论建立[财政法]的必要性和可行性

作者：王向成

山西财政税务专科学校学报 2006年11期

　　我国经济的日益国际化和经济体制改革的不断深化，愈来愈需要国家财政体制的清晰化和固定化，需要能够反映财政综合状况、确定财政体制改革的最终目标和控制财政与国民经济关系的综合财政法律制度。并且，这个财政法律能够将法律制度特点与财政实务相互结合，实现运用法律制度来干预和规范财政利益分配，从而推进财政体制的透明化和具体运作的合规化。因而，应当在当前形势下，不失时机地推出《财政法》，以利于我国财政制度的长期健全、健康和稳定。

　　一、建立《财政法》的体制和法律依据

　　国民收入的再分配是财政的基本本质。在建设法制经济的条件下，如果不能把国民收入的再分配活动纳入国家法律管理的范围，将是社会主义法制经济的重大缺憾。为了实现国家管分配、依法管分配，就必须建立全面的财政法律制度。

　　(一)《财政法》是反映财政性质与国民经济关系的总体性法律

　　虽然我国现行的财政法律很多，但大都局限在财政的各个部门，并不能反映财政的根本性质以及财政与整个国家经济的关系，存在较大的立法真空。

　　1．对现行《预算法》的法律含义存在误解。有的人认为《预算法》就是规范财政活动的主要法律，实际上这种理解是不正确的。《预算法》虽然对政府财政的收入和支出规定得非常详细，但从该法确定的财政操作方式来看，是财政收支活动的归类方式和财务计划编制程序的规定，属于会计程序性质的法律，不能反映国家财政的分配本质和财政与经济的关系。财政作为国家分配能力的实现，要求的必须是反映和规范分配关系、能够对利益分配活动进行调整的实体性质的法律，而不是单纯反映财政收支活动实际发生状况的程序性质的法律。

　　2．财政的分配性质要求必须有法律规范。国家财政分配属于国民经济的宏观分配，属于国民财富当中的共同财富，在整个国民经济成分当中占有较大比重，2000年～2004年财政收入占国内生产总值的比重为15％～19.3％，如果再考虑到政府部门的预算外收入，整个财政成分将占到国内生产总值的1/5以上。显然，财政财富对于国家经济体制的构成结构、经济的运作方式和整个经济的可持续发展，起着十分重要的作用。所以，财政取得的国民收入份额和使用目的，应当按照依法治国和建设法制经济的要求，纳入国家法律的管理范围。

　　(二)依法理财要求反映财政真实状态和全面性质的法律

　　达到财政工作法制化管理的基本要求首先就是要按照规定的形式反映财政活动的全面状态，而不是仅仅反映财政的部分状况。既然是全面的状况，就必须对财政的范畴和财政的概念加以澄清。

　　1．廓清财政范畴需要财政法律。《预算法》突出的是政府预算和决算，即政府即期由财政部门管理的财务收入和支出的基本状况，并不是反映政府全部的财务活动，因而，可以说《预算法》在立法的时候忽视和缺乏对预算概念和财政概念的界限区分和界定，使人容易产生有了《预算法》就等于有了财政工作的主干大法的错误印象。实际上，无论在国内还是在国外，财政概念与预算概念都是完全不同的。财政概念指的是国家或者政府在办理公众事物过程中借用政治和行政权力获得和使用的全部资金活动，而预算概念指的是由政府专门负责管理政府资金的部门——财政部门管理的资金活动。显然，财政概念的涵盖范围超出了预算的概念。

　　2．涉及体制关系调整需要财政法律。预算内和预算外这两个概念的区别在我国目前的财政管理格局下，尤其应当加以重视。政府财务活动超出国家预算管理的那部分资金，也就是预算外资金，由于分散掌握在政府的各个实权部门，精确统计是非常困难的，但据粗略估算，它的规模已经与预算资金相当。显然，《预算法》不能涵盖的政府部门自行收支的资金，属于该法的立法范围以外的财政范畴。要实现财政工作全面的法制化管理，就必须把政府的全部财政行为纳入国家法律的管理、调节和监督的范围之内。只有这样才能全面掌控国民收入宏观分配的全部内容，特别是国家机构在分配中花费和使用的全部份额。

