上海:司法改革进行时

　　作为首批试点地区的上海，司法体制改革试点工作正式启动，相关改革方案备受各界瞩目。上海新一轮司法改革部署，规定了详细的司法人员分类标准，85%的司法人员需要投入办案。 专家认为，此举意在去除司法行政化，以使法院排除干扰，独立办案。 　　2014年7月9日，最高人民法院通报发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014―2018）》（以下简称“四五改革纲要”）。作为指导未来5年法院改革工作的重要纲领性文件，“四五改革纲要”中提到了大量的司法改革举措。 　　3天后的7月12日，上海市司法改革先行试点部署大会的召开拉开了司法改革工作序幕。作为首批试点地区的上海，司法体制改革试点工作正式启动，相关改革方案也备受各界瞩目。 　　保证司法公正的前提是司法独立，而司法的去地方化、去行政化恰恰是司法改革中的重中之重。上海的改革方案部署中也处处体现了司法去行政化，以使司法机构排除干扰，独立办案。 　　“员额制”，由内而外去行政化 　　司法人员管理制度探索，被视为深化司法体制改革的基础性工作，亦被视为司法“去行政化”的重要一步。最高法院公布的“四五纲要”规定了法院要实施“员额制”，但尚未有更具体的规定。 　　上海新的司法改革方案中明确部署了详细的司法人员分类标准，即人员的“员额制”。 　　部署中将司法机关工作人员分成法官、检察官及司法辅助人员、行政管理人员三大类，法官（检察官）、司法辅助人员、行政管理人员在司法队伍比例分别为33%、52%、15%。 　　此项比例规定了85%司法人力资源将直接投入办案工作，突出了法官、检察官在司法工作中的主体地位，确保司法人员主要集中在办案一线，高素质人才能够充实到办案一线，甚至法院院长、检察院检察长也要亲自办案，大大提高了司法机关的办案效率。 　　“这是上海司法改革试点工作的亮点，也是最难点。”上海市委常委、市委政法委书记姜平说。 　　上海交通大学凯原法学院院长季卫东认为，只有当法官、检察官的地位突出，专业化、精英化之类的改革举措才能落实，对办案责任的追究才不至于无的放矢。正是这个“员额制”，激活了司法机构的一池静水。 　　与“员额制”相对应的是，法官、检察官的选拔、考核、薪酬制度也作了相应的改革。 　　根据部署规定，上海将在市级层面组建由各部门和专家组成的法官、检察官遴选、惩戒委员会，负责法官、检察官的选任、监督。 　　改革后，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任，也可通过考试，从优秀律师和法律学者等专业法律人才中公开选拔或调任。法官、检察官将建立一套有别于公务员的薪酬制度，凡是享受法官、检察官待遇的，均要求在司法一线办案。 　　“长期以来，对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现司法职业特点，不利于把优秀人才留在司法一线。”姜平说，“改革后，无论是法官、检察官助理，还是初级法官、检察官，都有单独职务序列和晋升通道。科学的人员分类，让法官、检察官职业前景可期，更安心于一线工作。” 　　为了突出人才，留住优秀的司法人员，上海司改方案提出健全司法人员职业保障制度，建立有别于一般公务员的职业保障体系。方案还细化了司法人员有条件延迟领取养老金的规定，比如符合一定的条件，可以延长2年至5年领取养老金。 　　“责任制”，程序上保证司法独立 　　目前我国法院一般的审理方式是由合议庭进行讨论，然后作出判决。因为是讨论后集体决定，所以责任不是特别清楚。 　　完善司法责任制，是这一轮司法改革的焦点。在此次的上海改革方案中部署了相关“责任制”，从程序入手，一定程度上保证了司法的独立性。 　　改革方案中上海市将推行主审法官、主任检察官办案责任制。即在适用简易程序审理案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任。 　　不可否认，过去在司法实践中，存在内部层层审批，办案权责不明等问题。法院的审判工作高度行政化，将审判权与行政管理权混同，由此形成了对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”，法官不能真正成为案件的决定者，行政权主导着审判。 　　这种“审者不判，判者不审”的模式，既不能保证案件质量，又违背了程序正义，甚至是造成冤假错案的根源。