城市规划的制度化与政府职能的转变

城市规划的制度化与政府职能的转变 摘要：现代城市规划已不仅仅是技术性的规划活动，同时也是一种政治性的活动。本文首先阐述了我国城市发展的现状及现有规划体系存在的问题，并探讨了产生这些问题的历史根源，进而从政府职能的角度探讨政府在城市规划衷所扮演的角色，并指出城市规划要走向体制化。

Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity. The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history. And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function.

关键词：城市规划；政府职能；路径选择；体制化

Key words : urban planning ; governmental function ; path choice ; institutional

契子：

从世界范围看，现代城市规划在100多年前诞生时就不仅是作为物质规划手段出现的，而是以社会改革思想为基础，作为一项政府职能，在法律法规保证的前提下，施于城市建设和发展的一种干预力量，在成长过程中又融合了建筑学、社会学、经济学、地理学、管理学等多方面的内容。城市规划体系的特征通常反映其所处的社会环境，社会经济环境又决定了城市规划的必要性和可能求诸的措施。经济基础和上层建筑的变革，均会带来规划思想的变革，从而影响规划体系的变化。

我国城市规划体系的发展历程正是在环境的不断变化中发展演变而来，但是随着经济改革的深入，传统规划体系的缺陷日益明显，以往的规划体系已经不能适应改革后的全新环境。当前，中国正处于一个人文环境的多元转型时期，这种转型涵盖了社会生活的各个侧面，既包括经济体制及增长方式的转变、传统与现状文化和心理的冲突与整合，也包括决策层所作的改革及宽松政策环境的获得。在这样一种社会环境中，土地开发投资主体多样化，私有产业增长和国企比重下降，决策地方化和实用主义观念加强，种种问题，使得我国城市规划面临巨大的挑战。如何有效的转变政府职能，促进城市规划的制度化已成为一个值得探索的问题。

1. 城市规划发展现状及问题

1.1 现实困境带来的挑战

经济和城市的快速发展。经济的快速发展进一步导致城市的快速发展，使城市规划无法跟上快速的城市发展速度。首先是流动人口的大规模增长和城市的不断蔓延，使得城市规划很难预测城市未来的人口规模和土地需求。其次是环境的不断恶化和不可持续态势。人口高密度与耕地的不断减少，使城市呈现危机，并威胁到经济、环境的长期效益。

双重土地使用体制。目前我国初步形成的有偿有期限使用城市土地的制度，对成同时发展起到了很大的促进作用。同时，原有的无偿无期限使用城市土地的制度仍未完全取代，两种体制的并存造成了城市建设的无序化。市场机制和行政干预共同作用下的土地使用导致了土地使用性质的随意改变以及城市蔓延。另一方面，在当地竞相吸引外资以及土地开发的特

殊模式激励下，城市逐渐开始蔓延。

1.2来自历史遗留的挑战

主要表现在对经济计划的固有依赖，以及城市规划和经济计划之间缺乏协调。过去，城市规划属于从属地位，长期服从于经济计划，其主要目的是为生产活动及其相应的居住安排物质空间，以实现经济计划的目标。城市规划无法对国家重大建设项目进行直接控制。只有“注册在案”的项目才能获得资源、土地及规划的支持。由于这些遗存，规划者无法处理和控制不断增长的非政府计划的项目。总体规划要与经计委编制的项目规划协调。事实上这是难以实现的，因为总体规划主要考虑一个城市最为理想的空间结构，而较少考虑到操作性因素，例如投资、财政或制度上的制约。总体规划无法指定哪个部门投资哪个项目，而经济计划却可以。因此，经济计划更接近于决策过程，而规划过程则与土地利用决策分离开来。这就不难理解为何总体规划难以实施了。此外，“计划发展”意识还普遍存在。通过国家干预的城市规划被赋予太多任务而难以操作。

2. 城市规划体制本身的缺陷

改革开放20年，中国的城市规划工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市规划的初步体系。但就整体而言，城市规划仍然受到各种力量的挑战，甚至被指责为阻碍了经济发展。在规划行业，许多专家、学者进行了理性的分析，研究规划工作存在的不足，以探索中国城市规划进步的有效途径。

