善治国土资源

　　土地和信贷是宏观调控的两大闸门。国土资源部肩负着土地调控的艰巨职能。 　　未来10年，土地及其相关问题是影响中国经济最重要的因素之一。 　　就最直接的影响来说，包括了地价与房价的关系、耕地与中国粮食安全的关系及土地财政等问题。 　　但就长期性而言，土地制度尤其是农地制度的市场化改革，不仅影响中国城镇化和工业化，也影响几亿中国农民的生产生活方式。 　　如何着眼于全球范围配置资源，实施资源全球战略，积极参与国际竞争，推进资源战略合作，保障能源资源安全和经济安全，也已经成为国土资源管理“十二五”期间重要的战略任务。 　　就这些现实和长期性重大问题，《财经国家周刊》于近期专访了国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史。 　　 　　“双保”化解“两难” 　　《财经国家周刊》：“十一五”期间，国土资源部在参与宏观调控过程中，做了哪些重要的工作？ 　　徐绍史：在“十一五”国土资源改革发展实践中，我们坚持以构建保障和促进科学发展新机制为主线，既抓顶层设计、又抓业务基础，统筹工作布局，为国土资源事业长远发展奠定坚实基础。同时，坚持统筹保障发展和保护资源，有效服务经济社会发展大局。 　　具体来说，“十一五”期间，国土资源系统在应对国际金融危机、抗击汶川地震等特大自然灾害、促进经济平稳较快发展等方面工作成效显著。 　　一是国土资源保障能力和服务水平不断提升。全国共批准新增建设用地3300多万亩。单位GDP建设用地消耗下降29%。全国土地出让收入近7万亿元。新增石油、天然气地质储量56亿吨和3万亿方，新增煤炭资源储量3380亿吨、铁71亿吨、铜1656万吨、铅锌3345万吨、铝土矿5.1亿吨、金2226吨。主要矿产品产量持续增加，石油近10亿吨、天然气超过3800亿立方、煤炭140亿吨、铁矿40亿吨。 　　二是国土资源保护和监管秩序持续向好。坚守18亿亩耕地红线，基本农田面积稳定在15.6亿亩以上。全国农村土地整治面积6000多万亩，新增耕地2000多万亩，农业生产能力提高10%-20%。完成了125万平方公里农用地分等定级评估和165万平方公里54种土壤微量元素测评分析。整合矿区6574个，减少矿业权2.6万多个。土地矿产违法违规形势逐步好转，尤其是近三年来，违法建设用地宗数、面积和占用耕地面积平均分别下降25%、24%和26%，无证勘查开采矿产资源案件发生率下降32%。 　　三是国土资源维护民生力度不断加大。征地补偿标准提高30%以上，2500多万被征地农民纳入社会保障。保障性住房供地超过68万亩。应对重大自然灾害的能力不断提高，在全国30个省（区、市）1000多个县开展了地质灾害气象预警预报，成功避让地质灾害3000多起，避免人员伤亡近19万人，避免直接经济损失20多亿元。帮助缺水地区解决了1000多万人饮水问题。 　　四是国土资源发展后劲日益增强。国土资源规划体系逐步完善，土地、矿产、地质勘查和地灾防治四项基础规划全面完成。依法行政不断加强，土地、矿产“两法”修改稳步推进。第二次全国土地调查成果的重要作用日益显现，矿产资源三项调查取得积极成果，利用科技手段创新国土资源管理工作力度不断加大。全国1∶5万区调和航磁工作程度分别达到23%和39%。全系统队伍建设不断加强，执行力、战斗力不断增强，部门公信力不断提升。 　　《财经国家周刊》：从国内形势来看，“十二五”期间，我国工业化、城镇化和农业现代化快速推进，土地和矿产资源需求将持续上升，国土资源管理形势依然严峻。您如何看待土地管理的两难局面？ 　　徐绍史：土地管理是社会各界关注的热点焦点，也是我们工作中的重点难点。由于多因素叠加，土地管理的“两难”局面和“双重”压力日益突出。 　　2010年土地市场总体运行平稳，全年实际建设用地642万亩，同比增长34.2%。四季度来，全国105个重点城市地价总水平2882元/平方米，同比增长8.6%，住宅用地价格同比上涨11%，房地产用地调控面临较大压力。2010年全国土地出让成交总价款突破2万亿元，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。