试论公共安全事件的赔偿责任初稿

试论公共安全事件的赔偿责任

摘要：我国现行突发公共安全事件的赔偿中，“行政主导型”赔偿模式已经无法满足受害者的需求。由于我国目前的受害者赔偿尚不完善。缺乏专门的赔偿法律法规支持。论文主要分析了我国公共安全事件的受害者赔偿的缺陷问题。提出了制定公共安全事件受害者赔偿的专门法规、建立市场化的赔偿救助机制与设立受害者心理救援的建议，实现受害者赔偿的法定化、规范化，完善受害者赔偿制度体系。

关键词：公共安全事件 ；受害者；赔偿 ；

Theory of public safety incidents of the liability for compensation

Abstract: Our current compensation of public safety emergencies, \"administrative leading\" compensation mode has been unable to meet the needs of the victims. Due to our country's compensation for the victims as incomplete. The lack of special laws and regulations support for compensation. Thesis mainly analyzes the defect of our country's compensation for the victims of the public security event. Put forward to develop specialized laws and regulations of public security incident victims compensation, the marketization compensation relief mechanism and the idea of a psychological relief victims, realize to legalize victim compensation, standardization, improve the system of victim compensation system.

Key Words: Public safety events; The victim; The compensation;

引 言

近年来公共安全事件的频发让受害者不断增加。引发了社会各界对受害者赔偿问题的思考，概括起来主要有国家赔偿论、赔偿基金论、以及多元化赔偿机制论。

国家赔偿论者，主张国家对受害者进行救济，从国家建立责任政府、维护社会秩序、救助受害者的角度出发，提出了国家救济和政府承担赔偿的责任的措施。赔偿基金论者，认为赔偿基金是应对大规模侵权事件的有效方案，而多元化机制论者主张建立多元化赔偿机制，对我国公共安全赔偿有着重大的借鉴意义。

一、公共安全事件的概述

(1)公共安全事件的概念与特点

公共安全事件是指突发的，造成人员和财产损失的不可预知性事件。它具有突然发生。造成损失，且危害较大，容易使人们产生恐惧心理的事件，它包括括重大自然灾害、重大交通事故、对社会有重大影响的刑事案件、恐怖事件等

(2)公共安全事件的通常分类

自然灾害，主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害生物灾害和森林草原火灾等

事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

公共卫生事件，主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件

（3）我国公共安全事件的基本情况

目前、我国正处于经济和社会的转型期，生产力水平和发展很不平衡，公共安全的社会基础、保障条件薄弱，与经济高速发展的矛盾越来越突出，影响着国民经济全面协调、可持续地发展，经常给人民生命和财产带来重大损失。同时、经济的快速发展对社会发展提出了更高的要求，加强公共安全管理，预防和减少各类灾害、重大生产事故、重大违法犯罪、恐怖事件、外来有毒有害物质和生物入侵、疫病疫情的发生，保持社会稳定和国家安全成为急待解决的战略任务。有以下特点

1、自然灾害频发、分布广、损失大

自然灾害具有突发性和严重性等特点，一次重大的灾害在极短的时间内、可能造成数万、甚至数十万人死亡，致使千百万人的生活、生产受到影响，受灾面积可以达到几十万平方公里、甚至上千平方公里，并可以引发其它灾害，造成社会动荡和严重的社会安全问题。例如1976年7月唐山地震在短短30多秒的时间内，造成了24.2万人死亡、16万人重伤；1975年8月由于台风暴雨导致河南两座大型水库垮坝，造成数万人死亡；1922年8月广东汕头风暴潮灾害，造成数万人死亡。

