旱涝灾害视野下中国粮食安全战略研究

作者：彭克强

中国软科学 2009年04期

　　中图分类号：S－01 文献标识码：A 文章编号：1002－9753（2008）12－0006－13

　　一、引言

　　粮食安全状况攸关一国经济社会稳定和发展目标能否顺利实现。近年来随着国际能源危机压力持续增大，粮食能源化趋势加速发展，国际粮食价格持续上涨，世界粮食安全形势趋紧。作为社会主义的发展中人口大国，中国的粮食安全应当建立于基本自给的基础上；但人多地少基础上“人增地减”的双重压力意味着中国将面临更加严峻的粮食安全态势。

　　改革以来，中国粮食安全形势一直不容乐观（图1），而找准粮食生产波动过大的症结是强化中国粮食安全基础的最佳切入点。当前，理论界对于影响中国粮食生产的关键因素仍有较大分歧，其中代表性的学术观点有两个：一是农业技术进步决定论[1]；二是农业宏观政策主导论[2]。双方各执一端，僵持不下。可是，目前中国粮食生产的基本形势已发生很大变化，其表现在：由于各种支农惠农政策的陆续出台与落实，农业发展的政策环境得到不断改善；农业技术在短期内难以取得重大突破，加之农民科技文化素质普遍偏低的状况将继续阻碍农业科技的推广应用。可见，在目前农业发展的技术和政策环境下，粮食生产技术进步论与宏观政策论的解释能力已大大降低。在此背景下，笔者曾对中国粮食生产与自然灾害之间的关系进行了实证研究，结果发现粮食生产与自然灾害之间呈现出显著负相关关系[3]，从而实证地揭示了中国粮食生产长期遭受自然灾害深刻影响的重要事实，该事实说明中国粮食生产的相关基础设施仍然比较薄弱。这就在粮食生产的技术论与政策论之外提出了新鲜的学术见解，为最终冲破农业技术论和农业宏观政策论的思想禁锢做出了有益的初步尝试。

　　

　　图1 1978－2006年中国粮食安全相关指标动态比较⑧

　　然而，自然灾害的种类繁多，农业防灾抗灾究竟应以哪一种或哪几种为主要对象呢？这是粮食生产政策实践中必须优先予以明确回答的重要课题①。鉴于此，本文依据改革以来中国粮食生产与旱涝灾害的相关统计数据，对中国粮食生产与旱涝灾害之间的关系展开实证性研究，试图进一步揭示粮食生产与旱涝灾害之间存在的长期稳定关系，以便深化中国粮食生产与自然灾害之间关系的研究，为国家正确制定粮食安全战略和具体防灾抗灾政策提供经验性证据。

　　二、中国粮食安全基本形势分析

　　（一）改革以来中国粮食生产商品率分析：基于农业人口比重的国际比较视角

　　一国农业生产的商品粮数量大致等于该国粮食总产量减去其农业人口自身的粮食消费量以后的差额②。于是，在其他因素相对稳定的条件下，农业向国民经济其他部门提供商品粮的能力与农业人口的粮食消费量成反向关系。可见，一国农业人口占其总人口之比（以下简称农业人口占比）可以作为研究该国自给性粮食安全③ 状况的良好指标。

　　本文首先选取1990－2005年全球、亚洲的综合农业人口占比数据以及美、日、英、法、德5个发达国家和中、印、墨、巴、波5个发展中国家的国别农业人口占比数据（表1）；然后将中国的农业人口占比数据与国际同类数据进行对比研究，结果发现：在1990－2005年间，中国的农业人口占比从1990年的79.1％持续降至2005年的63.7％，15年间共下降了15.4个百分点；中国每年农业人口占比都是10个国家中最高的，不仅远远高于美、日、英、法、德，且远高于墨西哥、巴西、波兰，甚至高于印度这个传统农业大国，也高于亚洲和世界平均水平。尽管中国农业产值在其国内生产总值（GDP）中的比重已从1978年的27.9％降至2005年的12.6％，但目前其仍有60％以上的人口以农业为主要生活来源或社会安全保障。这不仅表明中国目前仍属于农业大国，“三农”问题仍将是影响中国未来持续健康发展的重大战略问题，而且反映了中国农业的粮食商品率依然十分低下的事实。