2.1 首先是在价值体系对接上的矛盾。城市规划是以社会的综合最优发展为目标，并且更倾向于对社会弱势群体和公益事业的保障。由于与“最大经济效益”的政府目标体系的不吻合，造成了在规划价值目标和规划理念的偏差，经常出现反复、混乱、无序的现象。

2.2 法规建设和实施的环境还不完备，其系统性、适应性和可操作性存在不足。具体表现在法规体系、主干法内容、相关法的衔接和整合以及法规与社会经济发展的适应性等方面。

2.3 政府管理架构与城市规划体系的不协调。主要表现在中央与地方行政权力的分配和平衡，行政权力体系的纵向性与城市规划在区域、城市的整体协调性，现行财税体制与城市规划实施，政府部门权利分割与城市规划运作实施过程，政府的权威决策体制与城市规划发展要求等等。

2.4 体系的开放性不足，由此造成规划本身的公共认可度较差。体系内部似乎完善，但外界交接时容易受到冲击。

3. 现代城市规划的历史根源

3.1 特殊的“移植”背景导致对城市规划认识的偏差。

中国近代城市化的开始，不是工业正常发展的结果，而是表现为租界、租借地、通商口岸等形式的畸形发展特征。因此，中国现代城市规划的产生方式与西方不同，不完全是工业化与城市化进程的必然结果，而是首先表现为在中国近代被迫开放的社会背景下，由殖民者输入与移植的产物。德国学者自己都承认，“这是一个由外国决定的现代化，因为中国方面不能控制这个过程”。由于是处于殖民者的利益，作为中国现代城市规划产生的作用力之一的租界、租借地，在城市建设方面主要反映的是西方先进的技术与设施，所体现的规划内容是局部的、片面的，忽略了现代城市规划最重要的基础部分——城市规划思想。

3.2 后天的成长环境未能触及现代城市规划的思想本质。

首先，西方资本主义国家的现代化过程是生产力与思想意识的现代化同时进行，两者互为因果。中国的现代化历程是在外力的作用下，沿着“器物、制度、精神”的不同层次轨迹

进行的。中国现代化过程从一开始就处于一种被动状态。

其次，中国的现代化进程还存在代表生产力发展水平的经济基础与思想意识形态的上层建筑之间的不同步特点。思想变革的背后，没有相应的经济基础，必然导致思想变革的变形。对建立在产业革命和社会改造运动基础上的西方现代城市规划的认识和学习，是不彻底、不全面的。中国独特的现代化进程，也使中国现代城市规划在最初的成长阶段，没有条件理解现代城市规划的思想本质。

再次，中国的现代城市规划试验大多数还处于方案阶段，由于社会正常发展进程的中止，使之没有机会看到规划实施的结果以及相应的问题，因此缺少总结经验并改正提高的机会。

3.3 社会的历史进程突显城市规划的理想化倾向。

在我国，伦理文化的传统是建立在自然经济和宗法制度的传统社会生活基础上，等级主义精神、特权思想和官本位意识主宰着整个社会生活。在传统社会中，人们生活在狭窄、封闭的圈子里，家庭和家族利益成为人们现实生活中的唯一利益，从而滋生出牢固的家族主义精神。民众与国家的关系，是臣民与帝王、奴仆与主子的关系，民众只有义务，而毫无权利可言；这种强制性的义务对民众来说是一种枷锁，又迫使人们向往一种“桃花源”式的无政府理想。正是这种家族主义精神和无政府主义思想，使中国人缺乏现代“公民意识”，对法律的理解和遵守局限在家族、乡里和单位的小圈子里，越过这个圈子，其行为就往往发生变异。虽然传统社会已成为过去，但传统意识和习惯至今依旧残存，现代公民意识、现代法规制度、现代市场经济机制还远未真正建立起来。过于理想化的倾向的影响是，一方面导致对城市规划的催生，另一方面导致规划与现实的距离。

3.4 政治基础的缺陷使城市规划缺乏制度环境建设。

欧美国家地方自治历史长，很早就形成所谓“市民阶层”；而且因为城市化时间以久，大量人口聚居城市，城市在国家生活中占据统治地位，因此特别重视市政研究。即便是因此西方对城市规划的要求首先来自民众的呼声，其中表现出来的强烈的社会改造意识和政府干预行为，反映出西方现代城市规划的产生有着广泛的群众基础和普遍分法制保障。

