控制性详细规划中的城市设计

控制性详细规划中的城市设计

【摘要】本文论述了控制性详细规划及城市设计概念及联系,从城市设计的角度分析现行控规编制、审批和实施方面的问题，阐明控规中城市设计的理念。在城市建设的快速发展中该如何做好城市设计，使之法规化、图则化，用城市设计的方法来指导控制性详细规划，使我们的城市更美丽。

【关键词】 控制性详细规划 城市设计 指标 适应性

【正文】

一、研究背景

《城市规划编制办法》第8条规定了“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境作出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平”.根据这条规定的要求，我们在规划设计时应该将城市设计的思想贯穿到城市规划的所有过程之中。

（1）当前控规效果与目标曾在差距，控规是为了适应规划建设中各种社会矛盾和满足社会主义市场经济发展需要而探索总结出来的一种规划控制模式，居于我国城市规划体系的核心地位，起承上启下的作用。其编制的目的在于通过控规指标体系和相关控制技术手段，对城市开发建设行为实施管理，保证公共利益和社会公平，提高城市建设质量。但是在实践中，并没有达到预想的效果。很多地区实施后的结果与原来规划内容差别很大，指标屡屡突破，破坏了控规的严肃性和科学性。

（2）控规中城市设计成果内容比较薄弱。控规在实践中，较重视规定性指标内容的确定，而主要与城市设计相关的引导性指标性内容却没有得到足够的重视。由于指标控制过于概况、抽象，且控制指标并不能与城市建设质量产生直接对应关系，从实施的结果来看对城市建设质量的控制效果较差。而直接与城市建设质量相关的，体现城市设计引导性控制指标，由于多为描述型文字内容，在实施管理过程中管理者个人理解缺乏统一评判标准，所以难以在城市建设中得到体现。

（3）忽视城市对控规的研究作用。控规中的常用指标从本质上说都与城市设计内容密切相关，城市设计研究是根本，指标数值是其抽象表达形式而已。当前控规的编制工作没有深刻认识到城市设计研究对控规编制的巨大指导作用。现实中为了保证控规成果的速成和便于操作的特性，规划部门制定了一整套控制指标来满足开发建设的基本功能，并模式化的套用在控制区域内的所有地块中。这样的做法忽视了不同性质用地的不同控制要求，难以确保获得高质量的城市空间环境和保护城市特色。同时控制指标的确定往往 是凭经验，难以保证其科学性。

（4）控规审批中曾在的问题。第一，城市设计内容不受重视。当前控规在审批

中，较重视规定性指标内容的确定，而主要与城市设计相关的引导性指标内容却没有得到足够的重视。体现城市设计内容的引导性指标多为文字型描述，严重影响了控规的深度和规定性指标的科学性。造成这种状况主要是因为：设计者对控规的认识没有从划地块、定指标的框框中跳出来认识城市设计在控规中的作用；二是以前控规中城市设计内容研究不够深入，其引导性和可操作性太差，在规划实施过程中没有起到什么作用。第二，城市设计内容“泡沫化”。包括二个方面：一方面，由于对控规中城市设计内容缺乏深刻理解，所以在编制控规中城市设计内容时，往往只引入了建筑体量、体型、色彩等引导性内容，且形式较为单一而内容又千篇一律，它对改善提高城市综合环境质量所涉及的自然环境保护与利用、历史传统风貌、城市特色的继承与发扬等相关内容毫无针对性可言；另一方面，在对建筑体量、体型、色彩等方面缺乏深入研究的情况下，有时又规定的过多过细，超越了控规阶段的要求，在实践中只能被有意识的忽略，难以达到控制城市建设质量的初衷。

二、控制性详细规划与城市设计概述

（1）控制性详细规划概述

控制性详细规划是通过学习借鉴西方某些国家的区划和香港分区图则，结合

国内城市规划管理实践，提出了控制性详细规划概念。在不断的探索和推广之后，成为我过城市规划编制工作中不可缺少的规划编制层次。控规为总体规划的进一步深化和修建性详细规划前期的规划层次，控规侧重于以技术经济指标体系的控制形式来对地块、开发强度和综合环境提出规划控制要求、以指导地块的建设。控规具有宏观性、整体性、综合性、原则性、政策性等特点。它不是仅局限于一个规划阶段或层次，而是以体现城市整体和全局利益为主，关联到各层次规划编制、管理、实施的全过程，涉及到城市建设的各个方面。

