安全生产行政处罚概述

第三讲 安全生产行政处罚概述

第一节 安全生产行政处罚的概念

一、安全生产行政处罚的基本特征

安全生产行政处罚是安全生产监督管理部门依法对违反安全生产法律法规和规章的公民、法人或其他组织实施的一种行政制裁行为。具有以下基本特征：

1、安全生产行政处罚是安全生产监督管理部门行使国家惩罚权的活动。《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第（二）项的规定，负有安全生产监督管理职责的部门对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定做出行政处罚。不具有安全生产监督管理职能的个人、企事业单位和其他组织，为维护内部安全生产秩序，按照组织章程、管理制度所采取的处罚措施，不属于行政处罚。

2、安全生产行政处罚是安全生产监督管理部门针对公民、法人或者其他组织违法行为的查处活动，不同于行政机关内部工作人员的行政处分。

3、安全生产行政处罚是安全生产监督管理部门为维护安全生产工作管理秩序的具体行政行为，不同于惩罚犯罪的刑罚。安全生产违法行为与犯罪都是危害社会的行为，行政处罚与刑罚都是维护国家公共利益和法律秩序的手段。刑事处罚是制裁犯罪的手段，是严厉的国家制裁手段。刑事法律只能有司法机关适用。安全生产违法所危害的

是国家行政管理秩序，社会危害程度较犯罪低，行政处罚的严厉程度也较刑罚低，而且在设定和实施上有分层次和分部门的多样性特征。正确区别违法与犯罪行政处罚与刑罚，对于禁止以罚代刑，维护国家公共利益有重要意义。

二、安全生产行政执法的种类

安全生产行政处罚只是安全生产行政执法活动的一种具体行政行为，并不是涵盖所有的执法行为。除依法实施行政处罚外，安全生产监督管理部门日常执法过程中还主要行使行政许可、行政强制、行政确认、行政裁决、行政检查以及法律、法规和规章等规定的其他行政职权。实际工作中我们要区分以下不同的行政执法行为：

1、行政许可。是行政机关根据相对人的申请，以书面证照或者其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为。如各级安全生产监督管理部门在各自的职权范围内，依法行使危险化学品、非煤矿山、安全评价、培训机构等的资质审批工作。

2、行政强制。是行政执法机关为实现行政目的，对管理相对人的财产、人身自由等给予强制采取的措施。依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第（三）、（四）项的规定，安全生产监督管理部门在安全生产执法中可以采取的强制措施主要包括查封、扣押、责令立即排除事故隐患、责令暂时停产停业或停止使用等。

3、行政确认。是行政机关依法对管理相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别、给予确定、认定、证明（或否定）

并给予宣告的具体行政行为。如对生产安全事故原因、责任的确认等。

4、行政检查。是行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织（相对人）是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为。如安全生产现场检查。

第二节 安全生产行政处罚的原则

安全生产行政处罚的原则是指对安全生产行政处罚的设定、实施和适用具有普遍指导意义的原则。

一、处罚法定原则

处罚法定原则是行政合法性原则（或依法行政）在行政处罚中的具体体现和要求，指行政处罚必须严格依据法律规定进行。该原则包括3个方面的基本要求：一是法无明文规定不处罚，即行政处罚必须依据法律、法规或者规章的规定；二是实施处罚者必须是具有特定行政处罚权的行政主体，并且在法定职权范围内实施行政处罚；三是行政主体必须依照法定程序实施行政处罚，违反法定程序的行政处罚无效。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”就体现了这一原则。

二、处罚公正及公开原则

处罚公正原则要求实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行

为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即要求行政相对人的违法行为与所受行政处罚具有对应性。公开原则要求实施行政处罚的依据、内容与过程公开，主要体现在两方面：（1）依据公开。即凡是涉及对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，一律不得作为行政处罚的依据。（2）内部公开。有利于当事人充分行使陈述和申辩的权利，防止违法、不当的行政处罚侵害自己的合法权益。（3）过程公开。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。对当事人申请并符合法定条件的行政处罚案件也必须公开举行听政。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”因此保证行政处罚的正确。就必须贯彻公正、公开的原则。

三、保障权利原则

保障权利原则指在行政处罚中要充分保障行政相对人的合法权益，主要体现在行政相对人在行政处罚过程中，享有陈述、申辩、听政权利；对行政处罚决定不服的，有申请复议、提起诉讼的权利，因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有依法申请赔偿的权利。这些权利是法律赋予相对人的，行政主体实施处罚时不能随意加以剥夺或限制。《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第七条体现了保障公民、法人或者其他组织权利的原则。

四、处罚与教育相结合原则

处罚与教育相结合原则具体是指行政主体在实施行政处罚时，要注意说服教育，纠正违法，实现制裁与教育双重功能。根据这一原则，实施行政处罚时，对有关相对人主动消除或者减轻违法行为危害后果、配合行政机关查处违法行为有立功表现等情形的，应从轻或者减轻处罚；对违法行为情节轻微并能及时纠正，没有造成危害后果的，可以免于处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，体现了这一原则。

五、一事不在罚

一事不再罚原则指针对行政相对人的同一违法行为，不能给予多次的处罚。他解决的是行政实践中多头处罚与重复处罚问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条从法制要求和实际出发，对一事不再罚原则的适用范围做了必要的限制，具体规定为：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”即行为人的一个行为同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果给予的处罚种类是罚款，则只能罚一次。对同一违法行为法律规定应给予罚款处罚和其他种类处罚的，可以给予吊销营业执照或许可证，也可以是责令停产停业等。此外，如果行为人的一个行为违反一个法律、法规的规定，该法律、法规规定处罚机关可以并处两种处罚的，这种并处不违背一事不再罚原则。

