扩大内需的政策取向及设计

作者：卞志村

重庆金融 2000年01期

　　一、扩大内需不是权宜之计

　　1998年的扩大内需政策对居民消费并未产生明显的效果。如果没有有效的政策投入，影响居民消费心理预期的主要因素将不会发生重大变化，今年经济增长7%的目标将难以实现。

　　首先，居民收入增幅下降，并且两极分化严重，致使居民平均消费倾向下降。1997年城镇居民人均实际收入增长3.4%，1998年扣除较大幅度物价负增长的影响后，实际收入也仅增长5.8%，两年增幅比“八五”时期的平均水平分别下降了4.4和1.2个百分点。农村居民收入也出现了改革开放以来从未有的现象，即收入增幅连续两年大幅度下降。1997年农村居民人均纯收入比上年增长4.6%，增幅回落4.4个百分点。1998年农村居民人均纯收入即便考虑价格下降因素，实际增长率也仅为4.3%。1997及1998年收入下降将直接影响1999年的消费水平。

　　居民收入总体下降的同时，收入差距也在扩大。1991年我国高收入户的生活费收入占城镇居民生活费收入的份额为26.5%，这一数字在1997年上升到30%以上；同期低收入户的份额却由14.5%下降到12%。由于高收入户的人均消费倾向比低收入户低20个百分点左右，因此这也成为全国城镇居民的平均消费倾向由1991年的94%下降到了1997年的81%的重要原因之一。另外，城镇居民与农村居民的人均收入水平的差距也在扩大。1986-1998年农村居民收入增长在大多数年份中均落后于城镇居民，年均落后1.7个百分点。1998年城镇居民人均收入与农村居民人均收入的差距为3265元，而这个数字在1991年仅为992元，这就使得农村消费品市场的发展显得越来越慢，从而影响到全国消费品市场的发展。

　　其次，消费预期状况不佳。1998年消费不旺，与居民未来生活的不确定性因素增加，消费预期发生变化有直接关系。原来由政府和企业提供的就业、住房、医疗、养老、子女教育等保障将由居民自己全部或部分承担，居民的即期消费行为比以前更加谨慎。另外，1999年政府机构改革将向纵深推进，不仅要完善已出台的改革措施，而且各级地方政府也将进行机构改革，国有企业的改革将进入关键一年。在进行大变革的环境中，居民对未来社会预期不可能有较大的改观。

　　综观国民经济的全局和发展趋势，扩大内需并不仅仅是解决今年经济增长速度的权宜之计，而是一项促进经济长期持续快速健康发展的基本政策。其原因在于：

　　第一，从1993年实施以抑制通货膨胀为主要任务的宏观调控以来，我国已连续5年实行适度从紧的财政货币政策。全社会固定资产投资的增长速度从1993年的61.8%下降到1998年的14.1%，平均每年下降9.5个百分点。社会消费品零售总额的增长也逐年下降，市场清淡。商品大量积压，生产能力大量闲置，钢材、水泥等主要原材料供过于求，就连长期以来供不应求的电力、运力也出现了部分闲置的状况。在需求不足的情况下，中央决定采取扩大内需的政策，是适时的，必要的。

　　第二，经过20年的改革开放和快速发展，我国已经告别了短缺经济，出现了全面的买方市场。保持经济持续快速增长的主要制约因素，已经由供给制约为主转变为需求制约为主。在这种情况下，只有根据总供求的状况，不断调节需求总量，既避免出现新的需求膨胀，又保持需求对经济的必要的拉动力，才能为经济增长创造良好的条件。扩大内需的政策正是适应生产力发展的这一阶段性要求而提出来的。

　　第三，受亚洲金融危机的影响，我国的出口增长速度明显下降。去年初计划出口增长10%，结果实际只增长0.5%。展望今后几年的国际环境，我国都将面临严峻的局面。我国出口很难保持象前些年的两位数的增长。只有扩大内需，才能弥补出口增幅下降对经济增长拉力减弱的影响。

