资源税制论文_税制改革论文
浅析我国资源税的改革问题
【摘要】
资源税征收的目的是保护和促进资源的合理开发和利用,但由于现行资源税税制的缺陷和具体征收中存在的诸多问题,使企业实际税负偏轻且各企业间税负不均,造成我国经济发展长期以高生产要素投入、低技术含量的粗放型增长模式为主,资源大量浪费。为实现经济的可持续发展,必须改革和完善资源税制,通过转变征收方式、科学制定税率等措施,调节资源成本和资源价格,使企业注重于提高资源利用的技术含量,增强经济发展中的资源节约意识。文章通过以灵宝市黄金投资公司安底金矿为实例,具体的论证了资源税收制度的不足与缺陷,以及在当前经济和资源税收制度完善的重要性。
【关键词】: 资源税 改革建议 可持续发展 企业间 税率 经济发展 资源利用
一、前言
我国现行资源税是在1994年税改的基础之上形成的,最初开征资源税原因是为了体现原油、天然气、煤炭以及其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿等诸多国有资源的有偿使用,并且国家可以通过开征资源税来调节资源因地域等问题所形成的级差收入。改革开放三十年来,我国经济的持续高速发展是以高能耗、低效率的粗放型经济增长方式为基础的,这种以能源过度消耗和环境污染为代价的经济增长方式,使得资源短缺和环境问题成为制约我国当前经济发展的重要因素之一。近年来,由于我国对资源类产品的需求不断增加,而偏低的资源税率和从量计征的征税方式又造成了资源的廉价,这时,传统资源税制在调节资源级差收入方面的功能被削弱,以致于不能实现资源的有效利用。因此,改革资源税制已是刻不容缓。
二、资源税的发展演进
建国初期,我国的资源税实行的是资源无偿开采制度而未开征,1984年的税改中开始施行《资源税条例草案》,开始对原油、天然气、煤炭和铁矿石进行征税。此时开征资源税是以实际销售收入为计税依据的,1984年资源税开征的初衷仅是调节级差收益。到了1994年,我国进行了一次全国性大规模的财税体制改革,在资源税方面,对1984年的资源税进行了重大修改,最显著的就是把盐税并入了资源税中,且扩大了征收范围。修改后的资源税不再按超额利润征税,而是按矿产品销售量征税。近几年来,我国在资源税方面也进行了一些
调整,例如从2004年起,我国陆续调整了煤炭、原油、天然气,锰矿石等部分品目的资源税税额标准;2006年财政部、国家税务总局取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策,恢复了全额征收;2007年财政部、国家税务总局在3月份上调了焦煤资源税率、调整了盐资源税收政策,又在7月份下发通知,规定自8月1日起对铅、锌矿石、铜矿石以及钨矿石产品资源税率加以提高。从这些调整上我们可以看出,资源税并没有实现根本上的变革。我国当前的经济形势与1994年税制改革时的已经大不相同,因此作为宏观调控手段之一的资源税制应当随着经济条件的改变进行相应的变革。
2010年,资源税改革开始升温。温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中提出要“加快资源税改革”,发改委《发展和改革委员会关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》中也明确指出,出台资源税改革方案,研究开征环境税的方案。2010年6月1日,经国务院批准,财政部和国家税务总局联合下发了《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》,并于发布之日起施行。资源税改革率先在新疆进行,标志着我国资源税改革迈出了坚实的一步。
三、我国资源税现状及存在问题
(一)资源税现状
资源是人类赖以生存的天然来源,是一国经济发展的基本要素,但是资源具有稀缺性,因此当资源高效、永续利用时,国民经济才能实现可持续发展。在我国,众多的人口以及相对稀缺的资源使得我国的人均资源占有率不高,同时我国的资源利用率也比较低。而随着经
济发展和人口增长而来的能耗和环境压力等问题都在不断的促使我国经济发展方式的转轨,而资源类产品带来的赢利需要对环境破坏和国富流失作出补偿,而原有的资源税制已经不能适应国内经济变化的需要。
我国资源税开征的初衷是为了调节贫富矿的级差收入。最初这个目标得到了实现,但是近年来石油等资源价格的暴涨,出现了资源价高税低、税收极少的局面。其他应税资源品的价格也出现了类似情况。幅度较小的资源税税额调整,根本无法达到调节级差收入的目的。过低的资源税意味着资源的开采利用没有得到足额的补偿,必然导致对资源的掠夺性开采,不利于资源的节约利用。