从社会发展的大背景来说，中国近代社会改革是在清王朝受到外国列强侵略的残酷现实下不得不采取的措施，由于中国近代社会“自上而下”的现代化特征，使得政府和官员的施政方向，成为经济和城市发展的最主要的推动力之一，导致各种政策推行过程中都带有强烈的权利色彩。而且中国城市具有从产生的时候起，就与权利政治结合在一起的渊源——城市首先是各级政权的所在地，所以权利政治对中国城市发展的影响，往往超过经济因素。城市发展政策不可避免地要通过城市规划反映，同时使指导城市建设和发展的城市规划带上国家或地方政府的权利色彩。

至少从表现特征来看，现代城市规划中作为政府职能的特点和规划所体现的社会改造思想，在中国的现代城市规划试验中都有所体现，但缺乏制度环境，使规划没有实施的正常机制。现代城市规划作为政府的一项行政职能勿庸置疑，但这一基本含义在中西国家的理解是不同的。西方国家是由于资本主义在大发展过程中给城市带来很多负面效应，必须由政府出面来协调公私矛盾，平衡阶级利益。在中国，城市规划作为政府职能却更多地体现为表达政府对城市发展的设想，成为一种体现长官意志的工具。所以，中国城市规划的政府职能只能是表现在地方长官的权利基础上，是某个人的职能，并不是真正的政府职能。

4. 城市规划走向制度化

哈耶克曾经说过：“怀制度会使好人做坏事，好制度会使坏人做好事。”

城市规划制度建设的重要性不言而喻。制度包括正式规划制度和非正式规划制度。正是规划制度是指相关法律、法规以及规范性文件等，非正式规划制度是在实践中形成的风俗、

习惯、口头承诺等。“从新制度经济学理论的角度看，城市规划决策制度与其他制度一样，具有降低交易成本、产生经济价值、创造合作条件、提供激励和约束机制四个方面的功能”。西方国家的城市规划历史说明，制度保障是城市规划中的生命线。如英国的《城镇与乡村规划法》（Town and Country Planning Act）使得“自由运行的市场作用所造成的扩张和凌乱开发已经得到了遏制”。而法国城市基础设施委托管理制度则可以解决公共财力不足的问题，分散经营风险。

我国的当务之急是要完善城市规划的法规体系，包括以《城市规划法》为主的主干法及其相关法律。其中包括两个方面的要求， 首先是要明确控规的法律地位。城市规划是通过规划管理来实施的。城市总体规划主要是对长远目标的控制和宏观的指导，是轮廓性的粗线条的规划，它难以指导详细规划和建设管理工作，需要下一层次的分区规划、控制性详细规划作为管理的依据。目前，各城市编制的分区规划的控制性详细规划法律地位很不明确。受法令约束的规划在规划体系中十分有必要。

其次是健全规划诉讼体系。规划实施体系通过颁发土地利用规划许可证，赋予规划全力机构权力，来确保被提议的开发符合城市规划。规划必须保持一定程度的弹性，而弹性过多就等于无法控制。没有一个合适的监视程序，规划原则很容易被歪曲。城市规划委员会的设置和控规合法化设立，能减少规划实施过程中的行政意志。然而，要使规划法令化，应加强当前的规划诉讼体系并制度化，以处理对规划的不同意见。

5. 政府职能的转变

传统城市政府管理体系的一大弊端就是政府的统治功能过强，而社会的自治功能过弱，城市政府被认为是全能的、无所不知和无所不能的。这种政府全能的观念导致政府职能的严重错位，管了许多“不该管、管不了”的事。城市政府是整个城市的权力中心，而社会必然受制于这一中心，给城市经济和社会发展造成了不良后果。

城市职能的转变，意味着城市政府职能结构的重心位移，也即为了适应不同时期社会环境系统对城市政府行为方向的基本任务的重心的不同要求而作出的整体性结构调整。根据我国国情，转变城市政府职能，就要从分解城市政府的权力入手，把眼光从行政系统转向广阔的市场和社会。

