制度与公共政策内涵之比较分析

管理研究

(, 江苏　南京　210093)

[作者简介]宁晓玲(1976-) , 女(汉) , 湖南省隆回县人, 南京大学

政治与行政管理学系硕士研究生。[摘　　要]公共政策科学与制度新经济学均是当前的热门学科, 正日益受到学术界与政界的关注。然而作为这两大学科核心概念的公共政策与制度的内涵, 仁者见仁, 智者见智。文章在对前人关于公共政策与制度内涵的理解进行梳理的基础上, 初步分析了公共政策与制度之间的异同。

[关键词]公共政策; 制度; 联系; 区别

　　新制度经济学引起世人的关注仅是近二三十年的事, 与主流经济学不同, 新制度经济学反对将制度看成是一成不变的东西, 而是随着环境的变化而变化的。不同的国家、不同的地区或同一国家、同一地区在不同的时期采用的制度是各异的

。更为重要的是, 新制度经济学派主张制度在社会发展中具有重要作用, 甚至是决定性作用。有学者称未来世界的竞争, 既非科技的竞争也非人才的竞争, 而是制度的竞争, 这足以显示制度在当前及未来社会发展中的重要作用。公共政策学产生于20世纪五六十年代, 兴盛于八九十年代。尤其是在当前, 政策科学更是受到学术界与政界的强烈关注, 可以说一国政治、经济、文化向何方向发展以及发展程度如何与该国所采取的政策密切相

关。这方面的明显例证就是18、19世纪美国自由、开放的民主政策极大地促进了其经济的繁荣,

19、20世纪的劳工福利政策有力地保障了政治局

势的稳定; 还有就是1978年后的中国, 由于实行了改革开放的政策, 特别是市场化道路政策的选择, 给中国带来了空前的繁荣昌盛, 经济迅速发展、政治高度稳定。那么作为这两大学科核心概念的公共政策与制度的内涵是什么呢? 两者之间又有何相同与不同之处呢? 下面将就此略作探讨。

一、制度是什么?

制度一直是政治学的主要研究对象, 人们对制度的理解因而主要集中在政治方面, 如政党、国体、政体、选举等具体的政治制度。近二三十年

湖北行政学院学报2002　第6期

来, 一批经济学家开始关注制度, 其研究取得了显著的成果, 制度的概念由此向经济和其他领域扩展。经济学家从经济的角度对制度进行研究不仅为经济学开拓了新的视野, 而且使人们对制度的认识有了一个新的角度。要想用语言精确地对制度下定义具有相当大的难度。正如我国学者汪丁丁所言“:事实上对制度的定义需要整整一门‘制

[1]度分析’基础课程作为定义的展开。”因此, 作者

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高速公路、飞机场、学校和农业实验站) 。这里的货币、公司、财产、飞机场等应该被理解为相应的制度, 因而舒尔兹的制度概念既包括规则, 也包括组织或机构。当然, 其中既有政治制度, 也有经济制度、在、市场与法律》中, 他所度”、“市场组织交易”、“交易方“、企业组织交易”、“政府行政管制”、“法律制度调整权利”、“生产制度结构”、“社会安排”、“社会格局”等, 其实都是指制度。新制度学派的另一位代表诺斯对制度给出了明确的定义“:制度是一个社会的游戏规则, 更规范地说, 它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”“制度制约即包括对人们所从事的活动予以禁止的方面, 有时也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某

[4]

(P3) 。而且诺斯还认为构造人些活动的方面”

, 察, 、康芒斯首。凡勃伦力图为制度下一个较全面的定义, 在《有闲阶级》一书中论述道“:制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯, ……人们是生活在制度———也就是说, 思想习惯指导下

[2]

(P138-的, 而这些制度是早期遗留下来的。”

141) 时过25载之后, 这位伟大的经济学家在一本类政治、经济和社会相互关系的一系列约束的制度是由非正式约束(道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则) 和正式的法规(宪法、法令、产权) 组成[5]。

德国的柯武刚教授在与加拿大的史漫飞教授合著的《制度经济学:社会秩序与公共政策》一书中主张“:制度是由人制定的规则, 它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有, 并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运

[6]

