如何坚持依规治党 实现党规党纪和法律法规的有机衔接

来源：市纪委案件审理室      2016-09-22 08:41:00      字体大小：[大][中][小]

全面从严治党，是以习近平为总书记的党中央作出的重大战略部署，而坚持依规治党是贯彻全面从严治党的具体要求。当前反腐败形势依然严峻复杂，反腐败与腐败的较量处于胶着状态。十八大以来，党中央高瞻远瞩，坚持以刮骨疗毒、壮士断腕决心，坚持老虎苍蝇一起打，取得反腐败斗争显著效果，随着改革日益深入和国际形势深刻变化，坚持依规治党，把纪律和规矩挺在法律面前，实现纪与法有机衔接，坚决惩治腐败问题和贪赃分子，净化干部队伍，牢牢打造一支忠诚干净担当的党员干部队伍是摆在我们面前的重要时代课题。本文拟从强化执纪、完善制度、加强队伍建设等角度对坚持依规治党，实现纪、法衔接问题进行初步探讨。

一、目前党政纪条规存在问题

根据反腐败形势变化，中央最近修订了《中国共产党纪律处分条例》（下称条例）和《中国共产党廉洁自律准则》（下称准则），特别是修订后的条例内容顺应反腐倡廉形势需要，对党组织和党员开列负面清单，划出遵纪守法不可逾越底线，对今后一个时期执纪执规提供重要党内法规依据。但同时应看到，条例将于2016年1月1日起施行，旧条例将失效。现有根据旧条例等党内条规制订的大量实体类、程序类的党政纪条规的内容与新条例内容已不相适应，实践操作中存在的问题具体有：

1.修订后条例突显“纪在法前”，条例生效后会造成纪律适用依据方面的空档期。

旧条例立足点为违纪违法，把党员领导干部违规行为负面清单主要归纳有：违反政治纪律，违反组织人事纪律，违反廉洁自律规定，贪污贿赂行为，破坏社会主义经济秩序，违反财经纪律，失渎职，侵犯党员权利、公民权利，严重违反社会主义道德，妨害社会管理秩序等10类行为。但修订后的《条例》，突显纪在法前，列出党员干部负面清单主要有：违反政治纪律行为，违反组织纪律行为，违反廉洁纪律行为，违反群众纪律行为，违反工作纪律行为，违反生活纪律行为等6类行为，并把对违法犯罪党员的纪律处分单列一章予以表述。

对比修订前后条例内容，修订后条例不再保留“贪污贿赂行为，破坏社会主义经济秩序，违反财经纪律，侵犯党员权利、公民权利以及妨害社会管理秩序”等4类行为。对于上述四类行为，如果发现有构成违法犯罪的行为，我们可以援引刑法等相关法律法规，再根据修订后条例第四章“对违法犯罪党员的纪律处分”相关内容，给予定性量纪；但如果对于目前法律、法规尚未明确作出规定为违法犯罪的一般违规行为，可能会造成“无规可依”，如违反财经纪律方面的行为，虽然2005年2月1日施行的《财政违法行为处罚处分条例》对财政违法各类行为作出政纪处分规定，但对于属于违规范畴的行为，如对个人借用公款超过6个月不还等行为，《财政违法行为处罚处分条例》等法规并未作出明确规定，因此，如该行为发生在2016年新条例施行之后，就难以找到处分适用条款。又如，在实践中一些妨害社会管理秩序的违规行为，如构不上违法犯罪，但又要给予党纪处分的，则今后在条规适用上很难找到依据。又如，有的领导干部亲属利用该领导影响，与相关部门相互勾结，承揽市政建设工程项目，但要查证该领导有向有关部门打招呼，实践中往往取证很难。

2.2010年10月1日《行政监察法》修订施行后，相关的法规配套规定，如《行政监察法实施条例》等至今未作修改。相应的，根据1997年《行政监察法》制订的有关政纪法规显得过时，有待进一步完善。

1997年《行政监察法》经过修订后，对部分内容进行充实，如，直接把行政机关及其公务员等4类人员列入监察对象范畴、对实名举报进行回复、对泄露举报事项等进行处分等的规定，目前《行政监察法实施条例》未作修订，对上述规定并没有相应的配套规定。