第三节 安全生产行政处罚的设定与种类

一、行政处罚的设定

行政处罚的设定，是指国家机关在法律中规定行政处罚的活动，其实质就是处罚设定的权限的划分。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚的设定权可以分为以下4个层次：

（一）法律的设定权

全国人大及其常委会制定的法律可以创设各种行政处罚，且对限制人身自由的行政处罚的创设拥有专属权。因为人身自由权是公民的一项最基本的权利，限制人身自由只能由法律进行创设，其他任何形式的规范性文件都不得加以设定。

（二）行政法规的设定权

行政法规可以创设除限制人身自由以外的各种行政处罚。法律对违法行为已经做出行政处罚规定，行政法规需要做出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类为和幅度的范围内规定。

（三）地方性法规设定权

地方性法规可以创设除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

（四）规章的设定权

国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。尚未制定法律、行政法规

的，部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

地方政府规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省级人大常委会规定。

根据《国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知》（国发[1996]13号）的规定，国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额，由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。

吉林省人大常委会对政府制定规章设定罚款的限额也做了规定。（1996年9月26日省人大常委会第二十六次会议通过，自1996年10月1日执行）一是对非经营活动中违反行政管理秩序的行为，罚款不得超过1000元；二是对经营活动中违反行政管理秩序的行为，有违法所得的，罚款不得超过30000元，没有违法所得的，罚款不得超过10000元；三是政府制定规章时，应当在上述限额内，根据罚款相当的原则，对违反行政管理秩序的行为，设定不同幅度的罚款。

除上述法律、法规、规章以外，其他规范性文件都不得对行政处罚加以创设。

二、安全生产行政处罚的种类及其适用应注意的问题

（一）安全生产行政处罚的种类

依据现行有效的安全生产法律法规等实体法规定，安全生产监督管理部门可以适用的行政处罚种类主要有以下几种：

1、警告

警告是行政机关对违法行为人给予的一种警示和告戒，主要通过对违法行为人精神上施加影响，告戒违法行为人，防止其继续或重新违法。警告一般适用于违法情节轻微或者未造成实际危害后果的违法行为。违法事实清楚并有法定依据的，执法人员可以适用简易程序当场作出警告的行政处罚。

2、罚款

罚款是指行政机关强制违法行为人在一定期限内缴纳一定数量金钱的处罚。它通过剥夺公民、法人或者其他组织的财产所有权，对违法行为人给予制裁。从较轻的违法行为到较重的违法行为，都可以给予罚款的处罚，因此在行政管理活动中运用得较为广泛。

3、没收违法所得和非法财物

没收违法所得和非法财物是指行政主体依据有关法律法规的规定，将违法者因实施违法行为所获得的财物或者非法财物强制性无偿收归国有的一种处罚措施。非法财产主要是指用于违法活动的财产。并非所有违反行政法律法规规范的案件都可以实施这种处罚，只有对那些为谋取非法利益而违反法律、法规的行为人，才可以实行这种处罚。没收违法所得实质上具有追缴的性质，使违法者不因违法行为而

获利。在有关法则中，一般表述为先没收违法所得，可再并处罚款。

没收违法所得，是安全生产违法行为行政处罚一个常见的种类。安全生产违法行为的违法所得，可以分为生产性违法所得和经营性违法所得。适用没收违法所得的行政处罚时，经常面临如何确定违法所得的难题。其困难主要在于两个方面：一是如何计算实际所得额；二是确定违法所得时是否扣除成本和税费。一般而言，违法所得的计算和确定，应当根据违法行为的种类和相关法律规定的精神，具体案件具体分析，很难得出一个统一的方法。例如，确定未经批准擅自经营危险化学品的违法所得时，应当扣除其直接成本和已缴纳的税费。

4、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设

责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设是行政机关依法要求从事违法经营活动的公民、法人或者其他组织停止生产、经营活动的处罚形式。虽然没有直接剥夺违法行为人的财产，但是他限制了违法行为人进行生产、经营活动的能力，从而使违法行为人（暂时）丧失了获得物质利益的机会和条件。

5、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照

这是行政机关依法剥夺违法者原有的资质或者资格的处罚。许可证或者执照直接关系行为人比较重要的人身权和财产权，暂扣或者吊销其有关证照，是对其从事某种活动权利、资格的限制和剥夺，属于比较严厉的行政处罚。

6、法律及行政法规规定的其他行政处罚

这是一个“兜底”性的规定，即全国人大及其常委会和国务院

在特殊情况下可以以法律、行政法规形式在上述处罚之外，规定其他种类的行政处罚。但除法律和行政法规外，其他层级的规范（如地方性法规和政府规章）都不能突破上述处罚种类的规定。

（二）行政处罚种类适用应注意的问题

1、关闭的适用

予以关闭的行政处罚是一种剥夺生产经营单位生产经营资格的行政处罚，也是一种对生产经营单位最严厉的处罚。它不仅涉及生产经营单位的生死存亡，也涉及职工群众的生产经营单位所在地的经济建设乃至社会的稳定，影响重大。因此，决定此类处罚必须十分慎重，并需要综合考虑多种复杂因素，以保证这种行政处罚的正确适用。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条的规定，需要给予关闭的行政处罚的，要由安全生产监督管理部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。

