依法行政及其重要意义
依法行政及其重要意义
依法行政或说行政法治，是近代民主国家与公共行政意识产生之后逐步形成的一种公共行政原则与社会管理模式，也是我国近些年来行政管理发展的基本价值模式或方向。如何理解依法行政，并促成其尽快实现，也就成为当代中国行政学面临的主要课题之一。
（一）依法行政的含义
依法行政，又称行政管理法制化或行政法治。关于行政管理法制化的典型理解是：“所谓行政管理的法制化，就是说行政管理要通过法律加以稳定和巩固，使整个行政管理工作真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。用法律手段，即以立法的形式，来保证和维持行政管理的权威性与行政效能，做到在行政管理中真正靠法治，而不是靠人治。”① 行政法治概念的典型解释是：“行政法治是指行政机关及其工作人员管理国家公共事务的行政权力必须依据法律而获取与行使，不得恣意妄为的一种公共行政的普遍原则和社会控制方式”②，“行政法治是法治的重要环节，也是法治的重点和难点”。至于依法行政，有一种观点认为，“依法行政的一般性解释是：在三权分立的国家政治体制格局中，公共行政权力主体即狭义的政府，应当依法设定和实施行政行为。至于对法的解释则在不同的时期、不同的国家有不同的理论与实践。但法的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在”；“依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值标准”。当然，这一界定明显地是从理论分析角度，并把依法行政看成是一种从资本主义政治理论与宪政基本原则出发来理解这一概念的结果。结合依法行政理念在国内学术界的理论沿袭，要掌握这一概念，就应该从以下几个方面进行理解：
1. 依法行政是一种民主宪政原则
依法行政作为一种原则，其直接要求是行政权力要在法律限定的范围内运行。法律是国家意志的体现，在现代民主国家，法律也就是人民共同利益与意志的体现。这实际上就是要求国家行政管理活动要符合人民的共同意志与利益要求。因此，近代以来逐步形成的依法行政原则本质上是一种民主原则。
2. 依法行政是一种行政管理模式
依法行政其实就是法治或说依法治国模式在行政管理领域的具体体现。这意味着国家行政机关与行政人员在管理国家事务、公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务的过程中，其职责权限、工作程序、方法等都应该以法律规范作为依据、工具和保证，而不得擅自妄为。
3. 法律规范的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在
无论是作为一种民主宪政原则，还是作为一种公共治理模式，依法行政的核心与精髓在于法律规范的规范性与约束性作用。它必须遵循法律至上以及法律面前人人平等等法治原则。其实这也正是法治原则与模式不同于其对立面——人治原则与模式的本质特征所在。
综合以上含义，我们可以对依法行政这一概念定义如下：依法行政是法治在行政管理系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中，
其职责权限、工作程序以及方法都必须以法律规范作为依据、工具和保证的一种民主宪政原则和行政管理模式。
（二）依法行政的基本内容
依法行政作为一种行政管理模式，它是法治原则在行政管理领域的具体表现。一般地，它主要包括行政管理意识的法制化、行政职权的法定化、行政编制的法定化、行政程序的法定化、行政责任的法定化等几方面基本内容。
1. 行政管理意识的法制化
行政管理意识的法制化其实是要求建立与依法行政模式相适应的行政文化环境与行政组织风气。行政管理活动是要通过具体的行政行为来加以实施的。行为主体是否具有法治意识，尤其是法律至上与法律面前人人平等的思想与行为意识，是依法行政得以实现的文化与思想前提。而行政主体的思想与行为意识是在行政文化的社会化过程中形成的，并要受其所在部门组织风气的制约与影响。因此，依法行政的首要内容就是要促成与培养相适应的行政文化环境和行政组织风气。
2.行政职权的法定化
行政职权的法定化就是指行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确授予与规定。一方面，行政主体的职能要有明确的规范。这包括该主体管什么、管辖范围、与其他主体之间的分工关系及界限等内容。另一方面，还要遵循事权一致原则，通过法律规范形式赋予行政机关和行政人员以相称的管理权力。其中，权限大小与管辖范围以及各种权力关系都应该有明确的规定。
3. 行政编制的法定化
行政编制的法定化也就是指行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。一方面，行政机关的设立必须有法定依据，一般是由宪法与政府组织法等效力等级很高的重要行政法律规范加以规定；另一方面，行政机关的规模大小、级别以及人员定额、岗位结构等，也要有相应的法律依据。当今各国主要是以行政编制法、国家公务员法等国家基本法律的形式对行政编制加以规范。
4. 行政程序的法定化