3.纪律审查与法律审查存在不够衔接问题。

2015年1月30日中办下发《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪犯罪案件中加强协作配合的意见》第21条规定：“检察机关决定立案侦查的案件，侦查终结前，应当就纪检监察机关移送的涉嫌犯罪问题及线索的核查情况，书面通报移送案件的纪检监察机关；对不认定的问题及线索，应当简要说明理由。作出起诉、不起诉或者撤销案件等处理决定的，应当将处理情况书面通知移送案件的纪检监察机关，并提供相应法律文书”。根据该规定，对于纪检监察机关移送处理的涉法案件，检察机关对于移送的涉嫌犯罪问题及线索的核查结果，有义务书面答复纪检监察机关。但从当前反腐败实践看，对于纪检监察机关移送司法进一步侦查处理的案件，很少看到侦查部门有将核查移送犯罪线索或问题的结果书面通报给纪检监察机关。因此，在实践中，存在纪律审查工作与司法侦查工作存在不够衔接问题，也不利于纪检监察机关惩处受贿犯罪分子的违纪行为。从效力看，该文件仅为规范性文件，并非法律文书等，不具有强制执行力，这也造成实践中执行的被动性。

二、多措并举，推进依规治党

（一）完善党政纪法规，做到有规可依

随着经济国际一体化进程加快推进，经济社会领域各种新情况新问题层出不穷，日益市场化、经济化的现实把人性中追名逐利的欲望前所未有激发出来，腐败手段日益呈现出高科技、隐蔽性趋势，当前反腐仍处于治标阶段，由于党内法规尚不够健全，仍有各种违纪行为得不到应的惩处。针对党内法规不健全问题，建议要进一步加大党内法规立法，健全党内法规建设，逐步形成一套内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的党政纪条规体系，努力实现有规可依。

1.以党章为核心、以修订后《条例》为基础，逐步修订完善党纪条规。要围绕党章和修订后条例，抓紧修订原来的党纪条规，对不合时宜、不符形势的过时规定，在及时废除，推进党内条规的法治完善步伐。特别是修订后的条例，针对党组织、党员遵循政治、组织、廉洁、工作、生活、群众等六大纪律问题划出底线，但随着时间推移，条例规定仍然可能跟不上形势发展，因此有必要制定实施办法等配套规定，努力完善党内条规。

2.完善行政监察法规体系。2010年10月1日《行政监察法》施行5年多时间，从实践看，该法对加强行政监察、查办违法行政纪律行为发挥重要作用，但目前该法配套规定《行政监察法实施条例》以及监察部等相关部门出台的相关政纪法规，大部分是依据修订前的《行政监察法》制定，尚未修改，这也造成行政法律法规不统一，有待加快政纪条规建设进程，推动监察法规体系不断完善。

（二）强化纪律监督审查力度，做到执纪必严

徒纪不足以自行。严格执纪执法、强化对权力的监督制约是威慑腐败的重要手段。当前，腐败易发高发，呈现出新动向，官商勾结，作案手法隐蔽化、智能化，可谓防不胜防。特别是一些新兴领域与改革边缘领域，因缺乏法律规制，其腐败现象相对集中，成为新的腐败聚集地。对此，要切实采取多种举措，坚决惩治各类腐败，巩固并增强治标效果：

1.突出作风建设，强化权力监督制约。

不正之风是滋生腐败的温床，加强作风建设是治理腐败的治本之策。要以贯彻执行中央八项规定为重要抓手，深入持续推进作风建设，下功夫、发狠劲持续深入地反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，当前要以开展“三严三实”教育为载体，由浅入深、由易到难，由简到繁，通过抓重要节点促风气好转，要善用通报平台，及时曝光违纪违法案件，形成强大震慑；要通过约谈、作风问责等，坚决纠正“四风”方面存在问题；要开展各类明查暗访，专项整治， 坚持查纠结合，促进社会风气根本好转。

