从美国汽油标准案看WTO国民待遇原则的适用

　　 自WTO成立以来，已发生过多起涉及国民待遇原则的案件。而委内瑞拉与巴西诉美国精炼汽油和常规汽油标准案(WT/DS2，DS4)在众多此类案例中占有非常重要的地位。因为它是用尽WTO争端解决机制全部程序才完满解决的第一个争端，即第一次进入上诉审程序案，也是WTO争端解决机制成功解决的发展中成员国投诉发达成员国的第一个争端，还是WTO成立后通过其争端解决机制处理的涉及贸易与环境保护问题的第一个法律争端。 　　 　　争议焦点：美国的汽油标准是否符合GATT规定？ 　　 　　该案双方争议的核心问题，是美国为保护清洁空气而对进口汽油和国产汽油所适用的不同待遇是否符合GATT1994第3条关于国民待遇的规定，以及可否援引GATT1994第20条（g）所规定的国民待遇一般例外。本案专家组和上诉机构都对该问题进行了深入的剖析与阐述。虽然这些分析和观点不具有法律解释的意义，但从WTO争端解决机制的运作历史来看，这些分析特别是上诉机构的分析结论对于后来案件的影响已是不争的事实。因此，分析该案对WTO国民待遇原则及其一般例外的解释与适用，有助于我们更为全面和深刻地认识WTO国民待遇原则的适用问题。 　　 事实上，除涉及国民待遇原则外，美国汽油标准案本身还涉及一般最惠国待遇和《贸易技术壁垒协议》（TBT）等其他规定的适用问题。但鉴于本文旨在通过该案探究国民待遇原则的适用问题，因此仅对专家组和上诉机构报告中与GATT第3条和GATT第20条（g）的适用有关的分析与裁定进行介绍与评析。 　　 本案主要涉及的是美国国会于1963年制定的《清洁空气法》（The Clean Air Act，简称CAA)。该法的目的是为了防止和控制美国的空气污染。根据1990年通过的一项有关该法的修正案，美国环境保护署为了减少美国空气污染，颁布了有关汽油成分与排放物的新规则(简 称《汽油规则》)。自1995年1月1日起，《汽油规则》只允许在美国污染严重的地区销售法定清洁汽油(formulated gasoline，即精炼汽油)，在其余地区，只能销售不比在基准年1990年所售汽油清洁度低的汽油(conventional gasoiine，即常规汽油)。《汽油规则》适用于全美所有汽油炼油商、混合加工商和进口商。 　　根据《汽油规则》，任何在1990年营业6个月以上的美国炼油商，必须确立代表其1990年所产汽油的质量的单独基准(individual baseline)。美国环境保护署确立了代表1990年美国汽油平均质量的法定基准(statutory baseline)。法定基准适用于任何新开设的和在1990年营业不足6个月的美国炼油商以及所有混合加工商和进口商，根据年平均数衡量这些基准的执行情况。对外国炼油商不适用企业单独基准。 　　委内瑞拉和巴西认为，美国《汽油规则》违反了GATT第1条的最惠国待遇规定以及第3条第1款和第4款的国民待遇规定，也违反了《贸易技术壁垒协议》(TBT)第2条的规定；委内瑞拉还根据GATT1994第23条第1款b项指控美国《汽油规则》已经对其利益造成损害和丧失。美国反对该项指控，并以GATTl994第20条第b、d、g款所规定的各种例外为根据辩称《汽油规则》完全合法，也辩称其《汽油规则》不属于TBT第2条的范围。 　　 　　【GATT第3条的适用】 　　 　　本案关于GATT第3条的适用问题主要集中在该条第4款上。该款的内容是：“任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，在有关影响其国内销售、标价出售、购买、运输、分销或使用的所有法律、法规和规定方面，所享受的待遇不得低于同类国产品所享受的待遇。” 　　要确认《汽油规则》是否违反第3条第4款的规定，首先要认定进口汽油与国产汽油是否为同类产品。专家组认为，进口汽油与国产汽油化学成分相同，具有完全相同的物理性质、最终用户、关税分类，完全符合第3条第4款意义上的“同类产品”(1ike products)的要求，因而进口汽油与国产汽油是同类产品。 　　在认定“不低于……的待遇”(treatment no less favourable)问题上，专家组的分析基于三个要点：一、进口产品是否丧失平等的竞争机会。专家组认为，美国国产汽油通过基准建立方法(baseline establishment method)，获得了比进口汽油有利的销售条件，进口汽油在美国市场上没有获得与美国国产汽油相同的待遇。