中国应急管理纵向府际关系:转型.挑战及因应

作者：陶鹏

南京社会科学 2015年12期

　　政府公共政策目标的达成是通过财政与行政官员要素在多层级政府间的“混合”，尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)视此种“混合”为公共行政领域内的“政府间关系”(Intergovernmental Relationship)。府际关系形态、区域经济发展、分税制背景、权利结构配置、府际关系法规等是理解政府间关系的重要维度，但无论是经济取向的、法律取向的还是政治取向的府际关系研究，仍沿袭着政治学的“中央与地方关系”的“集权与分权”的传统套路，而并未从公共行政视角来研究公共物品与公共服务供给中的府际关系问题。公共行政中的府际关系(the Intergovernmental Relationship in Public Administration)和公共行政的府际关系(the Intergovernmental Relations of Public Administration)存在差异并需要被严格区分，前者更多与政府间体制关联，如“联邦主义”概念，而后者则涵盖更多元的特殊内涵，“决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系”，如此，尼古拉斯·亨利提出“政府间行政”(intergovernmental administration)概念即指“为实现具体的政策目标对政府间关系的管理和协调”。在府际关系的内涵理解上，“首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系与公共行政关系”，政府间关系不仅涵盖既有的权力、财政、法规、行政结构等静态制度关系，更包括了由利益驱动的政府间动态互动关系。随着中国社会转型而出现的复杂单一制国家权力结构，府际间的互动进而改变了传统“监督—执行”的简单关系模式，财权、事权、责任的变化导致了大堆需要解决的府际关系矛盾和冲突，这也反映出当代中国府际关系的“碎片化威权”(Fragmented Authoritarianism)式“政治—行政”生态。

　　灾害危机事件常常被人们冠以“突发”特质，灾害危机的不确定影响不仅作用于社会公众，更是对政府管理常态运行秩序的冲击与破坏，一方面政府需要在不确定性条件下启动应急性制度体系，另一方面则需要开展大范围临机性的府际协调。在应急管理周期理论看来，灾害危机的出现并非“突生”而具有“过程性”，灾害危机的“可管理性”便体现在对于灾前防灾减灾的政府可作为上，事实上，灾害危机来源与动力演进具有不确定性，政府减灾与准备工作又散落于各基层政府及部门，府际协调成为减灾与整备的重要依靠。合作式应急管理被视为超越传统科层应急模式并通过网络结构增强了应急系统的适应性，府际协调成为处理灾害危机的基本方略，应急管理中的府际协调与管理便是对不同层级政府及部门在应急管理事务中的关系管理。依循府际关系受利益关系驱动互动逻辑，各级政府及部门受利益关系影响，使得应急管理中的纵向府际关系呈现出复杂化形态。2003年之后我国基本确立政府应急管理体系架构，在“一案三制”为主轴的制度共识之下，通过突发事件分级分类响应以及“属地为主”原则，对危机状态下的应急管理中纵向府际关系进行制度设计，但灾损虚报、减灾失灵、应急协调困境、基层应急能力缺失等问题，依然体现出当前应急管理纵向府际关系管理的不足。府际关系可作为阐释现状的有趣维度，而当前中国应急管理纵向府际关系转型不仅需要理念更新，更需要从制度层面的支撑保障，以实现有效府际应急管理关系的全面重构。