要着力构筑权力监督制约机制，加强对权力运行的监督。要通过深化腐败问题易发多发重要领域和关健环节的改革，不断铲除腐败滋生蔓延土壤；要重点盯住对一把手权力的监督制约，促进决策的科学化、民主化水平；要深化权力审批制度改革，精简审批流程，并全面清理权力，让权力在阳光下运行；要完善机制，牢牢把权力关进制度的笼子里，减少腐败滋生的土壤。

2.坚持以零容忍态度，保持惩治腐败高压态势。

要立足当前历史阶段，以治标为重点，审时度势，坚决按照中央提出“老虎苍蝇一起打”战略部署，切实突出纪律审查惩治功能，进一点加大党内审查与处置工作力度。要坚决查处发生在土地出让、工程建设、招商引资、公共资源交易、财政性资金分配使用等重灾区的各类腐败案件，减少权钱交易。如今年我委查处的市审计局副局长陈培新严重违纪案，即是发生在工程建设、财政资金分配使用领域的一起突出腐败案件，陈培新在提供思明区财政局局长期间，利用职便，为公务采购、协调关系帮助他人购买土地、房产等方面，为他人谋取利益，并从中大量收受贿赂，给社会造成恶劣影响。

要协同作战，增强反腐合力。要切实发挥纪检监察牵头组织协调开展反腐倡廉功能，积极探索查办案件模式，纪检监察机关查办各类违纪案件，一旦发现其已涉嫌违法犯罪，要及时协调公安、审计等部门和司法机关及时介入，增强合力，形成联动作战模式，提升办案效果。要通过查办某类案件，深入剖析发案原因，及时向发案单位或部门发监察建议书或整改通知书，督促其堵塞制度漏洞，把惩治腐败效果转为预防腐败效果，提升惩处综合效果。

3.提升廉政教育实效，牢筑反腐思想防线。

要充分利用我市廉政基地教育平台, 打造廉洁从政教育链条，结合任前考廉、任中述廉以及离任审廉等，组织参观教育基地，让广大党员领导干部实地接受廉政教育，切实增强党员干部廉洁奉公意识；要注重事前预防，治病救人。针对发现的苗头性问题，要及时通过工作约谈、信访约谈、任前谈话以及廉政约谈等，及时警示提醒，督促纠正，牢筑反腐倡廉思想防线，切实做到让广大党员领导干部不想腐。

（三）完善法治，推进党纪条规与法律的有机衔接

1.逐步推进官员财产申报制度

阳光是最好的反腐剂。从当前情况看，虽然推行全面财产公开制度时机不成熟，但财产申报制度是大势所趋，它会在一定程序上防止腐败问题发生。为推进廉洁政治，可以变通执行财产申报制度，如出台相关条例，规定“新人新办法，老人老办法”，对拟新提拔任用的党员领导干部，其财产要申报并公开，对于不提拔的干部，则可以申报但不公开。因此要通过立法，对官员财产公开的范围、条件等作出明确规定，以法治思维治理腐败。

2.强化责任追究，推动严格执纪

责任是保障。可以探索建立纪检监察干部办案终身负责制。当前反腐强度力度空前，纪检监察干部办案人员手中握有一定职权，也成为社会关注的焦点，纪检干部办案人员自身是否廉洁自律，关系到反腐倡廉事业，总体上看，纪检监察干部经得起各种风浪考验，但信任不能代替监督，纪检干部并不是生活在真空中，从近年来中纪委查处的魏健、曹立新等纪检干部违纪违法案看，纪检内部对纪检干部的监督机制有待进一步完善、强化。为此，要以党内立法形式，明确规定纪检干部办案责任，加大对纪检干部的监督及责任追究力度，探索建立纪检干部办案终身负责制，切实增强其法治意识，督促纪检干部清廉做人、干净做事，廉洁执纪。

3.统一反腐败立法，推动党纪与法律有机衔接

当前反腐败法律法规尚未统一，在实践中对贪污受贿的认定法律条件设定的过严。如国家工作人员只有利用职便为他人谋取利益才认定为受贿，虽然2003年11月最高法《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》对“为他人谋取利益”认定有放宽，但我们认定，对于受贿的认定，法律上宜进一步放宽，只要国家工作人员收受利用职务便利条件，收受他人财物，不管有否为对方谋取利益，应认定为受贿，只有法律上对贪污受贿实行零容忍，才能达到震慑贪赃枉法腐败分子效果。另外，反腐败立法要明确规定，对于纪检监察机关移送司法处理案件，司法机关负有书面答复其纪检部门移送问题和线索的核查结果，并把不认定为违法犯罪的问题移回纪检监察机关处理，从法律上规范纪检监察机关与司法机关的法律责任，推动纪律审查与法律审查有机衔接。