我国重大突发性灾害频发，70%以上人口，80%以上工农业和城市，受到各种灾害的严重威胁，是世界上自然灾害最为严重的国家之一。据近十年来统计，

我国每年由于自然灾害造成数千人死亡，经济损失达2026亿元。其中、台风、暴雨和洪水灾害频发、规模大，每年造成上千亿元经济损失和数千人死亡。每年由于滑坡、泥石流灾害造成的死亡人数超过1000人，经济损失超过100亿元，并造成每年数十次重要铁路、高速公路干线的路基毁坏和交通中断；中西部1/2的地区和县级城市受到滑坡、泥石流灾害的严重威胁。我国还是遭受地震灾害最为深重的国家，二十世纪发生的破坏性地震占全球1/3，死亡人数占全球1/2，高达60万人。我国22个省会城市和2/3的百万以上人口的大城市均位于地震高危险区。防灾减灾一直是我国政府重视的问题，但是，在当前经济社会中，由于某些方面存在盲目追求经济效益、忽视防灾减灾的严重倾向，人为地加重了自然灾害的破坏性，使社会承受灾害的能力愈加脆弱；如果不加以重视，在未来一段时期内，重大自然灾害对于社会公共安全的威胁可能会更加严重。

2、生产事故总量居高不下，屡屡发生的重特大事故更具突发性、灾难性和社会危害性

我国正处于生产安全事故的高发期，亿元GDP生产安全事故死亡率(2007年的控制指标是0.518)、工矿商贸十万就业人员生产安全事故死亡率和道路交通万车死亡率均远远高于发达国家。全国发生各类生产事故以道路交通事故最多，工矿企业中以煤矿发生的生产事故最为严重。

我国每年因各类事故造成的经济损失在2000亿元以上，约占GDP的2%。严峻的生产安全问题也会造成不良的社会影响，成为社会不稳定的因素，部分省市日益增多的劳动争议案件中涉及安全卫生条件和工伤保险的已超过50%。如果不采取强有力措施，我国生产安全角势在未来相对长的时间内仍将十分严峻，事故发生率仍将在高位徘徊。而且事故的种类增多，事故防范、处理的复杂性和技术性将增强，事故发生造成的社会影响和经济损失将更加严重。

3、食品安全隐患大增，威胁人民生命和健康，影响社会安定和经济发展

食品污染与中毒是我国主要的食品安全问题。尽管上个世纪九十年代初以来，我国食品污染与中毒的发生有所减少，但形势仍然比较严重。

食品安全的危害因素除有害微生物外还包括农药、兽药、生物毒素、亚硝酸盐等15类之多，蔬菜中有机磷农药（特别是甲胺磷）以及其它农药、兽药引起的污染与中毒事件数量占有较大比例，食品污染的慢性危害对消费者的健康具有更大的威胁。据估计，我国有超过8亿人体内残留有早期使用的农药六六六和滴滴涕。长期食用含有促生长激素的动物产品而带来的后果十分值得关注，特别是兽药残留而引起的抗药性是全球共同关注的问题。我国2001年度残留物质监控计划中对规模化养殖加工企业的动物和动物产品监测结果表明，多数食用动物及其产品的农药、兽药残留和重金属、环境污染物的污染状况不容乐观。 我国对欧盟、日本、美国出口的畜产和水产的货物年度总金额超过100亿美元。出口农产品因农药超标而被退回的事件每年有五、六百起，约74亿美元。2002年因我国向欧盟出口水产品受到氯霉素污染，由此引发欧盟对我国动

物源性产品遭到全面禁运，损失6亿多美元。随着生产的规模化、工业化和经济贸易的发展使食品污染造成的经济损失和社会影响将越来越大。

4、核安全存在隐患，对生命安全和社会稳定造成潜在影响

我国核工业在历经四十多年的发展，留下了大量的放射性废物，特别是在江河附近的较大量中、高水平放射性废液储罐如果发生泄漏，将会对环境造成严重放射性污染，产生巨大社会影响和经济损失。

我国已投入商业运行和在建核电机组共11台，由于是多国引进、多种堆型、多种标准、多种技术，出现过一些与安全相关的重大质量问题和重大运行故障。由于缺乏相关的事故处理技术，不得不请国外公司帮助，耗资巨大。现有的18座现役运行的民用研究性反应堆，大多数在今后十年进入运行寿命末期，有的已在超期服役，设备和部件严重老化，维修资金不足，故障频度上升，对核安全造成严重威胁。