　　第四，我国作为一个发展中的大国，人均国民生产总值只有700多美元，仍处于低收入国家的行列，扩大内需才能使潜在需求变为现实需求，才能使经济增长同人民生活水平的提高紧密结合起来。特别是我国8亿多人口仍在农村，城乡收入差距在经历了80年代中期的缩小之后，目前又扩大到改革开放初期的水平，每8到10个农村人口的商品购买力只相当于1个城镇人口。只有加快农村的工业化和农业的现代化，才能迅速增加农民收入，扩大农村市场，从而全面提高广大人民群众的生活水平。

　　二、货币政策乎？财政政策乎？——扩大内需的政策取向分析

　　大家知道，货币政策和财政政策都是宏观需求政策，在当前的形势下，哪种政策更适合扩大内需的宏观政策取向呢？

　　（一）货币政策和财政政策的政策效果理论分析

　　货币政策和财政政策的政策效果在不同国家和不同时期的差异很大，这种效果强弱差异源于IS和LM曲线斜率的不同。

　　

　　(1)式是IS曲线的代数表达式。式中i是利率，Y是收入和产量，参数b是投资需求对利率的敏感程度，c是边际消费倾向，t是收入税率。其中[1-c(1-t)]/b就是IS曲线的斜率。这说明，IS曲线的斜率取决于c、t、b。西方学者认为，边际消费倾向c比较稳定，收入税率t也不会轻易变动，因此，影响IS曲线斜率大小的主要因素是b，即投资需求对利率的敏感程度。

　　

　　(2)式是LM曲线的代数表达式。式中参数k和h分别为货币需求对收入水平和利率变化反应的敏感程度，为实际余额供给，其中k/h就是LM曲线的斜率。显然，LM曲线的斜率取决于k和h。不过，西方学者认为，货币需求对收入水平变化反应的敏感程度k主要取决于支付习惯和制度，被认为比较稳定。因此，LM曲线的斜率主要取决于货币需求对利率变化反应的敏感程度h。

　　综合(1)和(2)式，货币政策和财政政策的效果主要取决于两个因素：投资需求对利率的敏感程度b和货币需求对利率的敏感程度h（当然还存在其他因素）。b的大小和IS曲线斜率的绝对值成反比，b越大，IS曲线斜率则越小，即IS曲线越平坦；b越小，IS曲线斜率则越大，即IS曲线越陡峭。h和LM曲线的斜率也成反比。

　　货币政策和财政政策效果强弱可能有各种可能性，综合分析各种可能性，可得出如下结论：第一，如果IS曲线陡峭或LM曲线平坦，财政政策效果就强；如果IS曲线平坦或LM曲线陡峭，财政政策效果就弱。第二，如果IS曲线平坦或LM曲线陡峭，货币政策效果就强；如果IS曲线陡峭或LM曲线平坦，货币政策效果就弱。

　　根据上述结论，如果出现一种IS曲线陡峭而LM曲线平坦的情况，则财政政策将效果显著，而货币政策效果更弱；如果出现一种IS曲线平坦而LM曲线陡峭的情况，则货币政策效果显著，而财政政策效果更弱。