　　二、应急管理府际关系的演变与转型

　　灾害危机管理过程中的中央与地方政府角色格局变迁，经历了从“中央主导、统包统揽”向“分级负责、属地管理”的转变。传统由中央统包统揽的府际应急关系难以调动地方政府防灾减灾的积极性，地方普遍存在“等、靠、要”现象，到了20世纪80年代，中央政府依据“放权让利”的改革思路，建立起中央与地方间的“财政包干制”，把特大自然灾害救济费包给省(区)，由省区统一掌握安排，不再向下包干。此举在调动了地方的防灾减灾积极性，提高了救灾工作效率，部分改变年年受灾、年年救济的局面，防止地方政府截留中央救灾款，但并未跳出统收统支的旧框架，市、县责权体系并未建立，并未从根本上扭转中央统包的角色。同时，实施财政包干也削弱了中央政府的财政能力，中央政府承担了各种体制性的大量财政补贴，因此财政赤字不断扩大。1994年中央政府推动了以中央集权为目标的分税制改革，重新规范了中央与地方的事权与财权配置，初步建立起与社会主义市场经济相适应的政府间财政体制。争取县以上各级财政都列支救灾款预算，实现中央与地方救灾款预算同步增长，地方各级财政预算达到中央预算的一半以上。通过强调建立科学的自然灾害评估体系，划定自然灾害分级标准，按灾害等级界定各级政府的救灾责任，使救灾分级管理工作规范化、法制化，增强了地方政府的救灾责任和积极性，进而确立了自然灾害响应中的“小灾靠地方，中灾靠省里，大灾靠中央”纵向府际关系运行原则。这一原则被作为2003年“非典”危机之后的中国应急管理体系建设的重要基础。

　　《中华人民共和国突发事件应对法》是关于突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动的行动总则。该法按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。我国从制度层面已经跨入了整合阶段，该制度体系通过四级响应系统串联从而形成了“四委员会——应急办”的层级结构。“非典”危机之后，随着各级政府应急管理办公室的陆续建立，在政府整体应急管理体系架构中，应急办作为应急管理相关部门(单位)网络的重要管理主体，由于应急管理事务的复杂性，并可能涉及党政、军队、社会、市场等多元行动主体，需要通过事前预案编制以达成政府间的协调行动协议，规范应急参与主体间的各类关系成为政府应急管理的核心，也是危机爆发期府际关系有效运行的基本依据，如此便形成应急响应中的府际关系基本模式。

　　通过理想机制设计的应急响应方式，由建立统一领导方式、灾种及级别与政府责任关联机制、明确政府部门协作原则、赋予属地政府及本地社会的责任，力图构建有序层级控制型的应急响应环境。在应急处置中，基层政府是处置突发事件的第一线，依据事态逐步上升到市、省级政府并可能最终上升到国务院和党中央。上级政府对于基层政府突发事件的介入实际是以“影响+能力”为标准，一是按照突发事件分类与分级，对突发事件按照客观危害程度由高到低将其划分为特别重大、重大、较大和一般四个级别；二是按照地方处置能力为依据，当超过某一级政府的资源极限，上一级政府便会介入，从而按照能力原则形成与客观危害程度相互补充的介入标准。如我国应急预案中适度降低了对于“老、少、边、穷”地区灾害影响的介入标准，这便考虑了社会影响与当地政府能力特殊情境。

　　在应急预案所设定的应急响应过程中，地方与中央政府被赋予了不同责任与分工，并形成资源、信息共享，共同参与到应急响应。通过事先所制定的综合、专项、部门预案，明确了各级政府处置突发事件的责权关系，同时预案也对应急处置中的执行与协调作出规定，相应地，地方各级政府在国家应急预案与相关法规的框架下制定地方各类应急预案。形成了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的府际关系模式，通过自下而上式层级控制为基础以保障应急响应程序有序运转，即在纵向府际关系上，强调基层政府及所在市级或省级政府在突发事件管理中的突出作用，中央政府以资源和政策工具发挥支持与配合作用。在横向上实现了以突发事件应急办与指挥部(中心)为核心，吸纳政府相关部门参与，划分不同响应功能保障小组实现政府部门间的应急响应分工协作。相对于强调自下而上的层级有序控制型府际应急响应关系，还存在由中央政府发起，自上而下式的开展应急响应。此类模式中主要针对地方政府“不能”和“不愿”进行干预的灾害危机，如面临国家层面的危机，超出地方应对能力，而需要由中央政府直接主导，对全国形势进行部署，在全局高度控制事态并减少损失，典型的如“甲流”应对中的“联防联控”响应机制。