2、行政拘留的适用

行政拘留是一种限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。他只适用于严重违反社会治安管理的行为人，时限为1日以上，15日以下。行政拘留只能由县级以上公安机关实施。对违法行为人应当给予拘留行政处罚的，安全生产监督管理部门也可向公安机关提出建议或者移送。

第四节 安全生产行政处罚的主体与管辖

一、安全生产行政处罚的主体

行政处罚的主体是指能独立以自己名义对外行使行政处罚权和承担法律责任的某一行政机关或法律、法规授权的组织。行政处罚权是一项重要的行政权能，由谁来行使这项权利，不仅关系到公共利益和社会利益，而且关系的公民、法人和其他组织的合法权益。实施行政处罚必须依据法定权限。除非法律另有规定，行政处罚权只能由行政主体行使。行政主体是否享有行政处罚权以及享有何种行政处罚权、在多大范围内享有行政处罚权，还必须基于行政法律规范的规定而定。行政主体必须严格依据法定权限行使行政处罚权，超越法定权限的处罚无效。行政处罚的实施主体原则上是特定的行政机关，但部分行政处罚权也可以由法定授权组织或者行政委托的组织来实施。

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，实施行政处罚的主体主要有：

（一）行政机关

行政处罚是国家行政权利的一个组成部分，原则上应当由行政机关来行使。但是，并非所有的行政机关都可以实施行政处罚，只有特定的行政机关才能实施行政处罚。即：具有外部行政管理职能、依法取得行政处罚权、在法定职权范围内实施。

（二）法律、法规授权的组织

法律、法规授权的组织实施行政处罚的条件是：（1）该组织具有管理公共事务的职能；（2）法律、法规明文授权；（3）在法定授权范围内行使行政处罚权。

（三）行政机关委托的组织

行政机关还可以依法将自己拥有的行政处罚权委托给非行政机关的组织行使。行政处罚的委托，是以法律、法规或者规章为依据，在法定权限内委托给符合法定条件的组织来进行行政处罚，但由委托机关承担法律后果的行为。接受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织、必须有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。受托组织则必须在委托的范围内实施行政处罚，不得再委托。

由于我国的政府机构正处于调整时期，政府各部门的配置不尽合理，职权划分不明确，工作中相互扯皮甚至掣肘，执法中有利争着罚，无利都不管或者重复处罚等现象时有发生。为此，《中华人民共和国行政处罚法》设置了“相对集中处罚权”制度，“由一个行政机关行使其他行政机关的处罚权”。改变或者合并行政机关的处罚权，必须符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》对集中执法也做出限定，只有“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府”才可以改变或者合并行政机关的处罚权。

目前，全国很多地方成立了专门的安全生产执法机构和队伍。其中一些属于“事业单位”，具有独立性，受安全生产监督管理部门委托，组织实施行政处罚，这类执法机构属于行政处罚法规定的受委托的组织，该机构应该以委托机关的名义实施行政处罚，安全生产监督管理部门对其实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。另外有些省市、县（区）安全生产执法的机构，不具有独立法人性质，安全生产属于安全生产监督管理部门作出的行政处罚。按照内部职责分工，对生产经营单位进行监督检查，组织实施

行政处罚。

二、安全生产行政处罚的管辖

行政处罚的管辖是确定对某个行政违法行为应由哪一级或者哪一个行政机关实施处罚的法律制度。安全生产行政处罚的管辖，是解决一个具体的安全生产违法案件应由谁作出处理的问题，他是对安全生产监督管理部门实施行政处罚的权限进行划分，明确其分工的重要措施。明确规定行政处罚主体对安全生产违法案件的管辖权，有利于防止处罚主体越权处罚或者重复处罚，同时也可以对有管辖权而不认真行使职责的处罚主体进行约束，使安全生产监督管理部门能够尽职尽责行使权利，使安全生产违法行为能够及时、有效的得到处理，从而提高安全生产监督管理部门的工作效率，保障其有效地实施安全生产监督管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

安全生产行政处罚权的管辖可分为以下几类：

（一）地域管辖

由违法行为发生地的行政机关管辖是管辖的一般原则，即违法行为发生在何处，就由当地有行政处罚权的行政机关管辖。安全生产违法行为由违法行为发生地的县级以上人民政府安全生产监督管理部门管辖。

（二）级别管辖

级别管辖，是指划分上下级行政机关之间实施行政处罚的分工和权限。它所解决的是在整个安全生产监督管理部门系统内哪些行政处罚应当由哪一级安全生产监督管理部门具体实施的问题。上级安全

生产监督管理部门可以直接查处下级人民政府安全生产监督管理部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由下级安全生产监督管理部门管辖。下级安全生产监督管理部门可以将重大、疑难案件报请上级安全生产监督管理部门管辖。

上级安全生产监督管理部门有权对下级安全生产监督管理部门违法或者不适当的行政处罚予以纠正或者撤消。

（三）指定管辖

指定管辖是上级行政机关指定下级行政机关对某一具体的违法行为行使处罚管辖权的活动。在行政管理不断扩大并日趋复杂的情况下，在某个专业管理领域有可能存在两个甚至两个以上行政机关都有行政处罚管辖权的现象。如果对某一案件，两个行政处罚实施主体在管辖权上发生争执，就需要报请共同的上一级行政机关指定管辖。产生指定管辖的原因主要是：（1）违法行为比较复杂，牵涉多个行政处罚实施主体；（2）行政处罚实施主体的职权划分不清，各自的理解掌握不一致；（3）受物质利益驱动，部分行政处罚实施主体不是从国家的或整体的利益出发，而是为本部门小团体谋利益，有利的争着管，无利的推托不干，以致管辖上矛盾突出。当然，无论出于何种原因，首先应由争论双方自行协商解决，协商不成的，才考虑由争议双方的共同上级行政机关出面指定。