(二)我国现行资源税制存在的问题
(一)矿产资源税费体系所调节的利益关系混淆,与税费性质相违。
在市场经济条件下,矿山级差收益应通过矿租的级差性调节归矿产资源所有者所有。虽然现行制度规定对应税矿资源征收资源税,但将资源税的目的定为“调节部分矿种矿山企业的级差收益”,显然与矿产资源补偿费所调节的利益关系相混淆。现行矿产资源税费制度有关法规中,将矿产资源补偿费、矿权使用费和矿权价款均归入矿产资源有偿使用范畴,明确为调节国家作为矿产资源所有者与矿业权人之间的利益关系。但矿业权价款所调节的应是探明矿产地的地质勘查投资者与其他勘探开发投资者间的利益关系,而不是调节国家作为矿产资源所有者与矿业权人的利益关系。
(二)现行资源税在总税收中所占比例过小。
资源税的单位税额过低。由于资源在市场中一般价格由劣等资源价格决定,所以,我国现行资源税单位税额只反映劣质资源和优质资源之间的单位级差收入,从整体水平看,我国资源税税额偏低,并且占总税收收入的比例呈逐年下降的趋势。2008年,资源税完成301.76亿元,同比增长15.6%,增速比2007年回落约11个百分点。占税收总收入的比重为0.56%。其中原煤、原油产量增长较为稳定,增速与2007年大体持平,但有色金属等矿产品同比增长8.2%,增速比2007年回落了16.2个百分点。
资源税负过轻会造成企业对资源的大量浪费、资源利用率低下,不能发挥资源税保护国家资源、调节级差收入的作用。从全球资源的紧缺、资源价格的不断上扬来看,我国扩大资源税征税范围、不断调整资源税征收比例非常必要。
(三)计税依据不合理。
我国资源税在计税依据的规定上也存在一些问题。纳税人开采和生产应税产品销售的,是以销售数量为课税依据,而纳税人开采和生产应税产品自用的,以自用数量为课税依据。这样来看,首先,从量计征的资源税征税方式对资源的差异并未充分考虑,调节力度不够。其次,对企业以销售数量或自用数量为依据征收而对已经开采而未销售或使用的资源实行不征税的政策,会使开采企业忽视资源的保护和有效利用,其直接后果就是相当一部分资源开采企业,因不愿投
入更多的成本用于矿产资源的深入开采,造成开采浪费,严重破坏了矿产资源的有效利用。此外,资源税从量征收方式使得税款缴纳与资源产品的市场价格变化没有任何关联,无法起到税收原本的调节作用。
(四) 资源税的收入分配体制不合理
现阶段,我国有关税法中规定资源税属于共享税,但实际上除国家税务总局、海洋石油税务管理局管理征收海洋石油资源税,其他的资源税属于地方税务局征收。这样,一方面刺激地方政府对本地区资源的过度开采,造成资源的极大浪费,不利于国民经济的可持续发展。我国资源分布很不均衡,资源税划为共享税,对那些资源缺乏的地区不公平,也不利于资源丰富地区改变靠自然资源获得财政收入的观念。另一方面因为资源开采所造成的生态环境破坏支出全部由地方财政收入支撑,难以调动地方政府保护本地区自然资源、生态环境的积极性。应当建立资源税税收收入返还体制,由中央政府将部分资源税税收收入返还地方政府,地方政府利用这一返还资金,建立一整套的资源开发和环境保护补偿机制。
(五)重要利益关系缺乏调节
目前存在属于农村集体所有的矿产资源,而未来矿产资源产权制度改革也可能会产生其他类型的非国有矿产资源产权,但现行矿产资源税费制度却缺乏对国家与非国有矿产资源所有者之间利益关系的
调节。矿产资源勘探开发必然会对矿产地土地权人(当地居民及地方社会)的土地、财产和生态环境权益产生不利影响,现行矿产资源税费制度却缺乏对矿产资源开发受益者(矿产资源所有者、开发投资经营者)与土地权人之间利益关系的规范。矿产资源是当代人与后代人共同拥有的自然财富,在现行矿产资源所有者收益的分配使用中,对当代人与后代人之间的矿产资源利益关系缺乏有效调节。
四、政策建议
1、完善资源税的立法宗旨。我国的资源税立法应当树立环境保护和可持续发展的理念,对于资源开采者所发生的任何环境保护或恢复支出在计税时给予相当有利的扣减,从而构建起“监督合理、激励有效”的资源开采和利用机制,从根本上提高资源的开采和利用效率,更好地实现资源税协调人与资源关系。
2、扩大资源税的征税范围,开征新的资源税。现行资源税制度覆盖的征税范围较小,基本上只属于矿藏资源占用税的性质,征税范围远远小于世界其他国家的资源税,不能充分发挥税收杠杆保护自然资源和生态环境的作用。现在许多国家对国有、或虽非国有但对国计民生有重大影响、或具有重大生态环境价值的资源征税。我国应首先考虑将水资源等生态资源逐渐纳入征税范围,取消水资源补偿费,对用水单位和个人区别对待,征收水资源税、环境保护资源税,对不按规定退耕还林、造成大气污染和水土流失的企业和单位,按影响环境程度设置税率,逐步用经济手段约束环境治理行为。待条件成熟后,再逐渐扩大对土地、森林、草原、山岭、滩涂等其他资源征收资源税。在具体征税办法上,对于森林资源一般按照采伐数量计征;对于草原、山岭、滩涂等资源,则按照占用面积或利用这些资源所生产的产品数量或销售收入从量或从价计征。
