从四个全面逻辑关系中把握依法治国的战略地位

在“四个全面”中把握依法治国的战略地位

------学习党的十八届四中全会精神

杨亚佳

当前全党正在学习贯彻党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，但是学习和贯彻《决定》不能“就法治论法治”，而是要把《决定》放到十八大以来的整体战略中来把握。习近平总书记在对《决定》的说明中指出：“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障”，随后又进一步指出：“党的十八届四中全会决定是党的十八届中全会决定的姊妹篇，我们要切实抓好落实，让全面深化改革、全面依法治国像两个轮子，共同推进全面建成小康社会的事业滚滚向前”。最近总书记在福建考察期间又提出：“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”，由此提出了“四个全面”的思想。全面建成小康社会是党的十八大提出的总目标，而全面深化改革与全面推进依法治国，则如大鹏之两翼、战车之两轮，共同推动全面建成小康社会奋斗目标顺利实现。这个过程中，全面从严治党则是各项工作顺利推进、各项目标顺利实现的根本保证。从“四个全面”的关系中把握依法治国精神内涵，才能从全局和整体的高度理解党中央的战略决策，准确全面地落实四中全会《决定》的各项措施。

全面依法治国是全面小康建设和全面改革在时间轴上的展开 全面建成小康社会是党的十八大提出的重大战略任务，实现中华民族的伟大复兴是近代以来中国人的梦想，无数仁人志士为此奋斗。

新中国成立以后，我们也曾提出“超英赶美”以及“四个现代化”的目标，但真正脚踏实地的规划和实施这一目标，是在十一届三中全会以后。通过30多年的改革开放，我国的国家整体实力和人均收入水平大幅度提高，到2013年我国的人均GDP6767美元，初步达到中等收入国家水平。但不可否认，30多年的改革开放也积累了诸多的矛盾和问题，如发展中的不平衡、不协调、不可持续问题；贫富分化问题；社会矛盾明显增多和激化问题；道德失范、诚信缺失问题；干部中的形式主义、官僚主义、奢侈浪费问题以及政治腐败恶化问题等。正是基于这样的基本国情，十八大对我国的发展形势作出了基本的判断：我们面临的发展机遇前所未有，但继续发展面临的风险和挑战也前所未有。为实现中华民族的伟大复兴的百年梦想，必须抓住机遇，克服困难，化解风险，迎接挑战。为此提出了全面发展的总体布局和奋斗目标，即通过经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体建设和党的建设，到2020年全面建成小康社会，到2050年基本实现现代化。 实现这一宏伟目标，必须直面30多年来积累的矛盾和问题，要以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。党的十八大以后，党中央反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的关键一招，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。面对新形势新任务，必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展。正是基于这样的考虑，党的十八届三中全会作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则和各方的改革措施。以重点突破、问题导向、倒逼机制

推动全局性、整体性、系统性改革，一举打破十八大之前的改革僵局，使改革开放迎来了崭新的局面。

改革是为发展开路，改革自身也需要制度化和法治化。十八大之前我国30多年的改革开放从价值取向上说是效率优先型的，从方法上说是摸着石头过河和政策引导型的。因为，改革开放之初我国的经济社会发展严重落后，没有发展一切问题都不能解决。同时我国的改革是在一个如此庞大的社会主义国家进行的大规模的社会变革，是一场前无古人的事业，在探索中前进也是其必然规律。但在实现了巨大的跨越之后，公平问题突显，方向问题突显，制度化问题突显，甚至在一定程度上成了继续改革的阻力。因此，十八届三中全会力图通过全面深化改革，解决公正问题、方向问题和制度化问题，要到2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。制度的完备、规范、有效、成熟和现代化都离不开法治化。正如习近平总书记在四中全会的讲话中所说：法律是人类最伟大的发明，别的发明让人类学会驾驭自然，而法律的发明，则令人类学会如何驾驭自己。所谓“驾驭自己”在当前改革中的体现一是通过公正为价值取向的法治，为人们分配利益提供可参与的制度体系，使多元利益在合法博弈中取得最大公约数，使改革成果为人民所共享，以“凝聚改革共识”；二是法治化制度的稳定与权威，使人们形成稳定的利益预期和行为导向，以调整社会关系，形成良好的治理秩序。习近平总书记在四中全会的说明中指出：我们要实现党的十八大和十八届三中全会作出的一系列战略部署，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，就必须在全面推进依法治国上作出总体部署、采取切实措施、迈出坚实步伐。”可以看出，全面小康、全面改革和全面法治，是十八大以来党的整体战略在时间轴上的顺序展开。

全面依法治国是实现全面小康和推进全面改革的制度依托 实现全面小康必须进行全面改革，而全面改革所承担的任务不仅是为全面小康的实现创造制度条件，更是为了“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，从而“完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，使未来的全面小康社会“既生机勃勃，又井然有序”。所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。著名政治学者俞可平教授提出，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。首先是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其三是规则化，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。 以上五个标准都离不开法治化。首先，法治约束权力，为公共权力的运行提供制度规范。约束公权保障人权是法治的核心要义，没有对公权的约束和规范的所谓法制只不过是统治阶级驭民的工具。同样，没有法治的约束，改革就会成为权力分脏的盛宴，就会扭曲本轮改革的公平正义的价值取向；其次，现代法治以民主为基础，并为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督提供法治化的制度保障。习