安全生产行政处罚中的指定管辖有两种情形：（1）两个以上安全生产监督管理部门因行政处罚管辖权发生争议的，由其共同的上级安全生产监督管理部门指定管辖。（2）受移送的安全生产监督管理部

门对管辖权有异议的，应当报请共同的上级安全生产监督管理部门指定管辖。

（四）移送管辖

对报告或者举报的安全生产违法行为，安全生产监督管理部门应当受理；发现不属于自己管辖的，应当及时移送有管辖权的安全生产监督管理部门或者其他有关部门。

第五节 安全生产行政处罚的适用

一、安全生产行政处罚适用的条件

安全生产行政处罚适用必须具备一定的条件，否则即为违法或无效的行政处罚。一般认为，行政处罚适用的条件包括：

（1）安全生产行政处罚适用的前提条件，是公民、法人或者其他组织的安全生产违法行为客观存在。包括两个要素：一是违法行为是客观存在的，即行为人已经实施了或正在实施违法行为。不能将行为人主观想法或者计划设想当做违法行为。二是行为人所实施的行为违反了法律、法规或者规章的规定。

安全生产违法行为是生产经营单位及其有关人员在生产经营活动过程中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准的行为，包括作为和不作为，无论行为人为法律、法规、规章所禁止的行为，还是不履行法律、法规、规章设定的义务，都是违法行为。他的范围比较宽泛，明确界定安全生产违法行为对保证安全生产监督管理部门正确地实施监督管理和行政处罚具有十分重要的

意义。

（2）安全生产行政处罚的实施主体条件，即安全生产法律法规规定的享有监督管理权的主体实施。

（3）安全生产行政处罚的责任主体条件，必须是违反行政管理秩序的行政违法者，且具有一定的责任能力。对于自然人适用行政处罚，应当注意行为人的责任年龄、责任能力。单位实施违法行为的，执法机关决定依法实施行政处罚，要考虑到是否具有法律规定的责任能力，也就是说，该单位在特定的行政法律关系中是否为承担法律责任的主体。一般说来，具有法人资格的单位是合格的主体，可以独立承担行政法律责任；单位的内设机构不具有独立的法律主体资格，因而也就不具有责任能力，不能对其实施行政处罚；对不具有法人资格但在一定程度上享有法律权利、承担法律义务的单位，具有承担法律责任能力，也可以作为被处罚主体。

对于安全生产行政处罚的适用对象来说，安全生产违法行为人可能是生产经营单位，也可能是生产经营单位的有关人员。生产经营单位是从事生产经营活动的单位，无论其经济性质如何、规模大小、只要从事生产经营活动，都可以成为安全生产行政处罚的相对人。从所有制形式上看，生产经营单位包括各种所有制形式的单位，如国有、集体、混合经济、私营、中外合资、外商独资等；从行业所属上看，有工业、建筑业、农业、商业、服务业等有组织地从事生产经营活动的单位；从活动领域上看，包括加工、生产、经营、储存、运输以及其他领域和环节提供服务的单位；从单位的组织形式上看，可以包括

企业法人和非法人经济组织，非法人经济组织分为个体工商户、合伙企业、个人独资企业和取得营业执照的法人分支机构。

（4）安全生产行政处罚适用的时效条件，是对行为人实施行政处罚，还需其违法行为未超过追究时效，超过法定的追究违法者责任的有效期限，则不得对违法者适用行政处罚。

二、裁量情节

情节本身虽然不是受处罚的构成要件，但对行政处罚的适用产生重要影响，根据不同的情节，处罚的轻重不同，如免于处罚、从轻处罚、减轻处罚。

（一）不予处罚

不予处罚，是指行为人虽然实施了违法行为，但在某些法定的特殊情况下，可以不追究行政责任，不做出行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》规定的对违法行为人不予处罚的情形包括：不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令监护人加以管教；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗；违法行为在2年内未被发现的，不在给予行政处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

（二）从轻处罚

从轻处罚是指在行政处罚的法定种类和法定幅度内，适用较轻的种类或者处罚的下限。应当注意的是，从轻处罚并非选择最轻的处罚种类和最轻的处罚幅度，而应针对具体案件的情节酌量选择。

根据行政处罚法的规定，违法行为人有下列情况之一的应当依法从轻行政处罚：

（1）已满14周岁不满18周岁的；

（2）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（3）受他人胁迫有违法行为；

（4）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（5）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

（三）减轻处罚

减轻处罚，是指在行政处罚的法定最低限以下适用处罚。值得注意的是，减轻处罚也不是无限制的，应当在法定最底限与免除处罚之间选择处罚，并且应当体现错罚相当原则，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度选择适当的处罚。在《中华人民共和国行政处罚法》中，对减轻处罚的适用条件与从轻处罚的几乎相同，此处不再赘述。

三、追究时效

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定；“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为在连续或者继续状况的，从行为终了之日起计算。”这一规定主要有以下几层含义：

（1）在违法行为发生后两年内，对该违法行为有管辖权的行政机关未发现这一行为的，以后就不再对其进行处罚；至于发现违法行为后，但在两年内不能处理结案的，属于办案期限问题，不属于时效问

