强化人大监督功能的关键环节和具体措施

　　【摘要】人民代表大会制度在保障人民当家作主方面发挥了重要作用，然而它也存在一些亟待完善的方面，特别是实践中人大监督功能的弱化。强化我国人大监督功能的关键环节和具体措施主要是：进一步完善人大监督法律制度；梳理并摆正人大与同级党组织及“一府两院”的关系；进一步完善人大代表选举制度；设立专门行使监督权的机构，逐步实现人大代表的专职化，进一步完善人大代表的工作制度。 　　【关键词】人民代表大会制度 人大监督功能 关键环节 　　我国的人民代表大会制度迄今已走过了60载，作为适宜于我国人民民主专政的政权组织形式，它在保障人民当家作主方面发挥了重要作用。然而，人民代表大会制度在实践运转的过程中，也显现出一些亟待完善的方面，特别是人大监督功能的充分有效发挥方面，仍需要加以强化和完善。其主要原因在于保障人大监督职能的相关法律不健全、人大及其常委会与同级党组织以及“一府两院”的关系尚未理顺、缺乏专门的监督机构和充足的时间保障、人大代表的构成不合理及其为民请愿的主观意志和参政议政能力尚需进一步强化提高、现行的选举制度与民主选举的要求还有一定差距，以及选民或代表对人大代表履职的监督渠道和机制缺失。 　　制约我国人大监督功能充分发挥的主要原因 　　保障人大监督职能的相关法律制度不健全。尽管目前我国有一些涉及到人大监督职能行使的立法，比如国家机关组织法、选举法、立法法以及各级人大常委会监督法等，但依旧未能对人大监督职能的充分发挥作出全面有效的规范和保障。主要表现在： 　　其一，缺少对作为监督主体的人大及其常委会进行监督的规范，包括人大及其常委会行使监督权的法律责任；其二，虽然现行立法有人大对“一府两院”工作进行监督的规范，但往往是选取某个局部或焦点进行监督，这种监督显然有失片面，而且对个人监督的规范较为薄弱；其三，现行立法对监督程序的规定比较笼统模糊，可操作性不强，而且对监督程序的规定偏重于事后，实践中往往也是事发后“不得已”例行公事地介入，显然这种监督不具有实质意义；其四，有些监督方式的监督实效不明显，且启动监督程序的主体较为单一。此外，启动监督程序的法定主体比较苛刻单一，比如“特定问题调查”这种监督方式的启动主体要求非常严格，且对于与“特定问题”相关的利益群体，往往不具有直接启动监督程序的法定权利，这是不太合理的。 　　人大及其常委会与同级党组织以及“一府两院”的关系尚未理顺。首先，人大及其常委会与同级党组织的关系没有理顺。中国共产党作为执政党，意味着作为国家机关的人大及其常委会要受其领导，但党的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，也即政治方向和原则方面的领导，而非对国家机关工作的包办替代。然而，在实践中，“党政不分”、“以党代政”的现象却还是不同程度地存在。 　　其次，人大及其常委会与同级政府的关系没有理顺。理论上讲，政府由人大产生，向人大负责，受人大监督，政府的法律地位在人大之下。但实际上，由于政府的首长通常是同级党组织的主要负责人，所以往往人大及其常委会不敢监督同级政府或者虽有监督也只是走过场，长此以往，势必降低权力机关在人们心目中的权威地位。 　　最后，人大及其常委会与同级法院、检察院的关系没有理顺。这其中，主要体现为未能处理好人大监督与司法独立的关系。 　　缺少专门的监督机构和充足的时间保障。人大及其常委会作为国家权力机关，其权力具有全权性的特点，即在其权力效力所及的行政区域范围内对一切重大事项都享有决定权，包括立法权、重大事项决定权、重要人事任免权以及监督权等，其权力范围非常广泛，这同时也意味着人大及其常委会的工作任务十分地繁重，难免会有顾此失彼的情况。尤其是人大并没有设立专门行使监督权的机构，并且人大及其常委会的会期非常有限，加之人大代表又是兼职代表，所以人大监督权的充分行使在实践中很难得到保障。 　　人大代表的构成不合理及其为民请愿的主观意志和参政议政能力尚需进一步强化提高。首先，就目前我国人大代表的整体构成来看，党和国家机关的各级领导和官员居多，特别是“原本受人大监督的其它国家机关领导干部不仅充当了人大代表，而且数量可观，人大代表官僚化已然形成”①，另外还有大中型企业的老板，事业单位、科研院所及高等院校等单位的主要负责人，以及一些明星代表，真正的各行业领域的一线代表和基层代表较少，比如农民工代表、普通的行业代表较少。其次，人大代表“为民请愿”的主观意志和参政议政能力并不理想。人大代表应该代表选民或者选举单位所关联的群众的利益，不断地搜集反映他们的诉求并力促实现。然而，在实践中，一些人大代表要么只将“人大代表”作为一种荣誉称号，比如一些行业模范、劳动模范代表尽管是所在行业领域的业务技术能手，但其参政议政的能力和自觉“为民请愿”的意识并不一定具备，很多在人大会议上也只是举举手表表决，而不做实质性的发言和讨论。