　　(三)公共财政体制要求建立统一的法制财政目标

　　1．推进公共财政建设的需要。建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的最终目标，因而财政体制改革的目标就是适应市场经济体制需要的公共财政体制。目前我国财政体制处于从过去传统型体制向现代型体制的过渡阶段，在现行体制构成内包含着体制之间相互交错的因素，许多问题还处在一边探索实验一边解决问题的过程当中，就势必造成财政行为界限不清、政府出台的财政政策和法规互相冲突、财政制度与市场体制衔接不当等问题，造成整个财政发展的状况缺乏明确的目标。法律具有统一性、平等性和强制性，非常适合于约束政府利益分配行为从而维护经济实体公平竞争的关系。通过立法的手段，把公共财政体制的目标确定下来，是促进建立和形成社会主义市场经济的非常有力的方式。

　　2．实现法律与财政行政具体活动相统一的要求。政府财政收入，特别是税收收入，在性质上属于无偿性、强制性财产取得，与市场经济的商品交换原则是完全不同的财产变动方式。在一个财产关系和秩序非常清楚的社会制度里面，只有共同财产才可以是以无偿方式取得的财产。任何机构以无偿方式取得财产，必须经过国家的根本法律的授权才有可能，即使是政府也不得例外。这就要求财政的行政行为必须以宪法和部门法律作为依据和准则，财政行政行为完全在国家统一的法律体制规定的范围内活动。世界上许多国家的政府财政，是以国家的根本法律——《宪法》的规定和授权下来实现的。德国《基本法》第14条第3款规定公民的财产权利“只有为社会福利才能允许征用”，清楚地解释了财政收入的取得，属于政府实现社会公共福利的无偿征用行为。美国《宪法》第1章第8条授权国会筹集资金“偿付债务并为合众国提供防御和基本福利”，明确规定国家取得收入的权力在国会而不是行政执行机关。而我国目前的《宪法》只在第56条规定了公民有纳税义务，第89条第5款授权国家最高行政机关国务院编制国家预算，相比较而言，没有对财政收入行为的法律性质做出明确的界定和对该种行政行为的授权。为了与国际财政法制接轨，完全有必要对我国宪法有关财政行为的法律依据进行补充修订的同时建立《财政法》，以明确政府财政行为的财产性质和地位。

　　二、建立《财政法》的适宜性和可行性

　　财政立法的要求与当前经济社会制度的状况是有距离的，然而，法律的存在就是要对不合理的状况进行调节和纠正，如果法律的要求与实际完全一致的话，法律也就没有存在的必要了。从目前的情况来看，《财政法》的立法确实会遇到许多实际的困难，主要原因有：

　　(一)经济增长方式与社会管理方式的不协调

　　和谐统一的社会制度，要求社会经济制度与社会管理方式相互一致，而不是相互矛盾和相互脱节。只有社会管理方式与社会经济制度相互一致和促进，社会经济才能够实现快速的增长。市场经济制度实现了从行政命令到利益驱动不同经济增长方式的转变，它必然对政府管理经济的方式、政府与社会的关系定位和政府权能的转变提出要求。

　　1．实现政府淡出经济活动。与行政制经济不同的是，市场经济制度不是要求政府推动经济的运动，相反，而是要求政府淡出经济牟利活动，由市场自然主体的竞争活动来实现经济的增长。显然，界定政府的经济能力，解决政企不分的问题，是推进市场经济进程的必经步骤。而财政是政府与经济关系的集中体现，用法的形式来规范政府财政，就必须解决政府与经济、政府与社会的关系，解决政府管理经济的方式问题。