题。

（2）两年的时间是从违法行为发生日开始计算的。

（3）违法行为呈连续状态或者持续状态的，不以某个阶段为计算点，而以行为完全终了之日起才计算时效，例如，发生事故后隐瞒不报并经过两年的，对发生事故这种行为虽然已过追究时效，可以不在追究，但由于隐瞒行为本身仍在继续而未终了，所以对这种瞒报行为仍然可以追究其责任。

（4）一般来讲，行政处罚案件的追究时效是两年，但并不排除法律对追究时效的特别规定，这也是考虑到行政违法行为的多样性和复杂性。

四、行政处罚自由裁量权

行政处罚自由裁量权，是行政机关根据实际情况，依照法律、法规、规章的规定，对行政管理相对人的行政违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚或给予何种幅度的行政处罚等问题在行政职权范围内进行裁量，并作出行政处罚决定的权限。

自由裁量权给安全生产行政执法带来一定的灵活性，便于安全生产监督管理部门依法应对纷繁复杂、不断发展变化的安全生产环境。但是不合理地行使自由裁量权，往往会造成行政处罚显失公正，损害公民、法人和其他组织的合法权益，因此自由裁量权必须正确行使。行使行政处罚自由裁量权应当注意以下几个方面：

（1）必须在法律、法规和规章规定的行政处罚自由裁量权权限范围内进行。

（2）应平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。对事实、性质、情节、社会危害后果相同的行政违法行为应给予相同的行政处罚。

（3）行政处罚必须与违法行为人的过错大小相一致，并根据对违法行为的性质、情节、后果及违法行为人对处罚的实际承受能力等相关因素的综合权衡作出。

第六节 安全生产行政处罚的程序

安全生产行政处罚程序，是指安全生产行政主体实施行政处罚行为时应当遵循的方式、步骤、时间和顺序，即安全生产行政主体及相对人实施和参与行政处罚的空间与时间表示形式。它是安全生产行政法律关系主体进行行政处罚时应遵守的一定程序，保障行政相对人合法权益的一种制度。安全生产行政处罚必须遵守法定程序，程序是否合法将直接影响安全生产行政处罚是否有效。根据行政处罚法区别行政处罚的不同情况，安全生产行政处罚的程序可以分为行政处罚的一般程序、简易程序和听政程序。

一、行政处罚的简易程序

简易程序，又称当场处罚程序，是一种简单易行的行政处罚程序，主要适用事实清楚、情节简单、后果轻微的违法行为。这种程序手续简单，效率较高，但也正因为如此，执法人员具有较大裁量权，也就更容易侵犯当事人的合法权益，因此其适用范围必须受到严格的限制。

（一）简易程序的适用条件

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十条规定了适用简易程序必须符合的3个条件：

1.违法事实确凿

这主要是指案情简单、事实清楚、证据确凿、无需进一步调查取证。违法事实显而易见，当事人无可否认，或者说具有不可争辩性。如果当事人与执法人员对违法事实的认定存在严重分歧，则应适用一般程序，而不应适用简易程序。

2.有法定依据

行政处罚适用简易程序必须有法律、法规或者规章的明文规定，而且如何处罚也要有明文规定，否则不能适用。

3.符合法定的处罚种类和幅度

即对个人处以50元以下罚款，对生产经营单位处以1000元以下罚款或警告的处罚可以适用简易程序，其他处罚只能按一般程序办理，不能适用简易程序。

（二）简易程序的步骤

简易程序尽管程序简单，但也要遵循必要的步骤:

1.出示证件，表明身份

实施处罚的人员应当向当事人出示自己执行公务的身份证件，以证明自己有权对当事人做出处罚。安全生产执法人员应当出示国家安全生产监督管理局统一制作安全生产监察员证件。或者政府统一制

作的行政执法证件。

2.说明理由和告知权利

实施处罚的人员要当场指出违法行为的违法事实，说明要给与行政处罚的理由以及有关的依据，并告知当事人有进行陈述和申辩的权利，同时还要听取当事人的陈述和申辩。

3、制作行政处罚决定书

填写统一制作的行政处罚决定书并当场交付当事人。

4、执行

安全生产执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的收据，并于两日内将收缴的罚款交至其所属的安全生产监督管理部门。

5、备案

安全生产执法检查人员当场做出行政处罚决定，事后应当及时报所属安全生产监督部门备案。

二、行政处罚的一般程序

一般程序也称普通程序，是相对于简单程序而言的，除了符合适用简单程序的案件之外，其他行政处罚案件都适应用一般程序。一般程序是对违法案件实施行政处罚的基本程序，安全生产行政处罚的一般程序主要包立案，调查、取证、审查决定、送达、结案等阶段。

（一）立案

1.立案的意义

立案是安全生产行政处罚一般程序的第一阶段。立案在安全生

产行政处罚中有3个方面的意义。

（1）立案标志着安全生产行政处罚一般程序的启动。立案后案件，非经一定程序和具备一定条件，不能随意中止和撤销。案件一经立案就必须有结果，其结果不论是否给与行政处罚都要在经过行政机关负责人批准，执法人员不得随意停止办案或者自行销案。立案程序的设置对于规范行政处罚行为，防止行政执法人员滥用职权具有十分重要的意义。