在总体规划和分区规划的指导下，控规的控制体现包括土地使用规划控制、

综合环境质量控制和工程管网等方面内容。将总体规划、分区规划的意图，深入、转化、落实到每一块建设用地上进行全面控制和为土地出让转让提出设计条件及指导修建性详细规划编制的核心问题。同时，进行“定性、定量、定位”的具体控制。

①定性——即确定城市土地细分性质。控规根据其规划控制深度和考虑灵活

性的需要，一般按照国标《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）将城市土地至少划分为中类，尽量划分至小类。

②定量——即确定每块建设用地面积及建设用地上所设定项目可开发建筑

量等要求。

③定位——即确定建设用地和建设项目（如小学、幼儿园、街道办事处等）

的规划设置范围或设置的具体位置。

控规只有达到以上定性、定量、定位的编制深度，才能承上启下和满足各方

要求。

目前进行的控规研究和实践，都把控制指标的确定放在最重要的位置。一般来说，控规指标分为规定性指标和引导性指标两大类。其中，规定性指标是核心，

它是为了保证控规的法律性和管理的科学性而由规划人员设定的。在进行规划管理时，它是必须具备而且是不能被突破的。规定性指标包括：用地性质、用地面积、容积率、绿地率、建筑密度、建筑限高、公共服务设施、禁止开口路段、配建车位和建筑后退红线等内容。引导性指标是指在一定控制要求之下，尚有选

择余地的指标，可以根据规划的要求及其周围环境的具体条件灵活选用。引导性指标包括：居住人口、建筑形式、体量、风格、色彩要求和其他环境要求等。

（2）城市设计概述

现代城市设计作为独立的学科从规划与建筑中分离。从原先比较局限于物质形态、视觉艺术研究的范畴中得到拓展，逐步引入行为、心理、社会、生态等多种学科理论，将目标提高到优化城市环境质量的高度。学术界对城市设计的定义也众说纷纭，如：

①注重三维空间和艺术处理的城市设计。作为近代城市设计论的倡导者，沙里宁

认为城市设计是三维 的空间组合艺术，“基本上是一个建筑问题”，几十年来，城市的视觉环境始终是城市设计的主要对象。所不同的是，城市设计不再被看成

是“建筑问题”，城市空间包含的人类生活和社会的意义逐渐得到重视。我国多数学者也认同这种观点，如王建国认为“城市设计从广义看，就是对城市生活的空间环境设计”。

②强调功能的城市设计。作为现代城市规划的补充，城市设计必然从根本上关注城市的功能组织，美国建筑师协会认为，“城市是由建筑和街道，交通和公共工程，劳动，游憩、居住和集会等活动系统所组成。把这些内容按功能和美学原则组织在一起，就是城市设计的本质”。

③关注行为与环境的互动城市设计。现代城市设计是在对传统城市设计的批判和反思上发展起来的，并显现出明显的“人本主义”倾向。城市社会中存在不同层次的人类关系，城市的形态必须从生活的本身结构中发展起来，因此城市设计应当以人为主体，注重文脉，强调空间环境的个性，体现人类的生活方式。

④强调过程的城市设计。把城市设计作为政策的过程，最有代表性的是巴奈特，他通过对纽约的研究提出，“一个良好的城市设计绝非是设计者笔下浪漫花哨的图表与模型，而是一连串都是行政的过程，城市形体必须通过这个连续的决策过程来塑造，因此城市设计是一种公共政策的连续过程，这才是现代城市设计的真正含义。”他还专门强调城市设计是一种日积月累的过程。从实践角度讲，城市设计需要根植于社会和环境的文脉。

⑤广义综合的城市设计。随着城市设计的发展，以及与其他学科和领域的不断融合，城市设计的含义变得更加广泛。吴良镛认为，“城市设计”与“详细规划”相比，就工作环节和性质来说，大致相当，但城市设计广泛涉及到 城市社会因素、经济因素、生态环境、实施政策、经济决策，它的目的是使“城市能够建立良好的体形秩序或有机秩序”。