要么就是具有一定的功利性，将人大代表的工作作为其事业发展的一个平台，利用人大代表参政议政的所谓契机，来促使其事业的发展获取更好的政策支持或者谋取其他的私利，而真正来自基层的、大多群众的呼声却在人大这个人民行使国家权力的平台上得不到应有的反映和回馈，这种人民利益诉求渠道的不畅和缺失显然是不正常的。 　　现行的选举制度距离民主选举的要求还有一定差距。选举制度是人民代表大会制度不可或缺的重要环节，无论是人民选举人大代表，还是人大选举产生“一府两院”，都离不开选举制度，而且它关系到国家权力能否保持人民属性，所以选举制度设置的科学与否直接关系到人民代表大会制度的实施效果和人民当家作主地位的实际体现。现实中，选民或代表往往在对要投票选举的代表候选人不甚了解时行使选举权，甚至如何行使选举权―投票给谁，也是事先有组织的、有导向性的安排好的，这其实是对选民或代表行使选举权自由意志的一种干扰，是违背民主选举要求的。包括选举的基础环节―代表候选人的提名推荐，虽然也有民主推荐的过程，但一方面存在民主推荐的随意性较强，往往是推荐自己熟悉的人，而没有更多地考虑他或她是否具备人大代表的素质能力。另一方面民主推荐的过程中和最终的结果也存在有组织导向性，这些都会影响到选举的实际效果。 　　选民或代表对人大代表履职的监督渠道和机制缺失。完整意义的选举权其实应当包括监督罢免权，所以选民或代表不仅有权选举自己认为合适的人大代表，而且还有权对经由其选出的人大代表实施监督乃至罢免。然而实践中，人大代表一旦当选，其任内的履职情况，原选区或选举单位的选民或代表基本不知晓或者知之甚少，同时也没有一个健全的约束人大代表向所在选区或选举单位的选民或代表经常性地报告工作以及倾听他们心声的渠道和机制，这种选民或代表与当选代表联系脱节、监督当选代表工作机制缺失的现状必然是不利于人大监督功能的良好实现和发挥。 　　强化我国人大监督功能的关键环节和具体措施 　　进一步完善人大监督法律制度，尤其是要注重对监督者的监督，强化人大监督的法律责任。强化人大的监督功能，首先，应当对作为监督者的人大及其常委会建立责任约束机制，这样才能促使人大将其监督职能做实做到位。比如可以考虑制定对人大及其常委会进行监督的专门立法，对人民监督人大及其常委会作出全面系统的规定，包括对监督程序作出贴合实际、具有操作性的规定，以及对人大及其常委会工作失职的法律责任的规定。同时，应在立法中充分贯彻监督公开的原则，将人大及其常委会的工作情况定期予以公开，并且引入社会监督、舆论监督、新闻监督等方式，从而给人民监督人大及其常委会的工作提供一个广阔的法律平台，以便有效地促使权力机关更加尽心尽力地履职。 　　其次，通过进一步完善《各级人民代表大会常务委员会监督法》以及其他相关立法，对政府组成人员、审判委员会委员以及检察委员会委员等这些“一府两院”的核心成员的履职情况实施监督，因为说到底国家机关的工作是人来做的，特别是国家机关的核心领导层成员对国家机关各项工作的实施和开展具有决定性的影响，因此要强化对“一府两院”中这些核心成员履职情况的监督，不仅要使监督便于实施，还应注重完善法律责任方面的规定。 　　其三，完善现行立法中人大及其常委会对“一府两院”实施监督的程序规定。既要具有操作性，便于经常性监督，又要使监督富有成效，及时纠正和弥补“一府两院”工作中的错误和疏漏，从而使人民代表大会制度处于一个具有自我调节机能且良性有序的运转状态。 　　其四，通过完善相关立法，对人大行使监督权的诸种方式作出进一步的规范和完善，比如对于人大“执法检查”的监督方式，可以规定在具体实施过程中更多地采取一些暗访或者突击性检查的手段，并且为防止被检查机关提前知晓，还应在规定采取上述执法检查手段的同时，做出保密性的要求并可以采取一些保密性的措施，以及规定泄密责任人所应承担的责任。总之，结合实践中容易出现问题的环节，尽可能做出细化的规定以有效预防和遏止问题的出现。此外，人大监督程序的启动主体应多元化，尤其应当包括与被监督事项直接相关的利益群体。 　　梳理并摆正人大与同级党组织及“一府两院”的关系。人大与同级党组织之间的关系。其一，党的领导并不意味着党可以对国家机关直接发号施令。党的主张要变成国家意志必须要经法定程序，且党必须始终在宪法和法律的范围内活动，不具有超出宪法和法律以外的特权。所以，党要尊重人大及其常委会依法开展的监督工作，并遵守其做出的决定。其二，党的领导主要侧重于大方向、大原则方面的领导，即具有宏观导向性，至于具体详细的政策规划和组织实施应当留待国家机关去做，而不能将党的权力触手延伸到国家机关的权限范围中去；其三，人大及其常委会行使职权要与同级党组织做好沟通工作。