（2）立案是对违法实施初步审查的过程。经审查结果确认违法行为存在或者可能存在，即进入调查取证程序，这是保证案件合理合法、准确、高效的首要环节。

（3）立案表明行政机关确认对该违法行为具有管辖权，并开始行驶管辖权。

2.立案的条件

对于同时具备下列条件的案件应当进行立案。

（1）有证据表明违法行为存在。有证据是指有一定的现象或者线索说明违法事实存在，而不是仅凭执法人员的主观猜测或者臆想。

（2）生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中事实属于违反法律的、法规或者规章规定的行为。

（3）该安全生产违法行为属于本机关管辖。

《安全生产违法行为处罚办法》第二十二条规定。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。

3.案件来源

实践中，立案的案件来源主要包括以下几种；

（1）依职权在日常监督检查或抽查中发现；

（2）群众举报；

（3）有关部门移送；

（4）受害人申诉；

（5）上级交办；

（6）其他。

4.立案阶段的操作方法

（1）安全生产监督管理部门对前述案件来源是否立案受理应认真进行审查。审查的内容主要包括；立案材料的来源；案件材料是否真实可靠；是否应由本级、本部门管辖；行为的违法性质和情节是否应受到安全生产法律法规追究。

（2）经初步审查认为符合立案条件的，应填写立案审批表,经负责人审批后立案调查。需要注意的是其他机关移送的案件，接受移送的机关经审查认为不属于本机关管辖的，也不得在向其他机关进行移送，遇有此种情况，可以向共同的上级机关请示，明确制定管辖机关。

（二）调查取证

调查取证是安全生产执法人员在办理安全生产行政处罚案件中依照法定程序获取、收集、保存证据，以此证明安全生产违法事实是否存在、违法行为人责任的轻重以及与案件有关的一切事实活动。调

查取证始终贯彻着证据的收集、审查、判断和认定等一系列活动，安全生产执法人员必须依照合法程序和方法收集、取得证据，这些证据必须具备法律规定的形式，能够据以证明安全生产违法事实情况。

1、调查取证的意义

在行政处罚的一般程序中规定调查取证这一阶段，有两个方面的意义。

（1）从实体上说，确定与案件有关的一切事实，都要以经查证属实的证据为基础。处罚实施主体必须客观公正地调查收集有关证据，才能准确的认定违法事实。调查取证是安全生产违法事实的定性和处罚决定的前提和基础，它对案件能否得到正确处理起着决定性影响。

（2）从程序上说，调查取证是作出行政处罚决定的前提。先调查取证，后做处罚决定，是行政处罚法规定的重要程序，违反这一规定，事后收集证据，将构成程序严重违法。只有立案前合法收集的与案件有关的证据，才可以作为认定事实的依据。

2.调查取证的基本要求

（1）调查和收集证据必须客观、全面、公正。客观就是要实事求是、尊重事实，不要主观臆断、猜测，对待事实一是一，二是二，不夸大，不缩小，全面、公正就是查清事实不要偏见或成见，凡是能够真实反映实施的证据，无论当事人有利或不利，都应当收集。

（2）调查和收集证据必须及时。及时就是当执法机关的工作人员发现违法行为尽快进行调查收集有关证据。

（3）调查和收集证据必须符合法定程序；1调查和检查时，执法人员必须两个以上。2取证时应当制作相应的证据文书。3需要采取抽样取证或登记保存措施的，必须以法定要求进行。4告知当事人申辩权，听取当事人的申辩意见。

3.调查取证的操作方法

（1）收集证据

安全生产违法案件经行政机关负责人批准立案后，确定该案的承办人。承办人调查取证时，不得少于两人，并向被调查人出示执法证件。证据的种类主要有：物证、书证、当事人陈述、证人证言、视听资料、勘验笔录和现场笔录、鉴定结论。承办人在调查案件时,应针对案件的有关事实和法律规定，综合已掌握的材料，梳理调查取证的思路，注重收集以上证据。主要内容包括：1分析已经掌握和未掌握的事实、情况，确定调查取证的基本方向。2审查法律依据，找出法律规定的违法行为的法定要求，特别是认定案件性质、情节有重要作用的内容，确定调查取证的主要任务。3依据所能收集的证据的情况，确定可能收集证据的方法和措施，以及事先要做的准备工作。4针对收集证据时可能出现的问题，拟定解决方案。5对需要事实登记保存、抽样取证等证据保存措施，或是需要进行专业技术鉴定的，做好事先的准备工作。6确定调查取证工作是否需要其他有关机关的配合，同这些机关取得相应联系。

（2）审查判断证据

调查取证工作结束后，调查人员要对取得的证据一一进行鉴别、

查证、判断，以查明事实，这是取证工作的目的。审查判断的内容主要包括：

1取证的程序和方式是否合法。这是从证据来源方面进行审查，避免因证据形成的原因、提供证据者的原因、收集保管证据的原因而影响证据的客观事实性。如有关人员是否有不良动机提供虚伪的证据；有关人员是否因生理上、心理上、认识上、表达上等原因提供了不实的证据；是否因执法人员收集证据、保管证据的不合法、不恰当而影响证据的确定性；证据是否具备法定形式等。

2现有证据能够证明那些违法行为或违法事实，现有证据是否充分，如果不充分，还需要哪些证据。应对照法律、法规对违法行为的概括描述，对需要证明的事实，从几个方面进行分析：从一般非法行为的事实构成看，是否可以证明何人、何地、何时间、何行为、何目的、何对象、何后果等问题。从违法行为情节看，是否可以证明从重、从轻、减轻、免除或不予处罚等情节。从当事人及与案件有关人员的情况看，是否可以证明违法行为人的姓名、性别、年龄、籍贯、文化程度等方面，以及当事人意思表示真实性、行为合法性、权利义务的实施情况等等。