我国现有放射源约7-8万个，据估计，我国约有两千个放射源完全失控，其中有的属强放射源，若不找回，会长期对社会和人民健康产生极大风险。如若被恐怖分子用于制作放射性散布装置，后果将更加严重。

5、火灾与爆炸频繁，对人民生命财产和社会秩序造成极大的冲击 火灾是危害我国人民和社会最持久、最剧烈的灾害之一，我国火灾年平均损失（不含森林、草原火灾）近200亿元。近年来的火灾形势严峻，每年因火灾而死伤的人数都在几千人以上，直接经济损失都达十几亿元人民币，

森林火灾致使年均森林受害率5.99‰，是世界年均森林受害率的6倍，每年造成的直接经济损失达70～100亿元。

经济的发展使火灾现象越来越复杂和多样化：现代城市人口、建筑、生产、物资集中的特点使火灾发生更为集中；各种新型材料的使用，使可燃物种类增多，燃烧形式和产物更加复杂，火灾有毒气体危害问题突出；各种新能源和电器产品的使用导致火灾起因更为复杂、多样和隐蔽；高层、复杂、超规建筑的增多使火灾扑救和人员疏散的条件恶化；火灾环境从地面发展到地下（地铁、地下商场），从陆地发展到水上（舰船、海上钻井）和天上（飞机、航天器），从固定环境（建筑物）发展到移动环境（交通工具）；绿地/林区融入城市，使森林火灾和城市火灾相互耦合，对公共安全的威胁从城市扩展到林区；煤田与矿井自燃火灾，以及伴随各种地下铁道、山体隧道、建筑信道等场所的地下工程火灾大量发生。火灾现象的频发、复杂和多样化对火灾安全科技发展提出了更高和更紧迫的要求。

爆炸也常常是极端分子用来制造事件和恐怖威胁的常用手段，如震惊全国的2001年河北石家庄市108人死亡、38人受伤的“3.16”爆炸案，1997年2月25日，“东突”恐怖组织制造的乌鲁木齐市公共汽车爆炸案造成77人伤亡。

6、社会治安形势严峻，违法犯罪活动日趋组织化、职业化、智能化 近年来，我国违法犯罪总量仍高居不下，危害日趋严重。严重暴力犯罪案件十分突出，犯罪分子持枪作案明显增加，重大爆炸案件比重上升；带有恐怖

色彩的谋杀、绑架人质案时有发生。用高新技术犯罪和犯罪分子防侦破意识增强，给破案、取证带来很大难度。尤为突出的是网络犯罪。

我国的违法犯罪种类和外延不仅明显增多、扩大，而且走向国际化。违法犯罪活动日趋组织化、职业化，如：以扒窃为主的“新疆帮”，诈骗为主的“贵阳帮”、“安徽帮”，抢劫为主的“东北帮”等。

由于我国在今后一个较长时期内还将处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期。到2020年我国人均GDP将从1000美元提高到4000美元，根据国际经验，在这期间利益重新分配，新旧观念相互碰撞，社会结构将发生剧烈变动，社会不稳定因素增加。而现代犯罪的特点大大增强了犯罪行为在时间上的突然性，空间上的不确定性和手段上的对抗性，向传统的社会公共安全工作提出了挑战，对国家的安全和社会的稳定构成了极大的威胁。因此，从全球的视角看，在今后较长一段时期内，我国社会公共安全将面临更严峻的形势，在新形势下采用现代科技手段，加强社会治安管理成为一个急待解决的问题。