　　三、应急纵向府际关系转型面临挑战

　　应急管理工作实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的体制，建立党委领导下的行政领导责任制。实际上，突发事件应急响应的府际关系结构庞杂，通过有效制度设计使得府际形成有效协作与支持，需要拥有良好的运行基础：其一，地方政府应急管理能力不仅是应急管理制度得以运转的基础性力量，更是有序应急管理纵向府际关系运转的重要前提；其二，强调地方政府利益中立，秉持公共性价值基础，能严格以突发事件分级分类介入标准处理上级和同级的响应关系；其三，拥有与理想应急管理纵向府际关系相匹配的制度保障；其四，各级政府应急管理决策者拥有不确定灾害危机条件下的合理决策能力等。制度文本上对制度功能的定位与之在现实中实际承担的功能往往不一致，现实中的国家制度是一种“践习性”建构的制度现实，而其所承载的执政功能及国家意志则具体体现在国家机构及其官员的行动过程中。而通过现有制度设计并不能概括出应急管理的纵向府际关系全部特征，政府应急响应行动并非总是与预案所设定的模式相一致，从而可能打破制度文本所设定的府际应急关系。

　　首先，应急管理权变特性与纵向府际关系制度化冲突。危机是“人们感知到威胁核心价值体系或持续生存功能的紧急情形并需要在不确定的条件下来处理它”。在充满不确定性的条件下，处理威胁与紧急事件是对危机管理者的挑战。当前行政管理所面临的重大挑战是应对来自外部灾害事件的能力，“危机与灾难的处理，将是未来政府行政人员面临的最大挑战”。依据灾害危机等级来确立应急管理响应中的纵向府际关系，往往面临对灾害危机情势判断的天然困境。如若达成合理有序的应急管理纵向府际关系则需要各级政府危机管理者能有效感知和识别灾害危机事件的性质。而由于灾害危机事件的不确定性特征，使得有关灾害危机事件信息严重短缺，对于事件判断的偏差便会造成过度应急与低度应急状态。与此同时，各级政府应急管理者在个体经验、能力方面的差异，造成对于灾害事件初判困境。灾害事件属性与应急管理者者特征要素为打破应急管理中的理想纵向府际关系运转模式提供可能空间。

　　其次，基层应急管理能力短缺与应急管理纵向府际关系转型挑战。以“一案三制”为主轴的政府应急管理制度强调应急管理理念框架层面作用，《突发事件应对法》要求“县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”，而由于灾害不确定性特征、地方财力以及政治动机等因素造成的资源投入机制不稳定性，使得一些地方政府未能够形成稳定的人力、财力、物力的投入意愿和水平，地方政府尤其是基层政府的应急管理体制形成了一种“空转”情形，地方政府应急能力孱弱将造成灾害危机第一响应速度、质量的不足，在新型应急管理纵向府际关系下，地方政府并未真正发挥基础性作用，难以真正满足与属地为主责任体系相匹配的应急处置能力。分税制改革大大增强了国家的整体财政汲取能力，但分税制改革没有依据财权配置合理划分中央与地方的事权，导致财权不断向上转移、事权不断向下转移，造成了政府间财政的纵向不平衡问题。一旦缺乏有效的应急管理财政支持，应急管理常态性事务难以运转，非常态时期的纵向府际关系运行往往过于依靠上级政府，使得属地为主的应急管理难以实现。