　　2．实现国家与企业分开。从目前政府机构的实际情况来看，不能不承认的是，确实存在有政府经营国有企业和政府在管理社会过程中自出题目进行投资的问题，也就是说，确实存在政府的部门利益和与之相关的公职人员的利益。因而，必须通过法律的方式来界定政府与经营活动，剥离国有企业和赢利性质的经济实体，而作为规范政府财务行政行为的《财政法》，必然要求政府独立于市场的经济竞争活动之外，剥离于经济利益之外，以中性的态度来对待经济活动的管理问题。而这种要求政府机构及其权力部门放弃现有经济利益的观念，不可避免地会遇到较大的阻力，特别是政府权力部门的阻力。

　　(二)中性财政与政府负担的不协调

　　厘清政府财政的性质和职能，克服公共机构过于庞大、消耗共同资源过多的现象，实现社会管理成本的节约化，去掉政企不分给公共机构留下的过多义务，是财政立法的必然要求。

　　1．中性财政要求避免包揽过多。按照生产与消费分开的要求，政府是社会公共管理和服务机构，而不是生产部门，它在社会生产和分配当中所起的作用，是不偏袒于任何一个社会成分的，是中性的。因而，政府办理公共事物所需要的花费，只能来自社会生产机构的产品分配的份额，而绝对不可以来自政府自身。显然，政府机构越庞大，包揽的人和事越多，社会生产部门的负担也就越沉重。中性财政要求的政府负担是要严格限制在非竞争、非赢利性质领域以内的。凡是可以通过赢利回报来实现自负盈亏的产业、行业和事业，都必须交给市场机制来自行完成。政府本身的任务，除了公平地执行法律以外，还必须减少自己的花费，减轻社会负担，以便使得更多的国民收入可以投入到市场机制的生产当中去。所以，作为《财政法》，必然规定政府的非生产、非竞争、非赢利的机构性质和财务活动范围，规定利用政府机构实现赢利的行为和把政府机构变成局部个别利益机构的行为，属于非法行为。

　　2．必须卸掉过重的财政负担。但是，中性财政的要求与目前政府机构的现状是有相当大的差距的，政企不分和过分臃肿是政府机构的主要问题。在2004年当年我国城镇就业人口结构中，在机关事业单位就业的人数占就业总人数的35.2％，财政供养人口占就业人口比例之大由此可见。从财政供养人口与GDP之比来看，中国为39人/百万美元，目前美国为2.31人/百万美元，日本为1.38人/百万美元，中国公务员人数大大高于发达国家，“超标”近20倍。政府和事业单位几次机构精简不成功的根本原因，就在于政府缺乏克服自身利益纠葛的有效办法。要长期地、稳定地和有效地约束政府机构的过分扩张，就必须以法律的形式对政府的规模做出明确的规定，用法律方式和手段对政府的财政资金的来源和规模加以限制。只有用于公共消费的国民收入成分得到有效的控制和降低，整个社会的再生产性质的投入比重才能得到有效的保证，社会经济才能够持续稳定地得到增长。

　　三、《财政法》应当体现的法制原则

　　《财政法》是管理公共财产和资源的重要法律，它应当突出的法制特点就是全面性、程序性和可操作性。由于目前我国的财政管理体制，仍然是以政府行政管理为主，因而建立财政法制必然会对涉及全体民众利益的公共资源管理方式产生重要的改变，对人们的财政观念产生重要的改变。通过财政立法，可以实现公共资源的取得和使用的公开、透明和合理，在体现“取之于民，用之于民”的财政根本目的的同时，在管理体制上具体体现人民当家理财的概念。所以，《财政法》的立法主要应当体现如下原则。

　　(一)法定收支原则

　　要克服长期行政部门自行确定政府收入和管理财政活动的基本状况，就必须把决定权和办事权分开，规定由立法机构来确定财政收支的基本事项。

　　1．区分财政权力的授权机关与执行机关，并且相互监督和制约。《财政法》必须规定立法机构是授权政府取得公共资源的唯一合法机构，政府行政机构是取得公共资源的执行机构。不仅财政资源的取得权限要由法律确定，而且财政收入规模和份额也应当由立法机构确定。