2011年，虽然中央要求在“十二五”开局之年要防止盲目铺摊子、上项目，但各地加快发展的势头依然强劲，土地需求十分旺盛。工业化、城镇化和农业现代化快速推进、16个国家级区域发展规划的实施，以及基础设施建设、战略性新兴产业、社会民生项目、旅游业和现代服务业等用地需求将明显增加。与此同时，土地供给相对不足与土地利用粗放浪费并存，节约集约用地的难度很大。 　　近几年，各地在国土资源领域进行了大量的改革探索，取得了积极进展，但已经触及一些深层次的问题，深入推进的难度加大。从土地管理来看，农村土地管理制度改革、城市低效利用土地的二次开发、征地制度改革等，需要进一步探索推进。审批制度、管理方式的改革，还需要持续推进。改革创新，既不能等、要积极探索，又不能急、要稳妥有序，更不能乱、要依法依规。改革创新需要在协调配合中不断凝聚共识，积极稳妥地推进。土地执法形势总体向好，但违法违规用地依然总量大、比例高，从2009年度土地卫片执法检查结果看，重点工程项目用地和部分行业用地违法问题严重，问责压力大。土地管理“两碰头、一忧虑”的局面没有根本改变，形势更为复杂。 　　面对复杂的形势，对照中央的要求，我们要准确把握国土资源工作在经济社会发展中的方位、承担的职责和肩负的使命，更加准确地定向、定位、定思路，坚持改革创新，善治善为，变压力为动力，化挑战为机遇，切实有效推进国土资源管理各项工作。 　　 　　土地制度创新方向 　　《财经国家周刊》： 2010年国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部正式启动了土地违法问责制，对土地利用违规的地方负责人进行约谈。这一制度，目前运行如何? 　　徐绍史：2010年底，部里约谈了12个市、县政府的负责同志。2011年初，北京督察局、上海督察局、武汉督察局等也都约谈了当地违法违规用地比例较高的市、县政府负责同志。 　　土地违法违规问责的是当地政府，通过这件事进一步推动建立国土资源“大家管、大家用”的共同责任机制。2010年是第3次约谈，前两年被约谈的市、县中，有的增加了执法队伍编制，有的增建了乡镇国土资源所，有的党政领导一起抓，相关部门一起抓，取得了很好的效果。 　　《财经国家周刊》：闲置土地是房地产领域的一个突出现象。在督促地方政府落实地产调控责任上，又采取了哪些监管措施？ 　　徐绍史：近年来，按照国务院加强房地产市场调控的一系列政策部署，我们督促地方政府落实房地产市场土地调控责任，做了大量工作。 　　一是加强了对保障性住房用地的监管，督促地方科学编制和执行住房用地供应计划，确保各地保障性住房用地计划比例达到国家规定的标准。 　　二是督促地方政府清理处置闲置土地，严格落实闲置土地处置政策，依法加快处置房地产闲置用地。持续跟踪国土资源部公开挂牌督办的闲置土地的处置情况。向30个省（区、市）人民政府发出整改意见书，督促地方依法加快整改处置闲置房地产用地。 　　三是积极参与房地产用地专项整治。根据我部在全国开展房地产用地专项整治的工作部署，各派驻地方的国家土地督察局已经把房地产用地供应开发和利用情况作为监督检查重点，严厉打击违法违规用地行为，切实将房地产市场土地调控政策监管到位。 　　《财经国家周刊》：市场机制被引入到土地资源的配置之中。目前我国土地资源配置的市场化程度有多高？下一步还会有哪些具体的市场化推进安排？

　　徐绍史：我国土地资源配置从改革开放前单一的“无偿、无限期、无流动”的行政配置方式成功地过渡到了以“有偿、有限期、有流动”的市场配置为主、行政配置为辅的方式。2010年，全国土地出让总面积437.27万亩，占土地供应总量的68.1%，同比增长2.6个百分点，土地有偿配置比例进一步提高。 　　我们将逐步实现从政府主导的土地资源配置方式向以产权为基础的市场配置方式转变，建立城乡统一的建设用地市场。 　　近期，我们将着重开展两方面工作，一是落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，修订发布《国有建设用地划拨目录》，进一步缩小划拨用地范围，首先推进经营性基础设施有偿使用，然后按《土地管理法》修订确定的原则，推进其它用地的有偿使用。 　　二是在近年来试点探索的基础上，按照十七届三中全会关于推进农村土地管理制度改革的精神，推进农村经营性集体建设用地使用权流转和有偿使用，促进农村土地资源节约集约高效利用。 　　