土地利用规划和城市规划的关系探讨

土地利用规划和城乡规划关系的思考

为了更好的建设城市，让这片土地真正成为人类诗意栖息的家园，我国从上世纪五六十年代从国外学习借鉴，引进了土地利用规划和城乡规划的概念，并随着多年社会主义建设，经济的不断发展，结合我国的实际经验在探索中不断完善。近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。两种规划经常被认为是“纸上画画，墙上挂挂”，难以与快速变化的城乡建设相适应。如何处理好两者的关系，使之更好的为城乡建设服务，下面提出本人的一些思考和看法。

一、 二者的区别和联系

(一) 区别

两者的都是为经济社会的可持续发展服务的, 有密切的联系和部分重合的内容. 但分别属于两个不同的规划, 在内容上方法和层次上有明显的区别。”城规”主要涉及建成区和规划发展区，而”土规”涉及未来发展区和非建设用地区。”城规”更强调物质设计和空间表现，更加理想化，而”土规”着重土地指标的分配，侧重经济性、实施性，更有强制性。

两个规划的法律地位不一样。土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处臵等均未能明确。相形之下，后者有《城乡规划法》作为法律保障，规划的编制、实施和违反规划应负的法律责任等《城乡规划法》均作了明确的规定。

(二) 联系

关于这两个规划的关系，早在1989年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国”土规”划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”。新修订的《城乡规划法》第五条也规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。近年来，国家出于强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了两个重要文件，均涉及到了两个规划要相互协调的问题，即 “城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源”，“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划”；可见，国家对于两个规划的工作均高度重视，有关的法规和政策也要求这两个规划相

互协调。

根据2010年5月1日开始实施的《广州市关于贯彻实施〈城乡规划法〉的意见》的规定，非法占用农用地、未利用地或擅自将农用地、未利用地改为建设用地的，由土地行政主管部门依照相关法律、法规对违法用地及其附着建（构）筑物进行查处。

二、 思考

(一) 二者的矛盾

土地资源的供给在短期之内是恒定不变的。科学发展城市总体规划是较长时期内城市发展的总的蓝图, 其中包括规划所须的土地数量位臵和用途。土地利用总规划一方面是按照城市总体规划对土地的需求数量和结构给以保证, 另一方面要对全部土地的利用开发作出总体安排, 是有限的土地发挥最大的效用。现实中厂会出现土地属建设用地，但不在规划区范围内，造成土地指标的浪费；城乡规划（总规、近规或控规）是建设用地或为近期开发项目选址，但却无国土的建设用地指标，导致不能开发，造成了城乡规划形同虚设。

很多地方的土地利用规划与城乡规划相互脱节，使科学合理的建设行为实施起来比较困难，特别是事关经济发展大局的重点项目，往往因征地影响速度和效益。

大量依赖土地的财政和市场经济大潮的冲击，使得实践中，内容繁杂、面面俱到的城市土地利用总体规划面临城市

快速发展的冲击显得软弱无力。

(二) 二者如何协调

我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。

城乡规划首先要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，千方百计杜绝形象工程。土地规划要重新审视目标。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我们要承认这个现实，因地制宜制定土地规划。对于科学合理的发展需求，不管是城市还是农村，都应该给予支持、及时满足。与此同时，要建立相应的约束和考核指标，尽可能挤掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。

在技术指标上相协调。如“城规”的“三区四线”（适宜建设区、限制建设区、禁止建设区和紫线、绿线、蓝线、黄线）与“土规”中允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区应该对应起来。

两个规划要经常沟通、互相探讨，建立长效的合作机制。城镇建设以总体规划为依据，一般由城镇建设管理部门负责制定，而城市土地利用规划是土地管理部门负责制定的，双方在制定规划时如没能充分交流，两个规划必有不相协调的

部分，这就会为今后在建设管理上造成不利影响。如土地利用规划中划定的基本农田保护区有些在城镇发展用地控制区内，有的甚至在近期建设用地范围。例如，上海市从管理体制上将规划和国土资源管理两个行政部门合并为一个局，这样在制定规划的时候就可以在内部解决两个规划衔接协调问题，大大加强了两规的统一性。

(三) 国外的经验

英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。

日本、韩国早就采用了划分不同地域的办法来限制城市扩张，但开始的收效都不大。日本政府由此对政策进行反思，进而意识到要防止城市无限制扩张必须走城市再开发的道路。于是在1954年公布的《土地区划整理法》的基础上，又出台一系列的法律、法规如1960年公布《住宅地区改良法》，1974年公布《国土利用计划法》等。1989年的《土地基本法》的出台，更加表明了日本政府下决心限制土地私有权的滥用，向土地社会化的方向前进。在以上完备法律制度保障下，日本城市再开发取得了巨大成就，大规模的高层建筑群拔地而起，城市土地得到了集约利用，城市扩张得到很大程度的遏制。

(四) 广州市的实践

广州市在启动新一轮两规编制的时候，特别提出了两规衔接的思路与措施，通过统一基础数据统计口径、统一生态要素的选择、分析和方法、统一发展方向和目标、布局，使得两规在技术层面上有了协调和统一。最近编制的广州市土地利用十二五规划更是全国首次将土地利用与国民经济和社会发展的十二五规划相协调统一，在专家评审会议上得到了高度评价，预期达到三规合一的新局面。

在解决城市土地集约利用方面将三旧改造作为重点，市区内城中村改造目标在2020年之前全部完毕，可以整理出大量的建设用地，不仅对土地的综合开发利用有利，对城市形象和环境品质也将有更大的提升。

(五) 加强规划的严肃性和实施程度

“两规”的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。加强规划的严肃性，严格审批条件，不再是领导一句话就要改规划。在“两规”的实施过程中，各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对“两规”保持同等重视。此外，应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。

相信随着社会的发展和进步，人们对生态环境的保护的责任意识加深，政府部门对土地利用规划和城乡规划重视程度提高，两规在城市乃至国民经济、社会发展中将会起到重要的实际指导作用。