7、国内外极端势力制造的各种恐怖事件时有发生，进一步危及国家的安宁

由于各种原因，新型恐怖主义犯罪阴影笼罩全球，进一步危害国家和社会的安宁。目前我国国内外分裂主义、极端主义分子的“内乱裂变”活动一直不断。其中，“东突”分子为了把新疆分裂出去，已经制造了乌鲁木齐“2·5爆炸案”、“伊犁2·5骚乱”等严重事件。据国际反恐怖组织掌握的情报显示，国际恐怖犯罪集团一直在研究有毒物质的用途，其中包括能侵害人的神经系统、皮肤和血液的生物、化学制剂。当前，新型恐怖犯罪活动不断增多，以核、生化恐怖的危害最为严重，整个国际社会都笼罩在一层大规模伤亡的阴影之中。

8、外来生物入侵、疫病疫情、有毒有害物质及化学危险品严重影响了人们的生命安全及经济技术贸易

自从改革开放以来，我国出入境人员和货物数量每年都在以百分之十以上的速度迅速增加，外来疫病病情及化学危险品等有毒有害物质传入的速度则呈逐年上升的势头，特别是最近几年来增长势头迅猛，其中艾滋病毒携带人数近年就以50%以上速度增长。2002年我国进出境人数超过2亿，各种交通工具6000多万艘（辆），我国各口岸就截获各种入境传染病人3000多人次，截获各类有害生物1310多种22448批次。

据统计，对我国构成重大危害的外来有害生物已有200余种，其中艾滋病已经威胁到我国上百万人的身体健康，如果得不到有效控制，到2010年可能影响到上千万人生命安全，松材线虫、马铃薯甲虫和薇甘菊等十余种外来有害生物，每年就造成超过574亿元人民币（国家环保总局公布数据）的直接经济损失。外来的天牛几乎毁掉了整个三北防护林，仅宁夏平原总共被砍掉的树木达1亿株，几十万公顷的农田保护林就此消失。

化学危险品等有毒有害物质是我国一种十分重要同时又是实行国际管制的进出口商品，据统计，每年我国化学危险品等有毒有害物质的进出口种类有

3000余种，金额在400亿美圆以上，大量化学危险品等有毒有害物质的输入对我国的环境和人民身体健康带来了越来越严重的影响，造成每年上百起各类安全事故。

另一方面，由于经济全球化速度的进一步加快，我国与世界经济的发展越来越紧密地联系在一起，每年我国约有71%的出口企业和39%的出口产品因遭遇国外技术性贸易壁垒而受阻，损失约170-200亿美元（商业部统计数据）。外来有害生物与物质等安全、卫生、环保项目成为国际技术性贸易保护措施越来越重要的主体内容。进出口贸易与我国60%以上经济社会活动直接相关，外经贸安全直接关系到我国经济社会安全和稳定，建立健全我国技术性贸易措施体系及其技术支撑体系的战略规划研究，是一项重大而急迫的任务。

二．我国公共安全事件的赔偿的制度现状及其问题

（1）公共安全事件赔偿内容及特点

在突发公共事件发生后，受害人主要由政府主导制定赔偿政策，调动社会资源对受害者进 行 疾 疗 救 治 、后续治疗与经济补偿，如1998年12月发生的朔州假酒案，当地政府积极制定应对措施， 对住院病人实施免费救治并补贴每人 1 万元作为补偿。2 0 0 3 年阜阳劣质奶粉事件发生后 ，政府发布通知要求对患儿免费治疗，所需经费采取政府和社会救助相结合筹措解决，以政府为主，对因服食伪劣奶 粉死亡的每位患儿的家庭救济1万元。2 0 0 8 年三鹿奶粉車件中，政府组织医院对患儿实施免费救治，由中国乳制品协会协调有关责任企业出资筹集总额11.1亿元的婴幼儿奶粉亊件赔偿金 ，并根据卫生部规定的赔偿标准对患儿实施了死亡陪偿2 0万元、重症赔偿3万元及普通症状赔偿 2 0 0 0 元的方案。