3、确定合理的资源税税额,调整资源税的计税依据。根据资源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特点,应当取消资源生产环节的产品税,改变现行资源税以销售量和自用数量为依据计算税额的方法。对于纳入资源税税收范围的应税税目,应根据其稀缺程度、人类的依赖程度、其替代品的开采成本、自身的开采成本及该行业利润等因素来计算课税税额,同时依照资源本身的优劣和地理位置差异向从事资源开发的企业征收高低有别的税额。对于那些不可再生、不可替代的稀缺资源课以重税,通过扩大资源税的征税范围和上调税额来引导资源利用企业有效地利用有限的资源。同时将税额与资源回采率挂钩,将资源回采率和环境修复指标作为确定税额标准的重要参考指标,以促进经济主体珍惜和节约资源,保证资源得到充分合理的利用。具体而言,建议将煤炭资源固定税额标准由目前的0.3- 5元/吨提高到1-10元/吨,天然气资源税率由目前的2-10元/千立方米提高到5- 20元/千立方米,石油资源税率由目前的8-30元/吨提高到30-60元/吨。另外,考虑以不同的资源回收率制定不同的资源税税率。回收率高的税率低,反之则高;或者以60%的资源回收率为分界线,制定不同的资源征税起点,达到规定回收率者,以12%的销售利润率为征收起点,达不到规定回收率者,以6%的销售利润率为征收起点。 改变资源税计税依据,将现行的以销售数量和自用数量为依据的计税办法调整为以产品产量为依据计税。同时做好资源税税源变化情况的调研分析工作,与地质矿产部门配合,定期进行重点资源普查工作,建立资源税
体系的区域性计算机网络和数据库,保证及时、准确、科学地掌握应税资源的变化情况及规律,确保资源税税收负担公平合理。
4、调高现行资源税的税率。在充分考虑市场因素的前提下,本着“不可再生资源高于可再生资源,稀有程度大的资源高于普通资源,经济效用大的资源高于经济效用小的资源,对环境危害大的资源高于危害程度轻的资源,再培育周期长的资源高于再培育周期短的资源”的宗旨,重新确定税率,适度提高资源税税率标准。
5、调整资源税归属为共享税。就目前情况来看,资源税作为共享税比较合理。同时,要充分利用资源税返还给地方的财政资金,建立一套资源开发和环境保护补偿机制作为农民利益和生态环境的补偿。按照“分步实施,逐步到位”的原则,综合考虑资源有偿使用和资源税改革进展情况及矿业企业承受能力,研究分步调整矿产资源补偿费费率,并建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度。
6、税费并存,各自发挥不同的调节作用。一是资源税作为普遍调节的手段,其主要作用是调节资源的级差收益,促进资源的合理开发,遏制资源的乱挖滥采,使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。通过征税,为政府筹集治理环境的必要资金,维护代际公平。二是将权利金或特别收益金作为特殊调节手段,其主要作用 是调节暴利,维护国家的权益和社会公共利益。当然,权利金或特别收益金并非只针对石油,建议对一些价格暴涨的矿产资源产品(如铜、钨等有色金属)也应适时开征权利金或特别收益金。三是矿产资源补偿费作为专门的调
节手段,其主要作用是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发,提高对矿产资源的有效利用,控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。四是将探矿权使用费、采矿权使用费作为行政性收费,主要作用是促进矿业主管部门的管理和监督,加强对矿业企业勘察、开发的科学指导。
7、完善资源税税源监控机制。一是税务登记的源头控管。首先应该从登记这一源头切实加强纳税人的户籍管理,严格登记管理制度,建立以工商、矿产、安监、公安注册登记为源头的信息网络体系,建立健全资源税重点税源监控和税收源泉控制机制,防止漏征漏管。二是完善属地征收管理,提高税收征管效率。
参考文献:
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