近平在四中全会的讲话强调我国的法治道路是中国特色的社会主义法治道路，其中一个基本原则就是坚持人民主体地位，法治要“为了人民，依靠人民，造福人民，保护人民”。没有法治的保障，没有人民的参与，改革内容缺乏人民性，改革成果不能为人民所共享，改革就会因得不到人民支持而夭折；第三，法治作为一个社会状态就是规则和秩序，是一种良好的社会治理。而这种社会秩序的形成不是由于暴力和恐惧，而是人民自愿遵守自己制定的契约---宪法和法律。宪法和法律面前人人平等成为法治社会的基本道德规范和非人格化权威。没有宪法法律的权威，没有法律面前人人平等的价值认同，就不可能实现规则平等、权利平等和机会平等，不仅完善的市场机制不能建立起来，还会形成权力与资本的恶性结合，破坏改革的正义性。第四，法治状态下法律规则的稳定、权威和透明，会使各种潜规则无处循身，减少整个社会的交易成本，在保障公平的前提下大大提高社会管理的效率，使全面改革减少阻力，形成社会资源良性流动的局面。第五，法治社会的一个特点就是社会主体权利义务清晰，公权机关职权职责明确，各守其份，各司其职。私权主体法不禁止即可为，公权主体法不授权不可为，令行禁止，赏罚分明，形成不同国家机关之间、中央和地方之间、国家与社会之间统一协调，互动有序的良好格局，使市场在资源配置中发挥决定作用，也使政府这只看得见的手发挥正确的作用。

当前，我国的改革进入了攻坚期和深水区，原有利益格局的调整，既得利益者的抵制，传统观念的抗拒等，使我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多也前所未有。如何在改革中保持社会的稳定和发展，如何使改革的制度化成果真正的导向国家治理体系的现代化？如何防止改革过程中的“人存政举，人亡政息”周期率？如何保证党长期执政和国家的长治久安？这些都需要全面推进依法治国，以平衡利益、消除阻力、凝聚共识，形成权威和稳定的制

度，引导和规范改革。正如习近平总书记在四中全会指出的，“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案”。

在推进全面依法治国中坚持全面从严治党 我们的全面改革事业是中国特色社会主义制度的自我完善和发展，我们的全面依法治国要为全面小康和全面改革提供制度依托和法治保障。全面改革要“发展和完善中国特色社会主义制度”，全面法治要走中国特色社会主义法治道路，这个制度和道路的核心问题则是坚持党的领导。坚持党的领导必须坚持全面从严治党，使党真正成为领导全面改革、全面依法治国的坚强领导核心。

在全面依法治国的前提下坚持从严治党，首先要从指导思想上把握党的领导与法治的关系。十八届四中全会从四个层面规范了党法关系：一是党法依存：社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治；行为一致：在全面依法治国的背景，必须坚持依法执政这一执政方式，要求党的组织和党员要学会依据宪法法律治国理政，也要求依据党内法规管党治党；两法整合：党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，党的政策通过法定程序上升为宪法和法律，党内法规不得与宪法法律相冲突；方式有异：党直接通过以党章为核心的党内法规管党治党，间接通过国家机关依据宪法法律治国理政。

其次，在全面依法治国前提下全面从严治党，领导干部必须带头遵守法律，带头依法办事，维护宪法法律权威和尊严。我国的法治发

展是政党（政府）主导型发展模式，党和政府依法执政依法行政的水平，党员领导干部的行为对整个社会的法治化具有关键性的示范和带动作用。因此推进依法治国“必须抓住领导干部这个关键少数”（习近平在四中全会上的讲话）。但目前在党员领导干部中，法治观念淡薄，有法不依，以言代法，以权压法 ，甚至贪赃枉法仍然不同程度的存在，这是法治建设的大敌，依法执政的大敌，从严治党的大敌。党员领导干部，必须高度重视宪法法律的学习，把熟练掌握宪法法律知识、树立法治理念和法治精神作为履职尽责的基本条件，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。想问题、作决策、办事情，要时刻绷紧法治这根弦，做到心中有法、虑必及法、行必依法。

第三，在全面依法治国前提下全面从严治党，要使全体党员有规矩、懂规矩、守规矩。四中全会把以党章为核心的党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，不仅要求与国家法律体系统一和融合，同时对全体党员提出了比国家法律更加严格的要求。党员领导干部要有规矩、懂规矩、守规矩，对法律和党内法规要有敬畏之心，坚持法律面前人人平等、法律面前没有特权、法律约束没有例外的原则，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。尤其是在依法行使自由裁量权时，一定要恪守公平正义的法治理念，正确处理权与法、情与法、利与法的关系，公正决断是非，不因私利抛公义，不因私谊废公事，不因私情弃公平，确保权力行使不偏离法治轨道、不突破法律边界、不逃避法律责任。

第四，在全面依法治国前提出全面从严治党，就要使的党的领导行为法治化。要完善党委依法决策机制，提高决策质量和水平，坚持决策主体、决策程序、决策内容、决策责任都要始终贯穿和体现法治思维，并采取和运用法治方式。要制定科学有效、系统完备的党领导

全面改革和全面依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，实现党对法治工作的领导具体化、制度化。 第五，全面从严治党，就要制定科学的考核制度和惩戒机制，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。要靠制度来保障党规党法和国家法律的尊严，在执法办案各个环节都设置隔离墙、通上高压线，谁违反制度就要给予最严厉的处罚，构成犯罪的要依法追究刑事责任。要坚持以公开促公正，以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让腐败无法藏身。