　　再次，条块分割管理体制与应急管理纵向府际关系冲突。作为典型的府际关系形态，行政管理体制的条块分割使得应急管理纵向府际关系调试所强调的属地管理受到冲击。应急处置的属地原则通过强调地方主导应急以提升效率。在实际操作中，囿于行政条块分割特征，地方作为府际关系的“块”，往往难以协调或调动上级管理部门向下延伸的“条”，尤其在应急管理强调常态管理与非常态管理相统一的背景之下，条块分割体制不利于应急管理有效运转。在常态风险管理阶段，基于行业类型或部门特征而建立起的垂直管理往往自成体系，在其相对独立的运行系统中形成了风险管理规划、流程及应急预案体系，资源与专业分工差距使得地方政府容易被排斥在常态期风险管理之外。在非常态应急管理层面，由于条块分割引致的部门与专业区隔，使得地方政府与上级部门间在信息、资源、协作方面存在困境，地方政府很难在应急处置之中发挥主动作用，地方政府角色则被边缘化。而强调应急管理的属地原则使得地方政府承担起行政责任，而地方政府又难以协调和调动更高层级政府部门，这便在责任与权力之间形成非均衡配置。基于“条”与“块”的责任划定模糊，引致地方政府与上级部门之间组织边界的模糊和缝隙，容易形成责任推诿、信息沟通不畅、资源协调不力等情形。

　　又次，政府利益导向干扰应急管理中的纵向府际关系有序运转。避责和利益最大化是官僚理性的核心特征。灾害危机应对的纵向府际关系制度设计中将地方政府做了价值中立假设，即各级政府秉持公共性价值基础，能严格以突发事件分级分类介入标准处理上级和同级的响应关系。而实际灾害危机应对中，地方政府按照避责和逐利动机不同灾害危机类型做出差异化处理。如此，纵向府际关系也不再按照制度设计运转，而形成了一套中央与地方对抗与合作并存的运行逻辑，一方面双方相互依存来处置灾害危机，另一方面地方通过瞒报、缓报、虚报灾损来消减问责风险。其一，地方问责风险越高，灾损信息扭曲处理可能越大且越有可能出现降损运作。对于事件性质明确且与被问责预期较为确定的灾害危机则容易出现迟报、瞒报、虚报情况，通过降低实际损失信息避免被问责。其二，地方责任风险越低，灾损信息扭曲处理可能越大且越有可能出现升损运作。最为典型的是地方自然灾害灾情评估中，地方—中央灾后恢复财政共担机制之下，灾情评估就成为地方获取中央支持的重要依据，拥有通过夸大灾损以获得上级财政支持的行动空间。

　　最后，应急制度文本模糊性以及与现实运行的差距阻滞了理想应急管理纵向府际关系的实现。应急管理中的新型纵向府际关系的建立，尚未摆脱制度建设滞后带来的纵向府际关系模糊性问题。当前应急法律、政策以及预案文本中对于不同层级纵向府际关系的规范呈现出片段化和简单化处理倾向。应急管理制度文本中的府际关系多聚焦应急响应，对灾后一系列分级响应和横向协调事务进行了响应规则建构，但对灾前以及灾后府际关系运作缺少必要的规定，进而使得应急管理中的府际关系被等同为应急响应中的府际关系设置。从应急管理周期理论看来，此类片段化的处理将会影响应急响应甚至整体应急管理中的府际关系协调运转。此外，在我国政治体制之下，对于突发公共事件的应对模式往往采取的是“运动式治理”模式，背后的核心协调力量是中共党委，由党组织来协调政府、军队以及其他应灾组织，应急管理中的纵向府际关系复杂性并未在应急制度文本中被充分体现，尤其在具有深度不确定性特征的灾害危机所引致的政府行政功能中断时，府际关系运转规则依然体现着党的领导。而此类规则的简化处理，将导致应急管理中的纵向府际关系在制度文本运行规则与现实情境运行之间存在显著差异和冲突。

　　四、因应应急管理纵向府际关系新形态

　　应急管理的纵向府际关系新形态的出现，需要从整体上推进应急管理纵向府际关系转型。通过改善应急管理财政、资源投入机制，优化应急管理中的府际责权体系以及更新应急管理制度文本，以求增强地方政府应急管理体制结构与功能机制抓手能力，明晰应急管理府际责权状况，达成有序合理的应急管理纵向府际关系运转。