　　是重点采用财政政策还是货币政策，抑或是两者并重，主要依据是对该国当时经济形势的判断。

　　（二）我国货币政策效果的现实分析

　　是什么原因使我国近年来的货币政策作用有限？笔者认为，是由于我国经济近三年来已接近落入“凯恩斯陷阱”及转轨时期体制因素制约的共同影响，使我国当前货币政策效力微弱。

　　第一，我国经济运行已接近落入“凯恩斯陷阱”。

　　1.企业总体的投资倾向对利率变动反应不够灵敏。我国国有企业投资贷款余额在全社会投资贷款余额中占有大部分比重，国有企业投资需求的利率弹性在很大程度上决定着全部企业投资需求的利率弹性。当前，我国的现代企业制度尚未建立起来，国有企业的预算软约束问题还远未得到根本解决。对这些国有企业来说，投资意味着他们能够在稀缺的社会总资金中占有更多的份额；意味着他们在整个经济中地位的提高和与主管部门讨价还价能力的增强；意味着本单位领导和职工收入的提高。即使发生亏损，很多企业特别是具有一定规模的企业仍能依靠亏损补贴或进一步借债生存下去，这时企业对利率高低的反应可能更为迟钝。因此当前条件下的国有企业的投资利率弹性只能是相当低的。当然，利率对这些企业的投资需求也不会是完全不起作用。利率越低，企业可支配利润越多，或者亏损越小，贷款利率当然是越低越好，因而投资的利率弹性也不会为零。虽然说一些非国有企业的投资利率弹性可能较高，但其投资贷款所占的比重毕竟太小。这样，我国企业整体平均的投资利率弹性仍然很低，IS曲线斜率很高，LM曲线接近水平线。

　　2.居民的消费倾向对利率的变动也反应迟钝。为什么储蓄总量在利率数次降低后没有出现减少并且反而增加了呢？很重要的原因就是居民存款主要用于诸如养老、子女教育、购房、预备不测等未来消费，而居民预期收入的下降和预期支出的上升，使居民也只能多储蓄而少消费，即使利率多次调低。加上勤俭持家一直是我国居民的优良传统，这一传统导致我国居民的边际储蓄倾向居高不下。由此可见，居民的储蓄利率弹性较小，即LM曲线已接近水平线，居民对利率变动不太敏感。

　　3.降息虽然减轻了国有企业的负担，但并不能使国有企业扩大投资，使居民增加消费。近三年来的数次降息受惠的大部分是国有企业。但是由于国有企业亏损是企业的内部机制等各种综合因素造成的，远不是降息能够解决的，所以在国企减少这部分利息负担后，并不能、也没有改变其亏损现状，只能是日子暂时好过一点，然后就是继续库存增长，再后就是继续陷入困境。这种状况使企业根本不可能有余力去扩大投资，不可能使职工收入增加从而扩大消费支出，因此降息对扩大有效需求的作用有限。

　　第二，我国经济转轨时期的体制因素弱化了货币政策效应。

　　1.1996年以来的数次货币政策调整，基本上都是在现有的货币政策运行框架内进行的常规性操作。在货币政策效力可以顺畅传导到经济活动各个部分和环节去的国民经济中，这些措施或许有效。但对于我国这种在经济制度上存在二元结构（国有和非国有）以及在金融制度上也相应存在二元体系（体制内和体制外）的经济来说，货币政策的效力就要大打折扣了。如从对GDP的贡献角度看，我国的经济结构已经形成了国有经济占40%左右，非国有经济占60%左右的二元结构。与此相应，我国的金融结构同样也形成了由计划性的正规金融体系和市场性的非正规金融体系构成的二元结构。问题在于，正规金融体系支配了绝大部分的信贷资金，并以国有经济为主要服务对象；非正规金融体系主要服务于非国有经济，但其存在的合法性还是个问题。经济结构与金融结构的这种不对称，导致整个社会资金供给和需求的不对称，使货币政策的效力难以传导到预期的领域，从而难以达到预期的政策效果。

　　2.我国商业银行发放贷款，主要刺激的是投资需求，而在相对过剩的市场条件下，更重要的应是刺激消费需求。根据传统的凯恩斯主义的观点，在相对过剩的市场条件下，有效需求不足，是制约国民经济发展的主要方面。刺激投资只是提供中间需求，它究竟对经济增长能发挥多大的作用，取决于最终需求的情况。因此在市场经济中，面向消费者或面向消费需求提供贷款，直接刺激最终需求，应该更为重要。而我国在消费信贷领域的工作还没有大规模地开展，那么降低利率对这部分的影响就小得多，货币政策也就无法达到预期效果。