行政程序是行政机关与行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中所遵循的一系列具有时问上的衔接性的行为步骤、方式与过程的集合。为确保行政行为的公开性与透明度，避免行政权力的滥用，同时促成行政行为的科学化、合理化，对行政程序予以规范化、制度化，构成依法行政的又一项基本内容和要求。
5. 行政责任的法定化
权责一致是现代管理学的基本原则和要求。现代行政管理也不允许只行使权力并享受相关权利而不承担相应的行政与法律责任的现象发生。依法行政模式要求在法律规范上明确体现这一原则，即通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义务所应该承担的行政与法律责任作出明确、具体的规定，这就是所谓的行政责任法定化。行政责任法定化的实质是要建立起责任行政机制，实行问责制，即对没有履行法定责任的行政机关或工作人员追究法定责任，包括要求他们辞职，给予纪律处分，直至追究刑事责任。这既是依法行政模式的基本要求，也是这一模式得以实现的根本保障机制。
（三）依法行政的作用与意义
依法行政作为一种宪政原则与行政管理模式，也是进入新世纪以来中国政府发展的基本方向。这一模式的建立与完善，对于现代国家民主和市场经济的发展，对于行政管理改革的巩固与完善，都有重要的作用与意义。
1. 依法行政是现代国家民主，尤其是行政管理民主发展的前提与保证
国家民主或是行政管理民主，其实质都在于要使公共权力的运行能真正体现人民的共同利益与意志。在现代国家，人民利益与意志的直接与集中体现形式就是各种法律规范。而依法行政的核心就是要保持行政法律规范的规范性与约束力，确保行政管理活动在法律规范限定的范围内合法合理地进行。这就从根本上确保了行政管理活动民主化的实现。与此同时，现代行政法律规范还规定了公民和社会组织直接参与行政管理过程的途径、方式与权利保障手段，这也构成行政管理民主化的一种重要形式与推动力量。
2. 依法行政是市场经济发展的客观要求与保证
市场经济是一种法制经济，也是一种强调权利与义务对等的经济形态。它要求政府作为公正的裁判，制定与维护社会普遍遵从的、以法律规范形式体现出来的各种“游戏规则”，如公平竞争、等价交换、第三者权威仲裁等。同时，它也要求在所有游戏规则的运行过程中实现“在法律面前人人平等”这一更为基本的法制规则。① 正因为如此，市场经济的发展就离不开“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”的国家政府，要求政府作为市场法律秩序的建立者与维护者，确保市场经济有序发展。但是，为确保“在法律面前人人平等”这一市场经济发展的基本要求与原则能得以实现，又要求政府行为具有公正性。对于作为政府的一部分，并且地位日渐突出的行政系统而言，实现依法行政、公平行政，也就成为市场经济顺利发展的客观要求和保障。
3. 依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择
权力作为一种社会存在，本身具有强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性， 如果没有法律规范的限制，就很有可能出现滥用权力、腐败，乃至于独裁的现象。而且，公共行政系统与社会、与公民发生着最直接、最经常、最广泛、最具体的关系，事实上，在现代社会，公民从生到死的全部生活都与公共行政系统履行的管理与服务职能密切相关。从这个角度来说，社会与公民受到行政系统侵权的可能性也就最大。更为重要的是，由于法律规范的规定总是相对抽象的、原则性的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。事实上，作为执法机关的行政系统因而也就拥有了自由裁量的巨大空间，也就拥有了权力不断扩充的极大可能
性。正因为如此，第二次世界大战以来，如何控制迅速扩张的公共行政权力，就成为各国政府与社会面临的一个基本宪政问题。迄今为止，实行行政权力法制化，促成依法行政，仍然是解决这一问题的最佳选择，至少是必不可少的途径选择。
4. 依法行政是推进与深化行政管理改革的有效途径
由于社会环境的不断变迁，尤其是20世纪70年代中后期以来，行政管理改革一直是各国政府面临的共同问题。依法行政正是推动与深化行政管理改革进程的重要力量与有效途径。一方面，已有的各项相关行政法律规范要求行政系统及其工作人员能够不断调整自身的职责权限、管理与服务的程序、方式和方法，以便能够适时满足社会与公民 。
日益变更的利益要求。这也正是各国行政管理最基本的改革动机。各种确保行政管理合法合理化的法律规范以及要求行政系统在法律规范范围内履行管理与服务职责的法治体制和原则是形成这种动机的制度与法律保障。另一方面，行政改革要想取得合法权威与地位，也需要实现改革方案的法制化和改革过程的合法化。在行政管理改革过程中形成的成果最终要依靠不断建立与健全行政法律规范体系来巩固与稳定。正因为如此，当代各国改革实践表明，一项成功的改革都是从制定与实施新的行政管理法律规范开始的。而几十年来的改革经历则表明，改革缺乏足够的法制化支持和缺乏应有的法律权威，是我国长期以来政府改革方案往往难以得到有效贯彻落实，政府改革总体效果难以达到理想目标的重要原因。这也正是进入新世纪以来我国政府把实现依法治国、依法行政作为我国政治与政府战略发展目标的根本原因。