我国在应对突发公共安全事件中形成了“行政主导型" 赔偿模式，即由国家承担主要的受害者救助和赔偿责任。直到三鹿奶粉事件，由政府有关部门协调责任企业建立受害婴儿医疗基金，打破了之前政府的主导局面。由于突发公共安全事件的爆发普遍早呈现出波及范围广、受害者众多、危害严重等共同特点，受害者赔偿也在一定程度上表现出相同的特征。

1. 受害者众多

突发公共安全亊件往往涉及面广，造成受害者呈现群体性、数量较多

的特征。 1998年朔州假酒事件造成200多人中毐 ，32人死 亡 ；2003年的阜阳奶粉事件，有189例婴幼儿因食用劣质奶粉出现营养不良综合征，死亡12例；2 0 0 8 年三鹿奶粉事件共造成全国29.6万名婴儿的泌尿系统出现异常。突发公共安全亊件的爆发使这些受害者或致病或致残，甚至死亡，其所在家庭的生活也受到了严重影响。

2 . 政府在受害者赔偿中扮演重要的角色

政府是拥有充足社会资源、以行政和法律手段维护公共秩序的机构。突发公丼安全事件爆发后，政府可以在第一时间调动一切可能的资源为受害者服务调节受害者和责任企业之间赔偿行为，在责任企业存在资金危机时甚至承担承担着赔偿主体作用，保障

受害者求偿权利。

3 . 医疗救治和赔偿金成为受害者获得的主要救助

对朔州假酒中毒患者、劣质奶粉受害婴儿，政府都积极制了应对措施，基本实行免费救治，由医院对患者医药费先行垫付、政府事后财政补贴。此外，政府或责任企业也对受宵者赔付了一定数额补偿款。

4 .为受害者及家庭提供基本生活保障 我国《突发公共卫生事件应急条例》中要求 ，政府在突发公共卫生亊件发生后，应立即采取措施，督促责任企业承担责任，要求医疗机构对患者进行免费筛査和治疗，并对受害者及其 家 庭 给 予 救 助 。这 咚 措 施 尽 管 在 实 际 操 作 中 存 在 一 些 缺 陷 ，但在保障公民身体健康与生命安全和维护社会秩序起起到重要的作用 。 (二)我国突发公共事件受害者賠偿存在的问题

1.补偿标准单一化

制定统一的补偿方案 ,可以很好地体现国家政策实施的公平性和公民享 有资源的平等性，确保受害者有偿可补，缓解受害者与加害者、政府之间的矛 盾但是，过于单一的补偿准严重忽视了受害者具体损害状况，不能达到对每个受 害者赔偿相应损害的效果。此外单一的补偿标准也会使实际操作缺乏灵活性，未能 做到真正的公平。三鹿奶粉事件中，患儿必须按照卫生部规定的死亡、重症 、一般三种情况对号入座领取赔偿款，一些症状较轻的患儿只能得到2 0 0 0 元 , 而实际民药费远不止这些。

2.补偿金额不足，受害者依然面临困境

补偿款的多少关乎受害者及其家庭的生存问题，如何科学制定和有序发放补偿款不仅是受害者最为关心的问题也是国家政府应对突发公共安全亊件的关键所在。亊故爆发后由于加害人可能会陷入破产或无力偿还以及产品责任保

险的不成熟等原因导致受害者的赔偿问题只能由国家承担，而国家财政中并 没有专门的受害者赔偿专款，最终造成的后果是受害者补偿款的数额偏低。因公共安全事故而致病、致残的受害者面临后续治疗和日常生活，微薄的补偿款 带来的改善作用微乎其微 。

3 . 补偿申请审杏手续繁琐

受害者的免费医疗和经济补偿的有效实施需要简捷的申请和审查手续。但是由于我国行政部门的职能分散或重复，部门间繁琐的审查手续使一些受害者难以得到及时的赔偿，如阜阳奶粉和三鹿奶粉事件中的许多受害患儿就被拒在免费医疗门外。阜阳奶粉受害患儿获得免费医疗的条件是具备奶粉购买证明凭证、奶粉质量检验报告单、住院病历、专家鉴定结沦等材料，缺一不可。而三鹿奶粉患儿要想获得后续治疗补偿，必须是被登录在当地卫生部门已建数据库患儿书单中，报销医疗费川时患儿家庭必须出具此前“赔偿金收据”、医学诊断证明、申请人身份证及其与患儿关系证明等，缺少任何一条，即不被政府承认为奶粉受害者，得不到相应补偿。