　　3.我国银行业的商业化进程虽有了很大的进展，但毕竟远未到位。利率的一再降低，虽使部分企业有了增加借款、扩大投资的积极性，但由于商业银行还没有建立完善的风险防范管理机制，银行信贷人员在工作中，普遍存在担心贷款风险的心理，使得银行大量的可贷资金投放不出去，产生银行“惜贷”的现象。这样，虽然利率降低，但银行放款规模增长有限，使试图刺激投资增长的积极性货币政策的作用就大打折扣。

　　综上所述，由于“凯恩斯陷阱”和转轨时期体制因素的双重作用，我国目前的货币政策效果不明显，从而使得我们不得不把财政政策作为我国当前扩大内需的政策取向选择。

　　（三）财政政策在扩大内需中的潜力分析

　　1.当前我国财政政策“挤出效应”(Crowding Out)小，对经济的刺激作用大。在上文的分析中，我们已经得出我国企业整体平均投资利率弹性很低的结论，从而可以知道我国财政政策的“挤出效应”较小，在存在国民生产总值缺口即实际国民生产总值小于潜在国民生产总值的情况下，扩张性财政政策对我国均衡国民生产总值的影响要大，刺激经济的作用要强，也就是说，扩张性财政政策在我国目前情况下作用要大得多。因而采用扩张性的财政政策来扩大需求、刺激经济是符合当前实际的。

　　2.政府投资可以带动企业投资。在当前买方市场、居民收入增幅减缓和利用不足的情况下，增加投资可以乘数的效应扩大总需求。但是在现实中，企业因受总需求不足之预期的影响而往往对投资兴趣不大。这就需要政府进行投资来带动企业投资，启动市场需求。在银行与企业都不愿意投资的背景下，政府投资的示范引导效应非常重要。

　　3.目前我国运用扩张性财政政策还有很大的回旋余地。我国虽然财政收入水平低，财政支出负担重。但在为扩大内需提供资金方面仍然有很大潜力。资料显示，财政赤字占GDP的比重我国平均只有0.4%（1998年我国财政赤字918亿元，占当年GDP的比重是1.15%），而西方发达国家普遍要高出我国4-6倍，国债负担率我国只有西方发达国家的十分之一。目前欧洲货币进入欧元“硬核”国家的标准是：年度财政赤字小于GDP的3%，政府债务余额占GDP的标准小于60%，我国也远低于这一标准。

　　4.我国当前降低总体税负水平尚有潜力。我国财政统计的口径与国际通行的标准有所不同。1998年全国财政收入（不含债务收入）完成9853亿元，占当年GDP的12.4%。如果按国际计算口径，则与总体税负对应的财政总收入是指各项税收收入总额加上政府各部门各种大量非税收入（内、外债除外）之和。这样我国财政体制中特有的预算外资金以及各种收费也要纳入总体税负的计算范围。据1995年财税大检查统计，该年我国预算外资金达3843亿元，占该年财政预算收入的61.5%。再考虑各种合理的不合理的收费和罚没收入等，我国目前的总体税负据估算约占GDP的25%。这个比例已超过发展中国家90年代平均总体税负占GDP的17.5%的水平，与国际标准公认的中等税负国家的水平基本持平。彻底清理乱收费，坚决取消不合理的收费，客观上可起到降低总体税负、扩张总需求的效果。宏观经济学的研究表明，非临时性的降低总体税负水平是扩大内需的有效手段。