(P23) 用惩罚, 才能使人的行为变得较可预见。”

学术著作中, 再次将制度定义为一种自然习俗, 由于被习惯化和被人广泛地接受, 这种习俗已成为一种公理化和必不可少的东西。它在生理学中的对应物类似于各种习惯性的上瘾。

与凡勃伦不同, 康芒斯认为给制度下定义实非易事, 他对制度的论述更多地体现在行文或字里行间。“制度———三种类型的交易(指买卖的交易、管理的交易和限额的交易) 合在一起成为经济研究上的一个较大单位, 根据英美惯例, 这叫作‘运行中的机构’。这种运行中的机构, 有业务规则使得他们运转不停; 这种组织, 从家庭、公司、工会、同业协会, 直到国家本身, 我们称为制度”。“如果在订出一种普遍的原则, 运用于一切所谓于‘制度’的行为, 我们可以把制度解释为集体行动

[3]

(P86) 。制度经济学的另一位代控制个人行动”

行文至此, 相信读者对制度是什么即使不能用语言清楚、明确地表达出来, 但对制度的外延也会有一个大致的轮廓。根据前面所述

, 对制度内涵的界定, 作者主张, 制度是制约人类社会行为、决定社会利益关系的行为模式, 它由规则和习惯两个核心部分组成。对于制度的分类, 不同的学者从不同的角度出发, 类型各异, 此处不再赘述。

二、什么是公共政策

对于“政策”一词现代人早已司空见惯。但在中国古代并没有这一词语, 不过“政”和“策”这两个字却是随处可见。“政”, 古汉语的词意为政权、政事、正直。“策”, 古汉语的词意为对策、计策、策划、策略。政策来源于英文“policy ”, 日本学者在翻译英文“policy ”时, 从早已传入日本的汉字中挑选了“政”和“策”二字组合在一起, 译为“政策”一

表T 1W 1舒尔兹说“:我将一种制度定义为一种行为规则, 这些规则涉及社会、政治及经济行为。”这个定义包含非常广泛, 他在同一篇论文里列举了四类制度:(1) 用于降低交易费用的制度(如货币、期货市场) ; (2) 用于在影响生产要素的所有者之间配置风险的制度(如合约、分成制、合作社、公司、保险、公共社会安全计划) ; (3) 用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度(如财产、包括遗产法、资历和劳动者的其他权利) ; (4) 用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度(如

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词。从古汉语的词义上看“, 政策”一词的本义是指政治策略的意思。在中国政策与公共政策实质上是同意异语。下面将对国内外学者关于政策涵义的阐释从若干方面进行梳理。

11从政策主体或政策表现形式的角度来界定

仅以“大型计划”来概括公共政策的要素, 显然太过于简单。美国学者帕拉洛、昌德勒编著的《行政管理学词典》定义公共政策为对资源的战略性运用, 以减轻国家的问题或政府忧虑。我国台湾学者伍启元也认为“:[11]

(公共政策。公共行政学创始人美国学者伍德罗・威尔逊不仅把政策称之为“公共政策”, 而且定义公共政策为[7]

P4) 公共行政人员所执行的法律和法规”

、规范、约束与。

41从决策的角度来界定公共政策。托马斯・

, 。, 。公共政策不能只限于法律、法规, 还包括命令、指令、令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函, 以及计划、规划、宣言、声明、公报等; 决定公共政策的也不只是政治家, 还有利益集团、阶级阶层、社会公众等; 执行政策的也不只是公共行政人员, 还有政治家、利益集团、社会公众。

21从动态过程的角度来界定公共政策。美国

戴伊认为“:凡是政府决定做的或不做的事情就是

[12]

(P3) 。我国台湾学者林水波、公共政策”

张世贤

也认为“:公共政策就是指政府选择作为或不作为

[10]

(P9) 。詹金斯认为政策的行为”“是一系列理想

联系的决定。这些决定与选择目标和在一定的形式下为实现目标所需的方法相关”。北京大学张国庆说“:可以认为, 一切涉及到选择现象的研究

[13]

(P8) 此种和应用, 都可归属于公共政策范畴。”

