，切实防止运行的“虚化”和“异化”。二是全面建成农村集体“三资”管理体系，推动村(股份)经济合作社全面履行起集体“三资”经营管理的职责，以民主管理和财务公开为重点，实现集体“三资”运营的阳光化监管，确保社员(股东）在集体经济治理中享有完备的民主参与、民主决策、民主管理、民主监督权。三是建立健全农村集体产权交易市场。清晰的产权界定是市场交易的前提，而市场交易是确保产权实现价值的根本途径。总结推广先行先试地区构建综合性农村集体产权交易所的经验做法，在已有土地流转服务中心基础上，加快改造升级，创新搭建具有股份经济合作社股权、土地承包经营权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权交易、集体工程项目招投标等多种功能的农村集体产权市场交易平台，积极搞活农民各项集体财产要素的市场化配置。四是创新完善村级集体经济发展机制。坚持把现代农业和新农村建设的各条各块扶持项目与发展村级集体经济结合起来，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜就地开发则就地开发、宜异地集中开发则异地集中开发，加快经济薄弱村转化。各级政府及相关部门在其项目审批、政策法规、信息获取、管理人员培训上，要予以帮扶；在发展和投资项目选择上，要予以辅导；在村级集体物业建设项目用地上，要在新农村建设用地总指标中优先安排落实一定比例指标和并落实地块；在招商引资、承接二三产业开发项目中，鼓励和支持村(股份)经济合作社自建物业或参股建设。

(五)加强配套改革，为创新和完善农村基本经营制度创造良好条件。加强城乡居民社会保障制度改革。以人口等要素的自由流动和公共服务的均等化为目标，按照完善体系、对接制度、并轨融合的步骤，重点建立城乡居民公共服务保障一体化的体制。当前迫切需要抓紧解决农民社保、医保的“城乡二元”问题，在推进农民向城镇转移过程中，畅通社保与医保由“农保”向“城保”转换的通道。加快解决公共服务水平上的“城高乡低”和制度上的“城乡二元”问题，使城乡居民均等享有在使用价值形态上大体相同水平的基本公共服务，又使居民在城乡间迁移时享有的公共服务能得到同步转换，最终实现公共服务由接轨到并轨、融合一体。加强城乡要素流动制度改革。运用好温州国家级金融综合改革试验区的机遇和经验，积极发展村镇银行、小额信贷担保公司、农民资金互助组织等农村金融组织，为“三农”事业发展提供更多的信贷支持；建立健全引进大学毕业生等现代高素质人才到农业、农村就业创业的扶持激励机制，为“三农”事业发展提供坚实的人才支撑。

作者系浙江省农业厅副厅长