5.1 计划的制定者转向未来发展的先知者

5.1.1 城市经营意味着城市政府职能的转变

在计划经济体制下，城市政府是微观经济活动的直接组织者，政企、政事职责不分。由于强调基础设施建设，公共服务的公益性和服务性一般由政府无偿提供。政府的独家生产和提供，使城市政府既要作为城市建设的决策者，又要充当城市资产的管理者和协调者。政府职能的混乱和对市场机制的排斥，严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展。城市经营通过发挥市场机制的作用，实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化，提升了城市的价值和城市的竞争力；城市经营使政府逐步从微观经营领域脱离出来，可以把更多的精力放到对有关城市发展宏观层面的把握和监督，从而促进政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。

5.1.2 整合城市规划的主体力量

“城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政和技术支撑体系两者构成的”。这两者在不同的历史时期扮演了不同的角色，而现代西方城市规划则注重两者的紧密结合，注重规划公共行政体系和技术支撑力量的公益性。与西方国家建立在完善的市场经济体系，市民社会以及公民文化基础上的背景不同，我们的城市规划长期建立在单一的计划经济体制下，不具备超越个体利益的土壤。

我国的城市规划必须在坚持公共性的前提下，强化政府规划部门的权威，树立城市规划

部门的形象。毕竟，作为一项基础的政府职能，城市规划的宏观性，全局性特征要求政府要发挥主导力量。此外，我们还需认识到政府部门自身能力的有限性，需要重视市场规划力量的作用。我国现有的市场化以及半市场化城市规划力量都是从原来的规划管理部门分离出来，它们主要是城市规划中的技术支撑力量，拥有很强的技术势力，在城市规划中需要发挥它们的作用。但是需要注意的是，必须克服它们的自利倾向。其三，目前社会上存在一些非政府、非盈利的技术服务机构、自治团体，它们代表了不同利益群体尤其是弱势群体的利益，是城市规划中的不同声音，具有一定的社会功能，他们的声音同样不可忽视。

5.2 计划的执行者转向市场的监控者

过去政府的职能是自己定计划自己去执行。而市场环境下，政府所起的作用更多不是自己执行而是制定游戏规则。城市规划是一个平台，政府是执法者，各相关团体有市场的，所有者、开发商、建筑商、居民、环境保护者等等，这些人都在一个统一平台上进行博弈或者称作为游戏。政府建立博弈的游戏规则，监督参与博弈的各方按照规则来进行。

5.2.1 公众参与城市规划

从总体上看，我国目前城市规划中的市民参与还处于告知性参与阶段，参与的程度还处于低层次上。加强公众参与，需要完善更有利于公众参与的决策、监督和制约机制，建立起官员、专家与公众共同发挥作用的机制。要充分发挥公众的作用，就要建立开放的公众参与制度和一个互动的城市规划体系，政府管理者要以更加开放的心态和方式与社会上的各个团体合作，利用规划展览，市民咨询的方式征求市民的意见，并将合理的意见在方案修改中体现出来，这才是城市规划正真需要的东西。

5.2.2 从技术工具到公共政策

“公共政策过程本质是一个政治过程，是各种社会主体运用其所掌握的政治资源，表达其利益要求和愿望，影响政府决策，以在最后的政策结果中，使自己的利益偏好得到优先照顾，实现自我利益最大化的过程；是政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配的过程”。单纯的物质规划高度依赖于先进的技术手段，而当城市规划突破物质规划的藩篱，融合了技术、目的、价值等因素的以后就成为一项具有广泛社会关联性的政府职能和事业。所以，城市规划已经不再仅仅是技术工作，而是要逐渐向公共政策手段过渡，承担起调节社会利益关系、化解社会矛盾的职能。

结语：

在市场经济体制下，城市规划并不是一项单一的技术性规划活动。有学者指出，“我们的城市在经历了住房、交通、环境等几大难题之后，下一个难题将是城市的社会问题”。因而，社会公正问题以及公民参与问题在城市规划中显得日益重要，并且成为现代城市规划不可缺少的重要组成部分。这其中，政府的角色和功能要及时地适应这一变化。政府合理地、有效地和公正地创造有序的城市生活空间环境，实现社会政治经济的决策及实现这种意志的法律法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。

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指导教师：周剑云

学生：贺奇 （建筑设计及其理论）

学号：[1**********]3

2007-4-5