　　三、扩大内需的财政政策设计

　　（一）努力增强国家的可支配能力，提高财政的扩大内需能力

　　根据当前的具体情况，这方面应采取的措施主要有：

　　第一，尽快改变国家财力分配过度分散的不正常局面，增加财政的可支配能力。造成我国近些年来财政赤字不断扩大的原因，固然与高投入、低产出、低效益的粗放型经济增长方式有直接关联，但国民收入和财政分配格局的失调与扭曲，也是一个带基础性的成因。改革开放以来，社会财力分配向地方、部门、企业和居民的过度倾斜，不仅形成了财力分配和使用上的散、乱局面，也使国家提高“两个比重”的努力因缺乏可资动员、可供支配的财力基础而屡屡受挫。其中最为突出的，就是分散面广、数额巨大的预算外资金，特别是各种收费和基金挤占税收及侵蚀税基的问题。其结果，不仅使很大一部分规范的国家税收收入即所谓预算内收入，变成了非规范或不很规范的预算外收入，从而减少了国家的可支配财力，而且使这些“费”或“基金”的使用，在很大程度上游离于财政的运用与监督范围之外，既造成了极大的浪费，也往往给某些财经违规及腐败行为开了方便之门。事实和资料显示，当前在中国的不少企业已经出现了“费”大于税的情况，一些地区也出现了非税收入的增长规模和增长速度大大超过税收收入增长规模与增长速度的不正常现象。这种税收收入“缺位”和非税收入“越位”的状况，不仅已对国家财政收入的正常增长和我国财经状况的好转造成了严重威胁，而且也极大地损害或降低了农民、乡镇企业和其他企业的投资与消费需求能力。因此，大力整顿和规范预算外收支，改革税费制度，已是迫在眉睫。

　　第二，逐步建立适合中国国情的财政投融资制度，以便从制度上解决财政投资需求与投资供给之间的矛盾。政府加强基础设施建设是刺激需求的重要途径，但我国自80年代分权改革以来，国家的财政支配能力急剧下降，在固定资产投资中的份额越来越少，1981年国家投资占28.1%，但以后基本上呈现下滑趋势，到了1996年国家投资仅为2.7%（王彬生，1998）。因此，完全寄希望于财政资金来加强基础设施和公共工程等方面的建设是不现实的，但可以通过发展财政投融资的途径来解决这一问题。无论是从亚洲一些新兴工业化国家或地区的历史经验，还是从中国的迫切需要来看，积极建立适合本国国情的财政投融资制度，都是积极开拓财政性投资来源，保证和加大国家财政的基础性建设投入，缓解“瓶颈”产业制约，从而在优化国民经济结构、产业结构和促进技术进步的基础上，增强国家财政稳定和发展功能的一条有效途径。

　　第三，进一步优化税制结构，切实加强税收征管。财政收入的主渠道是税收，因而不断优化税制，充分挖掘税收潜力，就成了增强国家财政实力的重要环节。虽然1994年的税制改革使我国的财税体制改革取得了突破性的进展和基本成功，但现行税制结构毕竟还有一些不尽完善之处。现行税制结构、税源税率的进一步调整完善，一些新税种的开征，减免税的继续清理整顿等，仍然有着很大的财政增收潜力。至于加强税收征管可能带来的财政增收，就更极其可观。如果再考虑到我国目前的总体税负水平，无论与经济发达国家还是与大多数发展中国家相比都明显偏低，即存在着提高总体税负可能性的情况，则财政增收的前景就更为光明。

　　（二）优化财政支出结构，推进支出制度创新

　　优化财政支出结构，关键是要按照社会主义市场经济的特点和要求，重新界定财政职能，解决好财政职能的“越位”与“缺位”的问题。从当前的实际情况来看，这方面的要点，一是利用这次政府机构改革的有利时机，严格控制经常性预算，特别是压缩这几年增长过速、膨胀过度的行政管理经费；二是配合国有企业改革和农产品供求关系的改善，逐步减少巨额的企业经营性亏损补贴和价格补贴；三是争取尽快退出国家财政在竞争性加工业、一般性商业服务领域的相关支出。对于这些行业或领域，应当充分发挥市场机制的作用，政府主要是加强引导和监督，并为之创造公平而宽松的发展环境。通过“压、减、退”的途径，甩掉了一大块财政包袱，这样就可以适当增加投资预算，主要用于公共工程支出，着重加强基础设施建设，以扩大国内需求，拉动经济增长，增加就业机会。