因为当其质量低于法定基准的要求时，进口汽油与国产汽油尽管化学成分相同，但是适用标准却不同，即进口汽油适用法定基准，而国产汽油却有可能适用单独基准。这样的待遇可以导致进口商低价收购这些石油，从而使进口产品丧失与同类国产品平等的竞争机会。专家组因此认定美国对进口汽油的待遇低于对国产汽油的待遇。 　　二、企业特征的差别不能作为对其产品实施差别待遇的理由。 美国提出"进口汽油获得了与处于相同情况的美国厂商所产汽油的待遇"。专家组认为，GATTl994第3条第4款关注的只是相同产品的同等待遇，而不允许根据生产商的特征和生产商所拥有资料的性质给予不利的待遇。因企业规模或性质而对其实施较低待遇的做法会使进口货物由于不重要的因素受到非常主观的、不确定的待遇，造成国产品与进口产品之间竞争地位的不稳定和不平等。 　　三、给予进口产品的较优惠待遇和较低待遇不能相抵消。 美国宣称，对进口汽油既有较优惠的也有较低的，二者抵消，国产汽油与进口汽油在总体上获得了平等待遇。专家组认为，根据GATT1947争端解决机制所形成的惯例，GATT1994第3条第4款的"不低于优惠待遇"条件，必须被理解为可适用于每种进口产品的具体情况(each individual case of im-ported products)。专家组不认为，某些情况下的特定进口产品所获得的不利待遇，可以通过其他进口产品所获得的优惠待遇而获得平衡或补偿。 　　由于美国在上诉中并未就专家组对GATT第3条的裁定提出异议，上诉机构的报告中对此也没有涉及。 　　 　　【GATT第20条g款的适用】 　　 　　专家组的分析与裁定 　　GATT第20条规定：“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：（g）与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。 　　清洁空气是否属于GATT1994第20条g款所指的“可用竭的自然资源”？专家组认为，清洁空气是一种“资源”，是“自然的”，而且是可以“用竭的”。专家组还说，某种资源是可再生的事实并不意味着它是不可“用竭的”。因此，专家组认为，一项降低清洁空气消耗的政策属于第20条g款意义上的保护自然资源的政策，从而控制空气污染的措施属于保护可用竭的自然资源的的措施。 　　专家组接下来分析基准设定规则是否与保护清洁空气有关。专家组采用了GATT时期加拿大鲱鱼和鲑鱼案专家组对于“与��有关”的解释，即“与保护可用尽的自然资源有关的措施”是指其“首要目的在于”保护可用竭的自然资源。根据这一标准，专家组分析基准设定规则是否可被认为其“首要目的在于”保护清洁空气。专家组发现对进口汽油实施低于对国产汽油的待遇与提高美国的空气质量的目标之间并没有“直接联系”。据此，专家组得出结论：基准设定规则的主要目的不在于保护可用竭的自然资源，从而不属于GATT1994第20条g款所指的“与保护可用尽的自然资源有关的措施”。 　　由于已认定涉案措施不属于GATT1994第20条g款所指的“与保护可用尽的自然资源有关的措施”，专家组没有对与第20条g款有关的其他因素进行审查。（美国对于专家组的此项结论提出了上诉） 　　 　　上诉机构的分析与裁定 　　 　　对于专家组对GATTl994第20条g款所作的法律解释，美国在上诉中认为存在下列法律错误：第一，美国环保署根据《清洁空气法》颁布的《汽油规则》所规定的基准设定规则，不能以GATTl994第20条g款来证明其合法性；第二，基准建立规则不是GATTl994第20条g款所指"有关保护可用竭天然资源"的"措施"；第三，在解释与适用GATTl994第20条内容中，没有发现基准建立规则满足了第20条g款的其他条件和第20条的引言。委内瑞拉和巴西认为，上诉机构应驳回美国的上诉，维持专家组的调查结果和关于GATT1994第20条g款的结论。它们特别支持专家组关于所争执的不是有关保护可用竭的自然资源的一项措施的结论。 　　上诉机构认为，专家组推理的错误之一在于：它分析的是美国对进口汽油的“较低待遇”，而不是措施本身，是否与保护清洁空气有关。上诉机构认为，正确的做法是分析措施本身，而不是“较低的待遇”，是否满足这项要求。 　　上诉机构强调，GATTl994第20条g款必须根据《维也纳条约法公约》进行解释。该公约第31条规定，条约文字应被解释为具有该文字的通常含义，并且应参考上下文以及条约的目的和宗旨。根据这项条约解释原则，上诉机构指出第20条在列举成员方可采取措施的各项理由时使用了不同的措辞，如b款和d款使用的是“必须”一词，g款使用的是“有关”一词。