《财经国家周刊》：“十一五”以来，土地管理制度改革和创新方面，主要表现在哪些方面？ 　　徐绍史：党中央、国务院对国土资源工作高度重视，近年来出台了一系列重大政策措施，对国土资源工作做出了全面部署。 　　为落实党中央、国务院关于土地管理制度改革的部署，积极应对国际金融危机引发的经济形势的重大变化，支持地震灾区重建，解决涉及土地征收中的矛盾和纠纷等，我们建立了一系列制度，进行了相应的改革。如建立国家土地督察制度，加强对地方政府用地行为的监管。对报国务院批准单独选址建设项目用地和城市建设用地审查办法进行改革，报件由35 件减到10件，时间缩减到1个月内；探索推进差别化的建设用地计划管理，建立遥感监测“一张图”和批供用补查综合监管平台。 　　国土资源部与监察部、人力资源和社会保障部联合发文，构建追究土地违法行为责任机制；与证监会、银监会建立信息共享、房地产企业上市融资审核等部门协调联动机制。共同责任机制和耕地保护责任目标考核机制获得重大进展，部分地方探索建立耕地保护经济补偿机制。 　　对国有土地有偿使用也进行了制度改革。在继续实行经营性用地招标拍卖挂牌的同时，全面推行工业用地招拍挂，研究提出了扩大土地有偿使用范围的改革方案。 　　与发展改革委、统计局联合制定《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，全面推进国土资源节约集约模范县（市）创建活动，广东、合肥等地开展节约集约用地示范建设，进一步完善节约集约用地制度。 　　积极开展国家综合改革试验区土地管理专项改革，参与研究制定区域经济发展的配套政策，与26个省份签订相关合作协议。目前，《土地管理法》修订工作也正在积极推进。 　　十二五着力“转方式” 　　《财经国家周刊》：2011年是“十二五”开局之年，国土资源管理工作从哪些方面入手来促进经济发展方式转变？ 　　徐绍史：国土资源管理工作已经站在新的起点上。“保经济发展，保耕地红线”年度行动是我们落实保障发展和保护资源的重要平台，我们将持续抓好，不断深化，着力促进发展方式转变。具体将做以下几方面工作： 　　建立差别化供地政策。一是按照国家宏观调控要求，因地因时制宜制定政策，强化落实情况的监督检查，提高政策的有效性和执行力。二是积极探索不同区域、不同产业差别化用地政策。探索实行精细化、差别化管理。三是系统总结在应对重大自然灾害和国际金融危机等特殊时期以及改革试验中临时性应急措施和特殊政策，及时规范上升为制度性政策。 　　加强和改善房地产用地调控。科学编制和实施房地产用地供应计划，确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，确保1000万套保障性住房用地供应。坚持和完善土地招拍挂出让制度。认真总结、规范和完善“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等多种房地产用地出让模式，推动工业用地弹性出让和租赁制，推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。继续加强房地产用地供应和开发利用的动态监管，大力推进闲置土地整治清理，加大违规违法房地产用地信息公开和查处力度。 　　大力推进资源节约集约利用。认真总结国家级开发区土地集约利用评价经验，开展开发区、高新区等各类园区节约集约用地情况的调查清理。组织实施好矿产资源节约与综合利用专项，开展矿产资源综合利用现状调查，加强矿山企业“三率”考核，运用经济手段激励矿山企业提高矿产资源节约与综合利用水平。积极推进绿色矿山建设，建设一批矿产资源节约与综合利用基地。深入推进国土资源节约集约模范县（市）创建活动，全面开展达标建设,不断总结推广新模式、新机制,推进理论创新。 　　健全完善耕地保护制度。会同有关部门认真做好2010年耕地保护责任目标考核，部署划定永久基本农田，开展耕地保护补偿试点。采用信息化手段等有力措施，进一步强化耕地占补平衡动态监管，探索耕地占补平衡市场化的方式。做好农用地分等定级评估和土壤微量元素测评分析成果应用，探索成果动态更新机制，促进耕地质量保护。 　　