3证据之间，证据与案件事实之间是否一致，没有矛盾。从证据与证据之间，证据与案件事实的联系上，查证证据的关联性和客观性。如证据内容是否明确、具体；内容是否合理、有无矛盾；证据的内容与违法行为是否有关，有何关联，如何关联。这方面的判断，要结合案件证据综合进行，得出结论应当是唯一的。

4.调查取证的方法

收集、固定和安全证据的方法和根据证据形式的不同而不同，实践中采取的方式只要包括：

（1）询问当事人及证人

询问应制作“调查询问笔录”将询问情况如实记录下来。询问记录的内容包括：时间、地点、询问人、被询问人、询问的主要内容。询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的应向其宣读；被询问人提出补充或者改正的，应准许。被询问人确定笔录无误后，应在笔录上签名或者盖章。笔录一般用一问一答的方式进行，客观记录当事人、证人当场陈述的内容，即他们是如何说的，就要如何记载，不能事后补记。执法人员的询问要准确、简洁，通过被询问人对违法行为的客观陈述，体现违法行为的过程及设计的事实情节。许多通过提取物证方式无法取得或知道事实，如违法行为的原因、来源、渠道、去向、实际数量、价格及违法所得内容，都可以通过询问笔录去的。笔录要附卷妥善保管，不得损坏。

执法人员告知当事人有关权利和义务的情况，应当记入询问笔录，这是取证工作不可忽略的一个重要情节。

（2）勘验检查

对物证应该采取勘验、检查的方法收集，一般应提取原物，并相应制作勘验笔录、现场检查笔录、物证提取清单等；不能提取原物的，应在制作现场笔录的同时，尽可能采取绘图、照相和录像的方式固定证据。需要采取证据保全措施的应依照法定程序制作有关通知书

及物证清单。经当事人点验签字后实施。

对物证应该提取原物，按照提取物证的程序办理；不能提取原物的，可以摄录、照相等方式复制，但要有相应的记录。

对物证和书证，对需要经过鉴定才能确定事实的，应制作“鉴定意见书”，应按照法定程序、期限，提交鉴定机构。鉴定机构做出的鉴定结论具有法定效力，以此作为判断事实的依据，并收入案卷。

勘验检查要制作“勘验检查笔录”，笔录记录的内容一定要客观、全面、细致、准确。检查和勘验的主要内容要按照由大到小、由远到近、由内到外、由左至右、由上至下、由前至后的工作程序分别描述清楚，用词一定要准确、客观，要忠实于原物，不能带主观倾向。尽量少用形容词，更不能用夸张的写法。如对标的物要描述出物品的外形、大小、颜色、型号、产地、成色、质量、数量、包装的情况，对法律禁止的行为应描述行为状况及时间、地点、过程等情况。

视听素材的制作一定要精确、清晰、客观。照片和录像的内容要包括违法行为的全程（发生、发展、结束的连贯表现），违法物品或者违法行为全方位（方位、全景、正位、侧位、细节等），客观体现何人、何时、何地、实施何种行为的事实。录音一定要合法程序、条件下，经当事人同意，制作出来的录音制品才能成为证据。立案归档时不能随文书装订立卷的照片、图纸等证据，应当放在物证袋中，随卷归档，在证物袋上注明证据名称、数量、摄录时间及地点、主要内容。不能随文书立卷的音像证据或实物证据，需在备考表上注明录制数量、内容、时间、地点、责任人、有效地点和内容。

（3）证据保全

对于确有必要采取证据保全措施的，应及时采得行政机关负责人批准后实施抽样取证或先行登记保存。实施证据保全措施，必然按照取证工作的要求，制作“证据登记保存清单”或“抽样取证凭证”等，并交给当事人。

（三）审查决定

调查取证结束后，即进入行政处罚决定的做出阶段，该阶段包括了行政处罚决定书送达之前告知、听证、集体讨论、审批、制作行政处罚决定书等环节。

1.做出行政处罚决定的条件

对案件事实和证据进行审查后，符合以下条件的案件应当做出处罚决定：违法事实符合法律规定的条件；认定违法行为的主要证据确凿、充分；违法行为人的认定准确；法律适用准确；管辖符合法律规定；程序合法。

2.做出行政处罚决定阶段的操作方法

（1）制作行政处罚告知书并送达。告知当事人给与行政处罚的事实、理由、依据和依法享有陈述、申辩的权利。

（2）如果拟做出吊销营业执照、责令停产停业等行政处罚以及数额较大的罚款等行政处罚，还应告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当依法组织听证。

（3）由承办人制作案件调查报告并呈报行政机关负责人审批。案件承办人员经过调查取证，并听取当事人陈述、申辩后，对违法事

实进行综合分析，认为案件事实已经调查清楚，可以做出应当的行政处罚决定的，应根据认定的事实和获得的证据，制作“案件调查报告”，提交行政机关负责人审查。

（4）对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚前应当进行集体讨论。集体讨论由行政机关负责人参加，其过程和结果应以会议纪要或其他书面形式记录存档。

（5）行政机关负责人根据案件调查报告签署审批意见。

（6）承办人根据行政机关负责人的审批意见制作行政处罚决定书。审批意见的签署日期为行政处罚决定做出的时间。

（四）送达

送达是指安全生产监督部门依照法定方式将行政处罚决定书交给被处罚人，使其能够按照文书内容形势权利和履行义务，从而保证安全生产行政执法活动依法定程序进行的法律行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法有关规定，将行政处罚书送达当事人。除当场交付被处罚人的外，安全生产行政处罚决定书的其他常用送达方式主要有以下几种：