观点将政策局限于决策即政策制定, 没能发现政策是一个有序的动态过程, 决策仅仅是整个政策过程的一个部分。除此之外, 还有政策执行、政策评估等诸环节。

51从系统论的角度来界定公共政策。美国学

学者弗雷德里奇提出了一个含义也很宽泛的政策定义, 即“在某一特定的环境下, 个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍, 以实现某个既定的目标, 或达到某

[8]

(P79) 。这个定义揭示了政策是一既定的目的”

者罗伯特・艾斯顿说“:从广义上说, 政策就是政府

[9]

(P2) 美藉加拿机构和它周围环境之间的关系。”

在特定环境下人们为实现既定目标而进行的有计划的活动过程, 但是它把个人、团体或政府有计划的活动过程都归入公共政策之内却是不恰当的。可以说, 个人有计划的活动过程只是个人的活动策略、对策。团体有计划的活动过程也并非都可称之为政策, 只有那些对政策制定和执行产生或大或小、或明或暗、或隐或显的有计划的团体活动过程才能称为政策。美国学者安德森也持此种观点, 他的理解是“:政策是一个有目的的活动的过程, 而这些活动是由一个或一批行为者, 为处理某一问题或有关事务而采取的; 公共政策是由政府

[9]

(P4-5) 。这一概机关或政府官员制定的政策”

大学者戴维・伊斯顿则进一步指出“:公共政策是政治系统权威性决定的输出, 是对全社会价值所

[14]

(P5) 从系统论的角度解释公作的权威性分配。”

共政策颇具见地, 它将公共政策视作一个系统, 该系统总处在一定的内外环境之中, 通过输入与输出不断地与内外环境进行物质、信息与能量的交换。从系统论的角度来界定公共政策为我们从宏观角度进行分析提供了一个崭新的视角, 但也有其缺陷:分析过于抽象、笼统, 难以深入政策系统的内部, 无从探讨公共政策是如何来对价值进行权威性分配的, 并且更为关键的是伊斯顿的公共政策定义只限于价值分配, 排除了价值创造以及价值分配的落实。同时它只讲了政策系统的作为, 而忽视了政策系统不作为的一面。

61从综合的角度来界定政策。中国人民大学

念实质上是将整个政策过程视为政策制定的一个阶段, 而忽略了政策过程中的其他阶段。

31从要素和功能的角度来界定公共政策。政

策科学创始人哈罗德・拉斯韦尔和亚伯拉罕・卡普兰定义政策为“一种含有目标、价值和策略的大型

[10]

(P8) 。这个定义揭示了政策最重要的构计划”

张金马讲“:政策是党和政府用以规范和引导有关机关团体和个人行动的准则或指南, 其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声

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成要素, 即目标价值取向和策略计划手段。但仅

[15]

(P19-20) 厦明和指示以及行动计划与策略等等。”

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中的决策说、规范说极为相似。这仅仅是一种偶合, 还是由于政策与制度的本质所决定的呢? 答案肯定是后者。下面将对制度与政策的关系略作探讨。

首先, 11。从制度的

门大学陈振明教授也持这种观点, 即“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行动准则, 它是一系列谋略、法

[16]

(P6) 。孙令、措施、办法、方针、条例等的总称”

光的《政策科学》定义“:政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则, 它表现为对程。”与前面观点相比, , , , 性, 。不过此种观点仍有其不足之处, 一是主体过于狭窄, 不符合民主社会积极发展, 政策主体日益多元化的现实; 二是措词过于烦琐, 语言不够精练, 概括性和抽象性不够强。

马克思主义阶级观点和阶级分析方法告诉我们, 政策归根到底是一定社会统治阶级利益的集中表现, 是该统治阶级在政治上的代表和执行者为有效维护、确保与最终实现统治阶级利益所采取的一定政治行为方式。换言之, 无论执政党和政府制定并推行什么公共政策, 统治阶级的利益都是公共政策的轴心、出发点和归宿。因此我们认为政策或公共政策是阶级社会的产物, 由特定主体为解决一定时期社会公共问题而规定的行动准则或行为方向。之所以作如此论述是因为, 首先从主体来看, 在不同国家或不同地区以及同一国家及同一地区的不同历史时期, 政策主体有别。特定主体既表明并非所有个体或团体均能进入政策过程, 同时也表明政策主体是动态发展的, 能适应政治民主化的需求。其次, 从政策的目的来考察, 政策总是为解决社会公共问题而存在, 没有公共问题, 政策也就没有存在的必要。这里所说的问题可以是社会价值的分配、协调, 也可以是社会价值的创造。再次, 从政策的实施来看, 政策既具有刚性的一面即强制性规范作用, 也具备柔性的一面即非强制性自愿导向功能。