包括重要人事任免，重大事项决策，重要立法、监督权的行使等在事前做好充分沟通并在认识上达成一致，这样有利于人大与同级党组织之间关系的顺畅和工作中的相互扶持，从而有利于增进工作的效率和实效性。 　　人大与同级政府的关系。人大与同级政府的关系的理顺，关键在于强化两者的法律责任。一方面，如前所述，强化人大监督权行使的法律责任，以使人大敢于监督并且把监督落到实处；另一方面，强化被监督者的法律责任，主要是指行政机关的主要负责人，特别是对其干扰及抗拒人大监督的行为要在立法中明确其应承担的法律责任，并且应使责任的承担对其具有相当的震慑力，从而让其增强责任意识，自觉接受人大监督。此外，为彻底扫清人大监督政府的思想障碍，政府的主要负责人应尽可能不在同级党组织中兼任主要领导职务。 　　人大与同级法院、检察院的关系。人大与同级法院、检察院关系上，既要实现人大对同级法院、检察院的监督，又要保证司法独立，即“在监督司法的过程中，应当把握好度，尊重司法机关的法定职权”②。一般情况下，人大只是从整体上对同级法院、检察院进行抽象的、形式上的监督，不能跳过司法机关直接介入具体的案件审理，即使裁定判决明显有问题也不能即刻否认它的效力，而只能督促司法机关尽快纠正错误，或者对他们提起质询。可以进一步明确质询权行使的范围，将人民群众普遍反映强烈的，司法工作人员失职、渎职、徇私枉法等问题纳入到人大常委会质询范围中来。同时，检察院作为法律监督机关，与人大存在职权交叉的问题，这可通过采用制定相关监督工作条例实施细则来解决，明确各自职权范围，同时也藉此防止两院司法解释侵犯立法权。 　　进一步完善人大代表选举制度。首先，改革和完善人大代表候选人提名制度。人大代表不仅要人民认可和推举，其本人还应有为人民服务而参政议政的主观意愿，这样才能更好地履行代表职责。所以，代表候选人提名环节，拟提名的代表候选人应公开表明其参选人大代表的意愿，并且向所在选区的选民或者选举单位的代表宣传介绍自己，因为“选民对候选人具有完全知情权，候选人的信息必须真实完整地公之于众”③，这也让选民或者代表对其有一个熟悉和了解的过程，以便其后更好地行使提名推荐权和选举权。而且，通过不同方式提名的代表候选人不仅要让选民或代表熟悉其个人情况，还要使这些代表候选人在参选的过程中平等无差别，不能因为是执政党提名推荐的代表候选人就优先于其他代表候选人。其次，扩大差额选举范围，创制淘汰规则，以激发代表的竞争意识、责任意识，为选民提供更多可选择的机会。再次，合理优化代表结构。一方面限制人大代表中党和国家机关领导成员的数量，避免因自己监督自己而导致无法收到监督实效；另一方面增加基层代表和一线代表的数量，尽可能使各个层面都有相应的代表。最后，扩大直接选举的范围，完善直接选举规则，可先在一些地方进行试点，待条件成熟以后再逐步推广。直接选举范围的扩大，会更有益于保障国家权力的人民属性。 　　设立专门行使监督权的机构，逐步实现人大代表的专职化，进一步完善人大代表的工作制度。首先，在人大之下增设一个专门委员会―监督委员会，负责经常性地行使人大及其常委会的监督权，可以通过制定《全国人大及地方各级人大监督委员会组织法》来对监督委员会行使监督权作出全面系统的规定。这样不仅有助于人大监督权行使的连续性和经常化，还会促使监督落到实处，从而有效地发挥人大监督的功能。其次，还应逐步实现我国人大代表的专职化，这是对人大各项职能充分有效发挥的重要保障。目前，我国的人大代表基本上还是兼职代表，他们担任人大代表往往只是副业，而且人大代表的履职也没有完善的责任追究机制，所以其作为人大代表的责任感和使命感相比专职代表就没有那么强，这势必影响到其履职的效果和人大整体功能的发挥。人大代表的专职化是一个发展趋势，但应逐步探索推进，既要让人大代表能够更好地代表人民行使国家权力，又要保证人大代表与原选区选民或原选举单位代表联系的畅通并能及时正确地反映其利益诉求。此外，还要进一步完善人大的会议制度、各级人大常委会与代表的联系制度、人大代表与选民的联系制度、人大代表的视察、调查制度以及人大代表的学习培训制度等人大代表工作制度。 　　总之，强化人大监督功能不仅是人大履职的重要内容，也是确保人民代表大会制度理论真实性和现实优越性的关键环节，更是人民民主专政国家性质的基本要求。因此，在建设法治国家的今天，必须为人大行使好监督权提供坚实可靠的法律保障。 　　（作者为辽宁警察学院副教授） 　　【注释】 　　①舒放，王克良：《公务员制度教程》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第93页。 　　②杨全心：“着力突破瓶颈 深化司法监督”，《上海人大》，2009年11月号，第37页。 　　③何深思：“人大监督刚性的天然缺失与有效植入”，《中国特色社会主义研究》，2013年1月号，第57页。 　　责编/王坤娜