更为严重的是，一旦出现错案，很难找到具体负责人。 　　上海改革方案中的“责任制”的目的就是要从推行主审法官、主任检察官办案责任制入手，科学划分内部办案权限，凸显主审法官、主任检察官在办案中的主体地位，“让审理者裁判、由裁判者负责”，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。 　　较早前，深圳、佛山等地曾积极探索审判长负责制，弱化了庭长、副庭长对法官的行政管理职权，赋予审判长对审判团队的管理权以及对所审理案件的裁判权。 　　国家行政学院教授杨伟东表示，“责任制”有利于错案追究时的责任分配。在合议庭中，主审法官确实起更大的作用，但主审法官起的作用应该是组织、协调、沟通，并不应该是靠地位压制其他法官或陪审员。 　　中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东强调说，司法是一种裁判的权力，而这种裁判来源于对案件事实、证据的审查和法律的适用，只有亲自审理案件的主审法官才能够做到这一点，所以由主审法官负责审、负责判，并负责签发。陈卫东指出，此举改变了过去行政化的运作色彩，也改革了司法的责任制，能够督促法官更好地履职。 　　与此同时，上海将改革审判委员会制度。今后，审判委员会将减少对个案指导，增强总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能。 　　值得一提的是，改革方案中提出探索建立法院、检察院办案人员权力清单制度。明确应当由主审法官、主任检察官行使的司法权力，以及各项权力行使的相应责任；建立执法档案，确保对办案质量终身负责，严格执行错案责任追究。 　　改革审判委员会制度、建立司法权力清单，是上海司法改革中的另一个亮点，也是上海探索司法改革“去行政化”的关键点。 　　这两项制度旨在推行主审法官、主任检察官办案责任制，既保障依法独立办案空间，又加强对司法权力的制约监督。 　　根据试点方案，上海还将探索建立省以下法院、检察院的财物统一管理体制。将区县司法机关作为市级预算单位，纳入市财政统一管理，落实“收支两条线”管理；清查登记各类资产，也由市里统一管理。 　　“探索性”，改革方案仍需系统化完善 　　“和以往的审判机制创新、审理过程公开、审判文书上网等单方面的改革创新不同，这一次是根本的制度变革。”姜平对此次改革的评价是，“改革难度大、领域广、社会期望值高，要做到整体设计、系统推进。” 　　人员分类管理改革，重新确定法官、检察官员额，意味着将有一部分不适应办案要求的法官、检察官要分流、退出；建立起适应司法职业特点的薪酬制度，法官、检察官有条件延迟领取养老金，意味着司法薪酬体系的全面变革；凡享受法官、检察官待遇的，应当在司法一线办案，打破原有“官本位”的行政管理模式。 　　季卫东提出，在去行政化改革之际，为了确保司法独立与司法公正相辅相成，防止司法腐败乘机作祟，还需要推出若干配套举措。 　　他认为，通过建立符合专业特点的司法人员分类管理和身份保障制度，使法官、检察官等法律专业系列与行政机关公务员系列渐次分离；通过审判和检察工作的透明化、判决理由和案例的公开、执行情况的公开以及制度化司法参与等方式杜绝渎职枉法现象；改进司法职权的配置，健全分工、制衡以及整合的机制等等。 　　他还强调，在司法改革去地方化具体实施之际，还面临另外一个重大课题，这就是如何合理、有效地重构最高人民法院与各地方高级法院之间，以及高级法院与中级法院、基层法院之间的协调机制。 　　“司法人员结构、运行机制调整背后是权力调整、利益调整。”上海市委政法委一位负责人说。司法改革涉及干部管理体制、公务员体制、财政体制、退休制度，地方改革如何能在其中找到一条突围之路，需要改革者具备充分的智慧。 　　据上海高院院长崔亚东介绍，上海高院已研究制定相关实施方案及16项配套制度。确定上海市二中院、徐汇、闵行、宝山4家法院进行先行试点，先行试点工作至2014年底结束。 　　“要全面准确实施好改革方案，还应从加快建设公正高效权威的具有中国特色司法制度的高度去全面把握，着眼于遵循司法规律、严格公正执法，维护人民群众利益、树立司法公信力进行制度设计。”上海市人民检察院检察长陈旭说。 　　上海的司法改革将围绕确保依法独立公正行使审判权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度3个方面的重点，制定18项改革任务，全面推进审判体制、审判能力的现代化。