可见，“有关”与“必须”所要求的程度是不同的。根据专家组程序中确定的有关证据，上诉机构认为美国的基准设定规则属于“与保护可用竭的自然资源有关的措施”，从而推翻了专家组的相关结论。 　　在认定基准设定规则属于第20条g款第1句话所指的“与保护可用竭的自然资源有关的措施”之后，还要分析该措施是否满足第2句话“此类措施与限制国内生产或消费同时生效”。上诉机构再次适用《维也纳条约法公约》第31条规定的条约解释原则，认为是否与国内措施“同时生效”不是要求进行“效果判断”，不是要求措施“产生实际效果”。本案中，基准设定规则对国产汽油和进口汽油同时适用，因此该措施满足第2句话的要求。 　　专家组随后分析了争议措施的实施是否符合第20条前言的要求。该前言要求此类措施不在情形相同的国家之间“构成任意或不合理歧视”或“构成对国际贸易的变相限制”。专家组认为，美国在为实施《清洁空气法》而制定汽油规则时，可以制定一种不在进口汽油和国产汽油之间造成差别的法定规则，从而完全避免任何歧视。另外，美国也可以使单独基准同时适用于国产汽油和进口汽油。 　　美国辨称，之所以对进口汽油实施更加严格的法定基准要求是由于美国环境保护署在检查和执法方面面临的困难。上诉机构认为，这些困难是可以克服的，因为美国在对与进口货物数据的检查、核实、评估和执法等方面已有现成的技术，并且美国肯定已经意识到：为了使这些技术和程序产生效果，与相关的外国炼油商和外国政府的合作安排是必须的也是适当的。然而，美国并没有与委内瑞拉和巴西进行沟通，以寻求合作。美国又提出环境保护署对国内生产商实施企业单独基准是基于费用方面的考虑，是为了不给此类国内生产商增加太多的开支。上诉机构认为将费用因素考虑在内是合理的，但它却没有考虑实施法定基准的国外生产商的费用问题，这就不合理了。因此，上诉机构认为基准设定规则对进口汽油构成了“任意的、不合理的歧视”，“构成对国际贸易的变相限制”，不符合GATT第20条前言部分的要求。 　　综上所述，上诉机构认为，美国采取的措施虽然符合GATT第20条g款的要求，但不符合其前言部分的要求，因此美国不能据此主张对国民待遇原则的豁免。 　　 　　【评析】 　　 　　如何理解和把握GATT第3条所确立的国民待遇原则与第20条所规定的一般例外之间的关系，应该说，WTO协定本身并没有给出明确的答案。而委内瑞拉与巴西诉美国汽油标准案中专家组对GATT第3条第4款的解释以及上诉机构对GATT第20条g款的解释为WTO成员正确理解和运用国民待遇原则及其一般例外提供了可资参考的重要依据。 　　关于GATT第3条第4款的适用，本案专家组对于如何认定对进口产品是否存在“较低的待遇”问题确立了三项原则：一、进口产品是否丧失平等的竞争机会。二、企业特征的差别不能作为对其产品实施差别待遇的理由。三、给予进口产品的较优惠待遇和较低待遇不能相抵消。可见，专家组对于第3条第4款所体现的国民待遇原则采取了非常严格的解释。由此，我们可以作这样的理解，即，1、一项适格的符合国民待遇原则的措施必须为进口产品在国内市场提供与同类国产品平等的竞争机会；2、不能把企业特征等产品本身之外的因素当作实施差别待遇的借口；3、只要对部分进口产品实施了“较低的待遇”，就违反了第3条第4款，不能以对另外部分的进口产品提供了较高的待遇进行抗辩。 　　在分析美国的基准设定规则是否属于第20条之g款所称的“与保护可用竭的自然资源有关”时，上诉机构抓住了问题的要害，即要看美国的措施本身是否“有关”，而不是看实施“较低的待遇”是否“有关”，因为本条前言中只是提到了“措施”一词，而“较低的待遇”已经属于一种法律判断了。 　　对于第20条前言的解释，上诉机构遵循了先前许多案件中所采用的做法，即WTO协定中的任何条款都必须被赋予效力。因此，不允许那些致使某项规定无效的解释方法。上诉机构分析:GATT第3条第4款和第20条前言部分都又出来“歧视”问题的规定，如果将第20条前言部分规定的“歧视”解释为与第3条第4款所称的“歧视”具有相同的标准，那么所有违反第3条第4款的措施都将违反第20条前言部分，而这将导致第20条“一般例外”的无效。因此，上诉机构认为，第20条前言部分规定的“歧视”应该比第3条第4款所规定的“歧视”具有更严格的标准。 　　综上，美国汽油标准案专家组和上诉机构对GATT第3条第4款和第20条g款及其前言部分的分析与阐述使我们对WTO国民待遇原则及其一般例外条款的认识更为深刻和全面。对于中国今后参与与国民待遇相关的争端解决案件，本案无疑也具有很强的借鉴意义。