1.直接送达

当事人是生产经营单位的，交其收发部门签收；当事人是个人或者个体工商户，交其本人签收。当事人不在场，交其同住的成年亲属签收；并且在行政处罚决定书送达回执的备注栏内写明当事人的关系；当事人指定代收人的，交代收人签收并注明当事人委托的情况。

2.留置送达

当事人拒绝签收的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者有关人员到场，注明情况，在行政处罚决定书回执上记明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，将文书放在当事人的收发部门或者住所，即视为送达。

3.委托送达

直接送达有困难的，可以委托当地安全生产监督管理部门代为送达。委托机关应当出具委托函，并附需要送达的处罚决定书和送达的回证，以受送的人在送达回证上签收的日期为送达日期。

4、邮寄送达

直接送达有困难的，可以通过邮局用挂号方式邮寄给受送达人。邮寄送达应附有送达回证。挂号信回执上注明的收件日期与送达回证上注明的收件日期不一致的,或者送达回证没有寄回的,以挂号信回执上的收件日期为送达日期。

5.公告送达

无法采取以上方式送达的，可以公告，自公告发布之日起经过60日，即视为送达。

（五）执行

行政处罚的执行是指确保行政处罚决定所确定的内容得以实现的程序。行政处罚一但做出，就具有法律效力，处罚决定中所确定的义务必须得到履行。行政处罚执行程序有3项重要内容：

1.处罚机关与收缴罚款机构相分离的原则

在行政处罚做出决定后，做出罚款决定的行政机关及其工作人员不能自行收缴罚款，由当事人在15日内到指定的银行缴纳罚款，银行将缴纳的罚款直接上缴国库。但在以下情况下，行政执法人员可以当场收缴罚款：

（1）依法给予20远以下罚款的；

（2）不当场收缴事后难以执行的；

（3）在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可当场收缴罚款。

执法人员当场收缴的罚款，应当按规定的期限上缴所在的行政机关，行政机关则应按规定的期限交付给指定银行。行政机关实施罚款、没收非法所得等处罚所收缴的款项，必须全部上缴国库，财政部门不得以任何形式向做出行政处罚的机关返还这些款项的全部或部分。

2.暂缓或者分期缴纳罚款

被处罚当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和安全生产监督部门批准，可以暂缓或者分期缴纳。

3.行政处罚的强制执行

行政处罚决定做出之后，当事人应当在法定限期内自觉履行义务，如果当事人没有正当理由逾期不履行，则导致强制执行。

根据《中华人民共和国行政处罚法》，强制执行有3种措施：

（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款的3%加处罚款；

（2）将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；

（3）申请人民法院强制执行。

（六）结案

案件自立案之日起，应当在30日内办理完毕，需要延期的，承办人员经负责人批准，可以延长。但不得超过规定的限期。(90天\180天)

三、听证程序

听证程序是一般成程序中的特别程序。安全生产监督管理部门做出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，安全生产监督管理部门应当组织听证。

（一）听证的意义

听证的意义在于当事人在受到较重处罚之前，给其一个更为公正、完整的申辩机会，使行政机关在做出处罚之前充分听取当事人的意见，保证行政处罚公正、公平、更好的维护当事人的合法权益。听证不但是行政处罚的当事人维护自己合法权益的程序保障，也是促进行政机关公正行使行政处罚权利的重要环节。《中华人民共和国行政处罚法》第一次将听证制度引入了行政处罚领域，而《安全生产违法行为处罚办法》在《中华人民共和国行政处罚法》的基础之上，对安全生产行政处罚的听证程序进一步作出了详细规定。

（二）听证程序的适用条件

听证程序适用的条件有两个：（1）符合法定的处罚案件的种类。

安全生产监督管理部门作出责令停产停业整顿、责令停止产业、吊销有关证照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，安全生产监督管理部门应当组织听证。（2）必须有当事人听证的请求。听证是相对人的权利，只有相对人要求听证的，行政机关才能进行听证。

（三）听证程序的具体步骤

1.告知听证权

安全生产监督管理部门对违法行为调查终结后，拟做出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利，并应送达听证告知书。听证告知书应载明当事人违法事实、给予处罚的依据、拟做出的行政处罚决定和当事人提出听证要求的期限

2.提出听证

当事人要求听证的，应在接到听证告知书后3日内以书面方式提出。

3.听正准备

听证前，安全生产监督管理部门应确定听证主持人、听证员、书记员，一般安全生产监督管理部门法制机构工作人员或其他有关人员等非本案调查员担任，避免与本案有利害关系的人担任相应的听证工作。

4.通知听证

安全生产监督管理部门应在举行听证会的7日前，以听证通知

书方式告知当事人举行听证的时间、地点。

5.举行听证会

在听证会主持人的主持下举行听证会。《安全生产违法行为行政处罚办法》地三十八条对听证会的具体程序予以规定。

6.做出决定

听证结束后，听证主持人应依据听证情况，就案件事实证据，处罚依据和处罚意见等制作听证会报告书，报安全生产监督管理部门负责人审查后，由安全生产监督管理部门根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十八条的规定决定是否做出行政处罚。做出决定程序是听证程序中最后一步，也是最关键的一步，听证决定的做出必须遵循“案卷排他性原则”，即行政主体在按照听证程序作出决定时只能以案卷为依据，不能于案卷以外，以当事人未知悉或未论及的事实为根据。安全生产监督管理部门只有在听证程序的最后一步真正坚持“案卷排他性原则”,才能真正防止听证流于形式，才能切实保证安全生产监督管理部门做出的行政决定是公开、公平和公正的。