　　实现应急管理纵向府际关系新形态的重要基础是地方政府应急管理能力建设，改变当前地方应急管理能力短缺现状，重点强化基层政府应急管理能力。首先需要通过地方政府应急管理机构改革，通过提升应急管理机构的组织权威，以制度化手段使应急管理机构拥有稳定、有效的协调能力，摆脱以职务权威为依托的协同模式对领导者个人观念和个人能力的过度依赖。应急管理组织权威的提升可以结合职务权威与组织权威，一方面可以提升应急办负责领导的级别，另一方面可以强调应急办组织权威的制度化，如应急管理机构对政府部门应急管理进行监督考核评价，这两条路径将有助于提高应急管理机构在常态与非常态期的协调能力。其次，在应急管理机构能力建设层面。需要进行应急管理机构人力资源体系改革。要增加应急办人员编制，人员数量的补充是实现应急管理目标的基本保障。同时，增强应急办人力资源专业性。注重吸纳应急管理相关专业及应急管理实践经验的人才，改变应急管理人力资源基本知识结构，通过增强应急管理人员的基本素质来提升应急管理水平的专业程度。最重要的是要注重增加财政投入，通过财政投入的增加来实现应急管理人员、技术以及资源的补强。

　　抑制由于地方政府避责而引发的应急管理中的纵向府际关系变异，改变由政府利益倾向性引发的责任错位，需要重塑府际应急管理责任体系。新型应急管理纵向府际关系强调属地为主、分级负责、中央支撑的原则，在建立强化属地原则的责权体系的同时，还需要落地中央政府应急管理责任。一方面，消除地方政府的风险责任选择性豁免理念，树立风险的“可管理”思维，强调人为性、非人为性以及混合性风险引发的社会公共危机均因本地社会脆弱性导致的结果，如此，地方政府应承担起应有的应急管理责任，尤其是要建立风险管理、应急准备工作同灾后恢复责任的关联机制。另一方面，中央政府应当承担起区域性以及由地方能力短缺而难以承担的应急管理事务，在强调属地管理原则的同时，应当建立起与之相配套的财政与资源支持机制。对于地方政府避责与利益选择问题还需要建立完善第三方应急管理评估机制，不仅针对地方政府应急管理事务中的灾损标准设定与评估，还应当拓展到地方政府灾害危机应对过程的评估之中，进而能够对整体应急管理过程中的基本程序、原则以及自由裁量问题全面把握，为有序合理的应急管理纵向府际关系提供保障。

　　动态更新应急管理制度文本，构建符合现实行政规则的有效应急管理纵向府际关系体系。在我国“一案三制”为基础的应急管理体系中，总体预案强调建立总体应急管理机制，基于分类管理、多级责任分担以及组织协调原则，采用预警与反应机制以保障快速应变与高效管理。应急管理预案的功能之一就是象征(symbolic)功能，即强调组织预案编制活动本身的象征意义即组织对某些不确定性事件做出回应，试图将预案文本及其编制过程视为使民众确信安全的政策工具，尤其对于那些巨灾事件的应急预案常常只是一种“幻想文档”而无法付诸实践，“预案过程实际是一种劝诱叙事(persuasive storytelling)”。应急管理制度文本中对于灾害危机中的府际关系设定往往过于理想化而与现实情境脱离，针对应急管理制度中对于府际关系的设定呈现出片段化、模糊化问题。需要在科层组织体制之下，减少府际关系模糊性的前提基础是要厘清灾害危机条件下的行政规则，通过风险分析和动态制度更新，有效吸纳实际灾害危机应对过程中的不同应急管理组织进入制度文本之中，将应急管理行政潜规则体系进行有机制度化或体制化。同时，增强应急预案的可操作性，落实应急管理事前、事中、事后全过程阶段的府际协作分工体系。

作者介绍：陶鹏，南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心讲师，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地兼职研究人员，南京 210093