　　为进一步调整支出结构，规范政府支出行为，还必须进行财政支出的制度创新。目前我国正在改革政府采购制度，如对政府办公用房、办公设备、公用汽车、大型医疗设备、国防装备和设施，适当加大政府采购数额，实行国货优先原则。无疑，这些改革举措是正确的，是十分有意义的，但是又有明显的局限性，因为现在对政府采购制度改革的注意力仅集中在枝节上。而从国外的经验来看，良好的政府采购制度的一个主要功能就是发挥良好的宏观调控作用。所以，我国的政府采购应有意识地注意发挥宏观调控作用，如大型政府采购项目应更多地分配给欠发达地区，一些产品采购项目可更多地分给需要扶植的国有企业，这样做比单纯拔付资金更有价值。另外，政府进行的公共投资要进行公开的招标制度。

　　（三）积极探索运用财政贴息方式支持政策性投资，拉动社会投资

　　财政贴息，即财政只代为支付部分（特殊情况下也可能是全部）贷款利息，而由项目本身负责本金和其余利息的偿还。据估计，当前我国约有近10万亿元的社会资金。投资需求之所以不足，并非缺乏资金来源，而是缺少有效的融资机制。财政运用贴息方式进行政策性融资，第一，并未对原已十分紧张的预算内财力施加更大的压力，只是将原有资金的使用方式由直接投入变为财政贴息，可行性强；第二，时滞期限短，项目确立后可立刻付诸实施，对社会投资需求的拉动作用近乎立竿见影；第三，杠杆作用明显，其效用放大倍数等于贴息率的倒数。

　　从性质上说，财政贴息属于财政信用范畴，贴息资金来自预算内资金。它通过政策性优惠弥补项目直接经济效益方面的缺陷，体现国家产业政策导向。其合理使用可以动员社会资金，引导社会资金流向，从而影响社会总投资的规模、结构和效益。目前我国每年用于财政贴息的资金规模很小，财政贴息尚未充分发挥作用，应当大力加强。

　　（四）实行积极的国债政策，改善国债持有结构

　　要想让财政获得充分的财力从而为刺激经济发挥更大的作用，增加税收是不可行的，因为增税是一种紧缩性政策。有鉴于此，通过增发政府债券来为财政支出筹措资金，就是可供选择的一条重要途径。但现实的情况是国债发行量增长速度很高、国债市场容量有限。在这种情况下，政府应该考虑通过改善国债的持有结构来适当扩大国债的发行规模，即增加金融机构国债的持有量。有关资料表明，我国目前60%以上的国债由公众持有，商业银行持有国债仅占其资产的6%。我国商业银行持有国债（政府债券）的比例远远低于一般发达国家水平。

　　中国经济改革以来只用了20年时间就完成了从短缺向相对过剩（有效需求不足）的过渡，这是世界经济发展史上的一大奇迹。就目前而言，中国经济最需要的是一个广阔而富有活力的市场，这种市场形成最大的敌人是需求的不足而不是资源的约束。目前我国的金融机构并不缺资金，而是资金的运作渠道出现了严重阻塞：一方面金融机构为了改善资产质量而不愿意向企业贷款，另一方面许多企业因债务负担沉重也不愿意向银行借款。政府通过发国债的方式向银行借款，不但可以解决政府建设资金不足的问题，还可以有效地解决金融机构无法扩大高质量资产的问题。一箭双雕，何乐而不为？当然，不可否认，政府向金融机构借款（发债）将导致货币供应量的增加，因而可能导致通货膨胀。但在目前的情况下，我国所面临的主要危险可能不是通货膨胀而是通货紧缩，因此我们不必担心通货膨胀反弹就畏惧实施积极的国债政策，不能因噎废食。为了扩张就业水平，刺激经济增长，只要把通货膨胀控制在一个适度的区域，适度扩张的财政政策就是值得的。

作者介绍：卞志村 南京金融高等专科学校科研处