三、如何理解公共政策与制度之异同

通过前面的论述, 我们对政策与制度的涵义有了初步的认识。同时, 细心的读者也许会发现, 不同的学者在对政策和制度下定义时竟然存在惊人的相似之处。如联邦德国的W ・艾尔斯纳将制度定义为一种决策或规则。这种观点与政策定义

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, “江山易改、, 。外生, 稳定性较小, 特别是一些团体章程、个体协议较易发生变化。政策同样应当具有稳定性, 否则令人无所适从, 尤其是对那些根本性政策、元政策、总政策更是如此。政策忌多变, 在这方面国人是深有体会的。文革期间多变的政策给百姓留下了难以消除的阴影, 导致老百姓对政策最担心的就是政策变幻莫测。值得注意的是政策的稳定性与政策的灵活性是相对立而存在的。政策因问题而存在, 随问题变化而变化。在我国政策执行中流行的“土政策”、“上有政策、下有对策”“、用足政策”等说法也从侧面反映了政策的灵活性。如果硬要给政策与制度的稳定性排序, 我们可作如下安排:内生制度ϖ法律法规(同属外生制度与政策) ϖ政策。

21公共政策与制度的实施机制不一样。除极

少数符号性和象征性政策(如提倡晚婚晚育、说普通话) 外, 绝大部分政策都要付诸实施, 由于政策是一国居统治地位的阶级意志的反映,

它们的实施必定以暴力强制为后盾。而制度的实施大致可分为三种:一是以暴力为依托, 这主要是指与政策相重叠的宪法、法律、法规:二是靠集体的利益减损来执行的团体章程和个体协议; 三是风俗、习惯、礼貌这类内生制度的实施是靠集体意志的道德制裁。如一家企业对上班迟到的员工予以扣发奖金, 即属对违反团体规章的经济制裁。再如在幼儿园的小朋友对不讲礼貌的伙伴不予理睬, 仍是对违反内生制度的道德制裁。

31公共政策与制度产生的方式不一样。制度

的产生有两条途径:一是内在途径:二是外在途径。所谓内在途径是指制度的形成是由人类长期经验的积累、演化而来。它体现着过去曾有益于人类解决问题的各种办法, 并且未来也要用到它们。通过此种途径产生的制度我们将其称为内生制度, 除正式制度外还包括诸如习惯、风俗、礼貌等非正式制度。我们以货币的产生为例, 最初人

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们是以以物易物的方式进行交易, 这种方式具有相当大的不可预见性, 人们事前无法知道能否交换到自己所需要的物品。随着交易的不断发展, 人们发现用自己生产的物品来换取几种约定俗成的物品更便于交易, 于是人们把自己生产的物品先用来换取约定物品, 再用约定物品换取自己所需要的物品, 这种交易方式比先前方便了许多, 但仍然存在不足。因为有时人们卖出物品并不需要买回物品, , 期保留下来时, 。所谓外部途径是指制度的形成并不是自发的, 是因为人为设计而产生。它(们) 由一批代理人设计出来强加给其成员。政策的产生就只有这一条途径。所有的政策都是由外部途径产生。

41政策与制度调控的范围不同。从时间上

它能否成为政策的调整对象还取决于公共政策系统对该问题的价值判断。只有在决策中枢认为该社会问题确实需要解决并已采取或准备采取措施时, 违背诺言这一行为才最终变为社会公共问题, 从而纳入公共政策调整的范围。

51, 当然这。我们知。而政策相对来说现实性更强, 随外部社会环境的变化而不断调整。

就拿计划生育这一基本国策来说, 我国社会长期形成的“多子多福”“人多力量大”的传统观念在老百姓思想中根深蒂固, 这与现行的一对夫妻只生一胎的计划生育政策显然背道而驰。再如我国在计划经济体制下形成的企业办福利的做法所导致的职工对企业过分依赖的观念, 对职工参加养老社会保险也构成了巨大的挑战。