（四）加强地方立法，推动我市廉政建设走在前列

作为特区，我市拥有地方立法权。近年来我市在经济社会等各领域进行过立法，为推进地方经济发展提供重要法治保障。相对于其他领域，我市针对反腐败领域的地方性立法目前尚未启动，这既是机遇也是挑战。2007年6月1日生效的《行政机关公务员处分条例》明确授权地方立法，惩治相关行政违纪行为，该法第二条第三款明确规定：“地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定本条例第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。”而目前《行政机关公务员处分条例》第三章“违法违纪行为及其适用的处分”所罗列规定的各种违法违纪行为并不能穷尽现实中发生在我市的各种违法违纪行为，特别是我市2015年设立“自由贸易试验区”之后，行政管理方面也增设自贸区管委会，针对自贸区新领域发生的各种违纪行为会呈现出不同的类型与特点，这都有待于我市及时总结反腐败实践，待时机成熟时，结合特区实际，加强地方立法，将有关反腐败文件规定上升为地方性法规或地方政府规章，为惩治与预防腐败行为作出积极贡献。

三、依规治理队伍，打造忠诚干净担当反腐干部

打铁还得自身硬。实现依规治党，要坚持两手抓，两手都要硬的理念：一要有完善党政纪条规体系；二要有一支敢于执纪执法的纪检监察队伍。十八大以来，新一届中央领导集体注重纪检监察机关自身建设，强调纪检监察机关要深化“三转”，着眼全局、聚焦主业主责，理清职能定位，集中精力执纪监督问责，为深入开展反腐倡廉斗争奠定扎实基础。纪检监察机关要切实提升法治意识，加强自律，提升自我监督、自我约束能力，为推进党内法治进程承担尽有责任。

（一）以法治思维管好纪检监察干部

法治核心不在治民，而在治吏。因此，纪检监察干部也是法治重点对象。作为处于反腐第一线的纪检监察干部，要确保做到“常在河边走，就是不湿脚”，对个人而言，要养一身正气，提高自我免疫力，自觉抵制歪风邪气，但纪检干部也是人，并非生活在真空中，难免会受到外部环境的干扰侵蚀，因此，要做到清廉做人、干净做事，勇于担当，除了自律外，还要依靠严格的它律，它律，最重要就是要以法治思维、方式管理用好纪检干部，让纪检干部自觉地守法守纪，真正做一名党纪国法的守护者、捍卫者。要及时受理针对纪检干部的各种信访举报，拉拦袖子，提提醒，但对于反映属实的，要依法依纪办理，治病救人；对纪检干部要严格要求，对于品行不端、以权谋私，发现一起，查处一起，决不姑息。要坚持德才兼备选人用人标准，自觉杜绝选人用人上不正之风，打造一支遵纪守法，作风正派、勇于担当纪检监察队伍。

（二）勇于接受社会监督，打造清廉形象

习近平总书记明确指出，要以铁的纪律打造一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的纪检监察干部队伍。作为党内监督和行政监察专门机关，纪检监察机关肩负推进党内廉政建设和反腐败斗争的重要职责，因此纪检监察干部要以更高标准、更严纪律要求自己，正人先正已，要求别人不能做的，自己坚决不做，纪检干部要处处带头遵纪守法，自觉按照相关规定，以开放姿态，虚心接受法律、审计、人大、社会等各种力量监督，及时倾听社会各界监督声音。要探索建立纪检监察干部准入制度，对要进入纪检监察干部队伍的干部，要接受各种严格的资格审查与考核制度，把党性强、讲原则，清正廉明的干部选拔调动到纪检监察队伍，切实打造一支对党忠诚、对人民负责干净担当反腐干部。

调研指导：莫建鹰

承办单位：市纪委案件审理室