　　2．确定专项收入权利。政府行政机关的取得收入行为必须经过立法机构的专项授权，否则就是非法行为。我国目前的法律不仅缺乏对政府机关取得财政收入的原则授权，而且还缺乏专项授权。政府的一些职能部门经常利用行政取得收入的权力，不经过法定程序甚至基本的行政审批程序，自行出台某项收费办法，在局部地区取得收入，侵害了单位和普通民众的财产同意权利。如2000年底，全国取消的针对企业的不合理收费就多达44 602项，涉及金额1679.8亿元。为了避免政府部门乱收费现象的重复发生，有必要在对政府收入的原则授权的同时，规定取得收入的专项权力，同样需要立法机构的程序授权。美国的宪法第1章第7条规定，任何筹集财政收入的提案只有众议院才能提出，德国《基本法》规定，哪些地方可以收费，收费标准均由议会决定，这就从法律程序上限制了随便出台收费项目的行为。

　　3．拨款审批的程序性规定。政府每年的预算支出，在维持经常性支出外，还有一部分超出基本支出的收入可供支配，这部分财政资金的使用就是政府预算的临时性支出。对于临时性支出的批准，我国目前没有明确的法律加以规定，由政府或者财政部门的官员根据单位申请酌情准许。这也就是出现“跑步(部)前(钱)进”，批人情款、关系款，造成拨款单位待遇差别巨大的制度漏洞根源。在财政实践当中，其他国家对此类问题采取法律规定的办法加以解决，如美国有关法律规定，联邦财政预算支出分为法定支出和机动支出，法定支出由长期法律控制，机动支出由年度拨款法律控制，并且经常调整。总统预算办公室和国会拨款委员会一般对法定支出没有争议，需要讨论和批准的是联邦预算中的机动支出。这里的法定支出和机动支出，就是指的经常性支出和临时性支出。由此可见国外对财政临时性支出的审批程序，不仅有明确法律规定，而且执行过程也是相当严格的。因而，在《财政法》里面，对于财政临时性支出的审批程序，应当借鉴国外法律加以明确规定。

　　4．法定拨款用途和使用方式。财政资源的提供者是社会公众，它的使用也只能以满足社会共同需要为目的，作为法律必须将财政资金的使用用途、利用方式加以明确规定：

　　第一，财政资金只能用于提供公共产品和服务，而不能用于非共同需要的其他目的。

　　第二，财政资源的取得是法定无偿的方式，同样，财政提供的公共产品的使用方式也是无偿的，从而避免在公共品的使用过程中以使用者受益为借口而另行重复获得收入。

　　(二)法定机构原则

　　财政的收支范围是根据社会机构的经济性质来确定的。社会机构分为以赢利为目的的机构和非赢利社会公益单位。赢利单位是可以提供政府收入的单位，非赢利单位则是政府提供费用的单位。非赢利单位的存在，是因为它们提供的是不针对社会某一类特殊需要的公共性质的服务，只能以全体公众的利益为目的，不可以受特殊利益的驱使，它们办理公共服务过程中发生的费用，应当由全体公众负担。但是，如果把过多的社会机构划分为非赢利社会公共机构，造成赢利单位少而非赢利单位多的话，就会导致政府财政的困难。