　　

　　其实，中国除了其庞大农业人口规模会消费掉其所生产的大部分粮食之外，尚有如下三个基本因素威胁着中国粮食安全目标的实现：一是目前的小户单干式农业经营模式，极大地抑制着中国农业粮食商品率的提升；二是在城市居民饮食结构高级化的拉动下，饲料用粮和加工用粮持续快速增加，这无疑会减少供人们直接食用的商品粮食的有效供给量；三是在全球能源危机日益加剧的背景下，粮食能源化趋势加速发展，国内关于加快发展生物能源的呼声将逐渐高涨，中国主要依靠国内生产保证本国粮食基本安全的目标④ 正遭遇能源危机的巨大挑战，这势必会在一定程度上削减中国自产商品粮食的供给量。在这些因素的综合作用下，中国粮食安全环境必将进一步恶化。

　　（二）中国谷物安全⑤ 的国际比较分析：以2006年为例

　　由于中国特殊的粮食经济背景，造成中国粮食及粮食安全概念与国际通行标准差异明显。中国的粮食概念包括谷物（以大米、小麦和玉米为主体）、豆类和薯类，而国际粮食概念仅指谷物；中国的粮食安全（grain Security）内涵比国际通行的食物安全（food Security）要窄一些，即中国仅关注谷物、豆类和薯类等粮食的安全性，而国际上通常关注谷物及其他一切人类食物的安全性⑦。尽管如此，谷物也是中国粮食的主体成分，如2006年其谷物产量占粮食总产量的89.5％，2008年11月国家公布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008－2020）》明确规定要保障粮食自给率稳定在95％以上，其中稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。基于此，本文依据2006年中国和国际上有关谷物生产统计数字，在国际比较视角下对中国的谷物安全展开实证分析。

　　由表2，比较中外谷物生产相关指标，可以发现：（1）2006年中国的谷物收获面积为8395万公顷，低于印度13个百分点，但中国的谷物总产量却达到44535.5万吨，位居世界之首。其原因主要有：一是中国迫于自身巨大的粮食安全压力，长期保持着庞大的谷物播种面积，在剔除成灾面积后，其收获面积规模仍然很大；二是中国农业具有精耕细作的传统，单位面积上投入的农业生产要素密度较大，从而保持着较高的收获面积单产；三是建国以来中国农业技术成果储备已经和正在被转化运用，这有力地提升了收获面积单产。（2）2006年中国收获面积平均单产为5305公斤／公顷，不仅分别大幅超过印度、巴西这两个农业大国114.4％、65.1％，而且超出发达国家平均水平33.2％。虽然其仍分别低于美国、日本和法国17％、9.4％和21.8％，但鉴于中国与美、日、法三国农业发展阶段上的巨大差异，中国目前的粮食收获面积单产已达到较高水平，受当前农业技术进步趋缓和农业技术推广难度增大的现实约束，在短期内单产继续提升的空间有限，要确保未来中国粮食安全，必须在收获面积平均单产之外寻觅突破口。（3）六国中，美国自给性谷物安全保障程度是最高的，达到人均1159.1公斤，其次是法国，达到人均1012.7公斤；而日本自给性谷物安全程度是最低的，人均不足100公斤，次低的是印度，仅215.5公斤／人；而中国自给性谷物安全保障也是较低的，仅人均339.5公斤，不仅远远低于美国和法国，且远低于发达国家平均自给性谷物安全水平（807公斤／人），甚至比世界平均水平（340.8公斤／人）还低。这说明中国自给性谷物保障水平仍处于温饱阶段。当然，中国自给性谷物安全水平不高是多种因素综合作用的结果，其中既有人地关系日趋紧张的因素，又有谷物播种面积受经济作物挤压而减少较多的原因，还有自然灾害频发导致减产或绝收面积较大的问题；在长期内人地关系无法扭转且谷物播种面积占比难以大幅提升的背景下，提升中国自给性谷物安全水平的主攻方向就应该是努力提高谷物收获面积占比，这就意味着必须设法强化农业基建投入以增强谷物生产的抗灾能力。（4）与印度相比，尽管中国国土面积3.23倍于印度，但中国耕地面积仅是印度的88.2％，加之中国农业自然灾害较印度频繁，2006年中国的收获面积（8395万公顷）比印度（9664万公顷）少13％，但因中国的收获面积单产（5305公斤／公顷）高出印度（2474.4公斤／公顷）114.4％，从而中国谷物产量（44535.5万吨）仍大幅超过印度（23913万吨）86％。中印对比再次说明：中国目前粮食收获面积单产已达到较高水平，短期内继续提升的空间有限，必须在继续努力提升单产基础上将未来国家粮食安全战略的基点立足于持续增加收获面积占比进而提高整个粮食播种面积单产。