严格规范增减挂钩试点切实做好农村土地整治。一是按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》要求，开展增减挂钩试点和农村土地整治情况的清理检查，全国开展一次专项检查。二是切实做好农村土地整治工作，认真组织实施10个重大工程，落实配套资金和工程监管，规范推进农村土地整治示范省的建设。三是加强政策宣传，营造良好的舆论环境和社会氛围。真正把增减挂钩和农村土地整治这件利国利民、利乡利城、利农利工的好事办好。 　　全面强化土地督察和执法监察。一是坚决贯彻敢于碰硬、不怕得罪人、毫不松懈的要求，进一步做好土地督察工作。完成60个地级以上城市的例行督察，加强对地方政府贯彻落实土地调控政策和重点地区耕地保护政策执行情况督察，不断强化对地方政府土地利用和管理业务的全程监管。二是完善执法监察体系。坚持每季度公开通报和挂牌督办一批违法案件。切实抓紧做好2010年度土地矿产卫片执法检查和实施问责相关工作。建立与法院、检察院、公安和纪检监察机关联席会议制度。推动部、省、市、县四级12336国土资源违法举报工作互联互通，及时发现和报告土地、矿产的违法违规行为。全面投入使用国土资源遥感监测全国“一张图”和综合监管平台，提升监管能力和水平。 　　《财经国家周刊》：“十二五”转变经济增长方式对国土资源提出了更高的要求，如提出了单位GDP土地利用这一指标。“十二五”的目标是什么？ 　　徐绍史：“十二五”的主要目标一是耕地面积不减少、质量有提高。基本农田稳定在15.6亿亩以上，严格落实耕地占补平衡，建设占用和灾毁耕地足额补充，同时通过农田整治、村庄整治、工矿废弃地复垦和宜农未利用地适度开发新增耕地2000―2250万亩。 　　二是地质找矿取得重大突破。扎实推进地质找矿新机制和找矿突破战略行动，新发现大中型矿产地500处以上，新形成10处以上大型能源资源基地，保障能力显著增强。 　　三是节约集约利用水平明显提升。全面落实节约优先战略，实现单位GDP建设用地消耗降低30%以上，矿产资源总回收率提高3%―5%。 　　四是维护民生做出新贡献。优先保障民生用地供应，保障性住房用地做到应保尽保，严格落实被征地农民的补偿政策，全面建立地质灾害调查评价、监测预警、防治和应急体系，防灾减灾能力明显提高。 　　五是违规违法行为得到有效遏制。执法监管共同责任机制不断健全，国家土地督察制度不断完善，国土资源利用和管理秩序进一步好转。 　　六是市场体系更加健全。城乡统一的建设用地市场和统一、竞争、开放、有序的矿业权市场初步建成。 　　为做好“十二五”期间国土资源管理工作，我们要把保障和促进科学发展作为国土资源管理的首要任务，完善政策、主动服务；把强化国土资源保护作为国土资源管理的战略要求，坚守红线、毫不动摇；把推进资源节约集约利用作为破解发展与保护难题的根本途径，牢牢把握、大力推进；把维护权益服务社会作为国土资源管理的工作准则，勇于担当、不断强化；把加强执法督察维护土地矿产管理秩序作为国土资源管理的重大举措，敢于碰硬、毫不松懈；把解放思想、深化改革作为国土资源管理的强大动力，迎难而上、重点突破。 　　总之，国土资源管理使命神圣、责任重大。我们一定要保持昂扬奋发的精神状态、攻坚克难的充沛激情、锐意改革的坚定决心，振奋精神、开拓进取、善治善为，努力开创国土资源管理工作新局面，为保障和促进科学发展做出新的更大贡献。 　　徐绍史简历 　　1951年10月生，浙江宁波人，经济学硕士，1969年4月参加工作，1974年12月加入中国共产党。从1969年4月至1971年12月，为吉林省汪清县插队知青，随后在汪清县食品厂、罗子沟公社、县工业局工作。1977年3月至1980年3月，在长春地质学院水工系水文地质及工程地质专业学习。1980年3月起，历任地矿部政策法规研究室干部、部领导秘书，部办公厅副主任、主任等职。1991年12月至1993年10月挂职任广东省地矿局副局长，1992年11月兼任深圳市地质局局长。1993年10月起，历任国务院办公厅秘书一局副局长、局长。2000年12月任国务院副秘书长、机关党组成员。2007年4月任国土资源部部长、党组书记，兼任国家土地总督察。2007年10 月当选为中国共产党第十七届中央委员会委员。