其次, 公共政策与制度的联系。

11外在形式上的重叠性。政策与制度的外在

看, 政策是阶级社会的产物, 仅仅存在于人类社会的一定阶段。在古老的原始社会及未来的共产主义社会不存在体现统治阶级意志的政策。制度是与人类社会共始终的。在原始社会人类的一切活动都是靠习俗来规范的。正如恩格斯在分析美洲易洛魁人的氏族时称道“:这种十分单纯质朴的氏族制度是一种多么美妙的社会制度啊! 没有大炮、宪兵和警察, 没有贵族、国王、总督、地方官和法官, 没有监狱、没有诉讼, 而一切都是有条理的。一切争端和纠纷都是由当事人的全体氏族或部落解决, 或由各个氏族相互解决……在多数情况下, 历来的习俗就把一切调整好了。”从空间上来看, 制度调控的范围是极其广泛的, 小至公司、家庭、个体, 大至同行业协会以至国家的行为都被纳入其调整范围之内。政策相对于制度来讲, 范围要狭小得多, 只有特定的社会关系或者说行为活动才受其调控, 换句话说, 只有特定的问题———社会公共问题才是政策作用的领域。比如说交易中违背诺言的行为, 最初当这一现象仅发生在个别人或少数人身上时, 显然被排出在政策调控范围之外。这种违背诺言的行为仅由传统习俗对其加以规范, 背信弃义者将受到道德或伦理的制裁(他人对其的鄙视、不予理睬) , 有时也会导致经济制裁

(别人不再与其交易, 使其不能实现预期利润或直

形式多种多样, 在这众多的表现形式中, 宪法、法律、法规既隶属于政策, 同时也包含于制度之中。如图一所示交叉部分从政策角度看为法律政策

, 从制度角度看则为法律制度。

图一:政策与制度

21功能的共同性。政策与制度都是调节人类

社会关系, 规范人类社会行为活动的重要工具和手段, 是人类社会发展的助动器。可以毫不夸张地说, 根本性政策或制度的价值取向决定了人类社会的性质, 如资本主义对外侵略的扩张政策以及资产阶级占有生产资料并无偿剥削无产阶级剩余劳动的制度决定了当时的社会性质必定是资本主义社会。同样, 无产阶级当家做主人“, 一个中心, 两个基本点”的政策与公有制为主体、多种经济成分共同发展, 以按劳分配为主、其他分配方式

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接经济利益受到损失) 。当违背诺言成为交易中的普遍现象时, 这一个别问题就上升为社会问题。

为辅及其人民民主专政的制度决定了中国尚处在社会主义初级阶段。其他一些非根本性的制度与政策或是促进或是阻碍人类社会的进步, 到底起何种作用取决于其与外部环境的适应性。如, 同样是自由放任的经济政策, 在亚当斯密时期就极大地促进了经济、社会的发展, 但到了20世纪30年代却越来越成为社会发展的桎梏, 以至于被凯恩斯全面干预的经济政策所取代。划经济体制, 在建国初期, 适应, 进步, , 化, 。

31。制度与政策虽然具有功能

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上的共性, 但作用范围各异。真所谓“尺有所短, 寸有所长”。二者在功能上的互补体现在以下几个方面:第一, 政策规范不到的由制度加以约束。如前所述, 制度除了包括法律、法规等正式制度之外, 还包括道德、风俗、习惯等非正式制度, 这些非正式制度能弥补政策作用的不足之处。比方说, 关于敬老、爱老, 政策所起的作用就极其有限, 而传统习俗就能发挥它的优势, 利用道德的作用规范世人的行为。第二, 制度调节不到的由政策预以规范。不管是正式制度还是非正式制度, 都是经过长时间积淀而成的, 可现实社会的发展是日新月异的, 若仅仅依靠制度调整规范人类的行为, 就必然会留下许多空白, 这时政策的灵活性就可发挥其特长。

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(责任编辑　张秋实)

管理,2000, (2) .

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