三、控制性详细规划与城市设计关系

（1）城市设计与规划编制体系

城市设计是我国城市规划的有机组成部分。城市设计有着自己的独特性，首先，城市设计更加关注人与城市形体环境的关系，重视城市生活空间的营造对人与人的行为关系的影响，内容比较具体和细致，具有较多的文化和审美含义以及使用舒适和心理满足的要求。其次，城市设计可以起到深化城市规划和指导其具体实施的作用。城市设计运用综合的设计手段和方法，可更为具体形象的处理城市空间的物质形态关系，使城市各组成要素、各地区之间的相互空间关系更加完善。可以认为城市设计与城市规划之间，二者各有侧重点，但也是相互交叉的，城市的空间环境规划设计是二者交叉的主要部分。

（2）控规与城市设计的关系

70年代以来，西方城市发展进入了一个相对稳定的时期，城市规划重点向

2个方向转移： 一是以区划为代表的法规文本体系的制定和执行，以使规划更具操作性和进入社会运行体系之中；另一方面就是城市设计，以使城市规划内容更为具体和形象化，且更加深入和全面。相对于我国城市规划编制特点，控规阶段加强城市规划研究，能对控规编制的内容的科学性和实施能力的提高起到很好的促进作用。控规与城市设计并不矛盾，城市设计是控规编制内容不可分割的组成部分。

①控规中的城市设计因素。控规中的城市设计因素体现在：不但控规成果中包含城市设计专项内容章节而且控规中常用指标的制定也必须充分考虑城市设计因素，因此，可以这样说，控规中包含大量的城市设计因素。

②城市设计中控制性因素。现代城市设计发展的一个重要趋势是更加注重城市设计如何建立一套完善的管理 控制方法。城市设计成果不仅包含城市空间形态的设计内容，同时更加强调制定城市设计准则、指导纲要等管理控制性的要求。现代城市设计的思维方式已从极端的蓝图式观念朝着一种动态变化过程的思想方向演化。在这个过程中，控制引导越来越成为城市设计实施过程中策略制定、信息反馈、控制调整的重要手段。

③控规与城市设计在内容上密切联系。对城市空间环境 和建筑体型 环境的创造和设计是城市设计的主题，也是控规的基本工作——规划依托抽象的控制要素研究两者的组织和设计，通过对二者的综合控制，完成城市整体空间环境的优化和 特色的塑造；城市设计通过控制和引导空间环境各要素的相互关系、相互组合与链接，来实现对该规划地段已有良好环境格局的保护与强化，以及塑造整体的景观环境特色。以此可见，控规与城市设计两者都是为了控制城市空间环境质量，提高城市建设水平。城市设计研究内容与控规控制引导内容具有很大程度的同一性，控规与城市设计在内容上联系密切。控规内容的科学性建立在城市设计研究的基础之上，城市设计研究是 控规工作中十分重要的组成环节，它对促进控规的完善和深化有着重要的作用。

四、对控规阶段城市设计的认识

控规阶段城市设计具有重要意义。总体城市设计内容由于其宏观性和概念性

难以达到城市建设实践中城市设计的要求，而且不是城市中每一个地段都需要进行修建性详细规划，修建性详细规划阶段的城市设计不能实现对城市的全覆盖。控制性详细规划是城市规划体系中承上启下的关键性编制层次，该阶段的城市设计可随着控规的发展达到对城市整个地区的全覆盖，同时城市设计控制的内容可以通过融入控规成果的方式获得法定规划地位，达到控制和引导城市建设的作用。

参 考 文 献

（1）中国城市设计规划研究院、建设部城乡规划司主编，《城市规划资料集》， 中国建筑工业出版社

（2）吴良镛，《人居环境科学导论》，中国建筑工业出版社

（3）陈秉钊，《当代城市规划导论》，中国建筑工业出版社

（4）同济大学主编，《城市规划原理》，中国建筑工业出版社

（5）王建国，《城市设计》，东南大学出版社

（6）宋军，对控制性详细规划的几点认识，城市规划，1991年第三期

（7）齐康主编，《当代城市规划导论》，中国建筑工业出版社