三、完善我国公共安全事件赔偿的措施

(一)制定突发公共安全事件受害者赔付专门法规

政府对受害者的救助之所以出现赔偿款不足等诸多问题 ，主要原因在我国对受害者救助赔偿没有专门的法律法规，缺乏充分的法律依据。有鉴于此 ，建议结合我国实际情况及相关法律，制定《突发公共安全事件赔偿法》。以保障 受害者的身体健康和生命安全、维护社会秩序为目的；以事件中受到损失的公民为赔偿对象；以国家、加害人、社会、保险公司等机构为赔偿主体，其中国家和责任人为主要的赔偿主体；以医疗救治与经济补偿为主要赔偿内容，医疗救治包 含事件爆发后受害者急救、治愈以及后续治疗，构建一个完善的受害者赔偿体系，将受害者赔偿法定化。

(二）建立市场化的救助措施

受害者救助市场化及减少政府部门行政干预，由政府承担有限部分责任，而不是全额赔偿责任，从而给患者、医院最大的自主权。发挥救助资金效率最大化。第一政府可以先为受害者及其家庭建立专门账户，救助金打入此账户，受害者及其家庭根据治疗情况进行付款，避免某些医院与政府拒绝救助受害者的情况发生。第二，对赔偿金的发放实行实名制 ，受害者或其代理人先领取后再由赔偿主体联合消费者协会确认领取资格的合理性，对不符合条件的予以没收赔偿金。第三，建立独立的赔偿基金运营机制，由独立第三方组织运营基金。其中以责任者出资为主要来源 。

( 三 ） 加 任 对 受 害 者 心 理 救 援 千 预

预 突发事件发生后，受害者可能会产生创伤后心理疾病，表现出情绪低落、焦

虑，甚至出现敌对、自杀等异常行为，无法简单通过临床治疗手段治愈。政府政府将心理救援纳入受害者救肋规划中，通过政府力量组织心理、医疗等专家，提 供有关经费、场地等保制定相应计划方案，对受害者进行有计划的心理干预和行为引导，帮助受害者恢复身心健康。

受害者賠偿是突发公共安全事件应对中的一个难题，随着社会化大生产和经济高速发展，突发公共安全事件件频发。受害者賠偿缺乏专门法律法规保障专门法律法规保障，我国传统赔偿模式已经不能适应受害者求偿需求 ，实践中的局限性迫切需要相应的措施来解决。本文主张从制定突发公共安全事件受害者 赔偿专门法规、建立市场化的救助机制与加强对受害者心理救援干预三个方面 完善我国受害者赔偿，将受害者赔偿制度化、法定化，基金由第三方运作。重视受害者心理救援，实现对受害者全方位的救济，切实保障受害者的合法权益

结 束 语

公共安全事件的赔偿对于我国社会发展具有非常重大的意义。公共安全安全的赔偿责任的担负必须有多种机制进行协调,以求责任赔偿更为合理化，制度化。对公共安全赔偿责任的划分,不仅仅是国家的问题,更是社会公平与否的风向标。随着我国改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展,公共安全事件也日趋频发。由于我国正处于社会高速发展阶段，导致责任划分不是很合理。责任的清楚划分尙待解决。因此,

公共安全还需有一个规范的法律法规标准。国内单独立法刻不容缓。国家赔偿还是基金赔偿或者是多种赔偿混合制，这对我国社会赔偿机制是一个重大的考验。本文对现在的赔偿制度进行分析后,提出了如何进一步完改善赔偿责任划分的初步设想。