　　1．从我国目前机构划分来看，明显存在政府公共机构过多和界限不清的问题，主要有：(1)赢利和非赢利单位界限不清。属于可以赢利的单位划到了非赢利单位里面，而一些非赢利单位却在从事以赢利为目的的经营活动。譬如一些文化单位，本来是赢利组织，应当按照自负盈亏的原则进行管理经营，但却划为事业单位，由政府财政负担人头费用，造成许多文艺团体除了重大节假日和庆典之外，很少演出的状况。而这些享受政府拨款单位的个别演职人员，却进行私人表演活动，牟取利益，把自己变成了一个以赢利为目的的个体户。类似现象在目前的行政事业单位当中还有很多，如国家权力机关和公职人员的经商活动和投资活动，等等。(2)把社会非赢利机构等同于政府机构。这种现象是由于错误地认为不以赢利为目的的单位就应当由政府包办的观念造成的。如一些社会团体、群众团体、学会、学术机构、科研院所、宗教组织等。这些机构不少在定性的时候，是以会员交费和自筹活动经费为原则的，但时间久了，就变成了政府补贴单位，人员成了国家公务员，出现了所谓“厅级和尚处级庙”的怪现象。造成这种不合理现象的根本原因，就在于单位性质的划分根据不清楚。

　　2．通过财政立法，可以明确国家机构、政府机构及其公益事业单位的确定原则和具体划分办法，达到控制政府拨款单位过分增多和扩大的目的。

　　第一，通过财政立法，重新确定接受拨款的行政事业单位的名单，把那些不属于政府机构的单位，从财政拨款的列表当中清理出去。

　　第二，改变财政拨款方式，用政府采购的办法，解决事业单位的补贴来源。在财政拨款方式里面，按照人头数额拨款是最缺乏激励机制的拨款方式，是造成无用人员充斥事业单位和机关不干事的主要原因，应当逐步取消，代之以按照办事需要和政府采购的方式来确定补贴的方法。对于必须补贴的科研单位、文化单位，应当采取政府采购专利成果、采购演出场次、采购播出时间段等方式，解决政府补贴来源，激励事业单位多出有益成果，减少无用的编制人头扩张。

　　第三，参照德国《基本法》第21条第1款任何团体必须“说明经费来源”的规定，要求社会团体有成员交纳会费和其他收入的，应当向立法机关报告收入来源和使用情况。

　　(三)公开统一的合并预算原则

　　全面反映和统一规划政府的财政活动，不仅应当是政府预算的管理原则，而且应当是政府预算的编制原则。目前将政府财务活动划分为编入预算和不编入预算的两部分，即预算内部分和预算外部分，显然带有体制过渡的特点，应当按照政府预算的真实性和透明性原则，将政府全部的财务活动编入预算，并作为财政法律做出明确规定。德国在《基本法》里就规定了政府预算的完整统一原则，要求将政府所有的收入和支出全部列入预算计划，不允许任何预算外的收支，任何机关不得有特别预算，这个预算编制原则，也应当成为我国政府预算的编制准则。

　　(四)有利操作原则

　　归根结底，《财政法》的目的是解决财政分配的不合理和不公平现象。因而，《财政法》作为行政性质的法律，应当是可诉讼的。也就是说，《财政法》必须把通过法律方式解决分配不合理的问题，交给与财政利益分配相关的各方，成为政府、单位和个人行使财产权利的可操作的方式和渠道。

　　1．个人的财政诉权。根据财政法律法规给予个人的利益和权利提起个人诉讼的权力，如下岗人员没有得到政府救济的，可以依法提起要求补助的诉讼；伤残军人没有及时得到政府抚恤费的，可以提起给付要求的诉讼；个人遭遇违法乱收费的，可以提起行政诉讼等等。

　　2．单位的财政诉权。由于财政拨款审批的不规范、标准不公开，经常造成同样类型的单位得到的政府拨款大不相同，因而，应当把通过法律方式解决这种不公开、不统一的财政拨款问题的权力，交给政府拨款单位，由单位行使弥补拨款错误的诉讼权利。

　　3．国家财政诉权。对于政府官员滥用政府拨款，超标准配备办公用车、超限额出国考察、违规投资等造成财政资金浪费和损失的，应当由政府监察部门、公诉机关提起公诉。

　　总之，财政法制的健全对于我国国民财富的正确分配和使用，对于我国经济的稳定持续发展，对于经济体制的改革和完善，都会起到重要的建设和推动作用。

作者介绍：王向成，山东财政学院学报编辑部副编审，山东 济南 250014。