　　

　　（三）改革以来中国粮食安全总体态势

　　改革以来中国粮食安全的基本态势是：人口持续增长，播种面积波动下降，但由于单产较快波动上升，使总产量得以保持波动上升之势，进而人均占有量在波动中保持了基本稳定（图1）。这说明在“人增地减”的双重压力下，确保国家粮食安全的根本出路在于努力提高粮食单产⑦。

　　

　　图2 1978－2006年粮食播种面积占农作物总播种面积之比

　　由图2知，改革以来经济效益较差但社会安全价值极大的粮食播种面积占农作物总播种面积之比（以下简称粮食播种面积占比）从1978年的80.34％在波动中以较快速度降至2006年的67.18％，29年间降幅达到16.38％；而此间经济效益较好的经济作物播种面积占比从19.66％在波动中较快地升至32.82％，升幅近67％。这充分表明在发展商品经济条件下，农业增效、农民增收与保证国家粮食安全之间存在着尖锐矛盾。妥善协调这一矛盾是当前及今后中国经济社会发展中一个带有全局性的战略问题。若该矛盾协调得好，则既有利于确保在粮食基本自给基础上的国家粮食安全，又有助于提升农业比较效益，为解决“三农”难题营造比较宽松的环境；若协调得不好，则可能出现国家粮食安全目标与农业增效、农民增收目标之间顾此失彼的跷跷板效应，甚至可能导致这两个目标双双落空的严重后果。鉴于中国人口、资源、环境条件日益严峻的长期演进态势，协调此尖锐对立的基本途径应是：以提升粮食单产为战略基点；凡粮食单产较高的耕地，应继续种植或改种粮食作物；凡粮食单产较低，种粮不具有比较优势的耕地，应在土壤改良基础上继续种植粮食作物，若无法改良土质，则宜改种薯类等粗粮或具有适宜性的经济作物。通过在全国范围内开展农业资源科学调查的基础上，对各类农作物的种植进行合理布局，充分利用各地各具特色的农业资源，从而最大限度地兼顾粮食安全目标与农民增收目标。

　　综上三方面，可以发现未来中国粮食安全战略的主攻方向应是着力提升整个粮食播种面积单产，即在总人口持续增加、农业人口占比较大、耕地刚性减少、饲料用粮和加工用粮不断增多、粮食能源化趋势加速等多种制约因素的综合作用下，要确保未来中国粮食安全，就必须以提高整个粮食播种面积单产作为未来粮食经济政策的着力点，在保持粮食播种面积基本稳定基础上千方百计地提升粮食播种面积单产，以此作为克服中国诸多粮食安全软肋的突破口。须特别指出，本文强调应将设法提升“播种面积单产”（而非“收获面积单产”）作为确保未来中国粮食安全的战略方向，以此区别于长期以来粮食政策往往泛泛谈及提升“粮食单产”的模糊政策倾向，因为中国收获面积单产已达到较高水平，短期内进一步提升的空间有限，必须适时将促进粮食增产的主攻方向转向设法提高收获面积占比，进而提升播种面积平均单产，以此达到增加粮食总产量和人均占有量的粮食安全目标。

　　三、旱涝灾害对中国粮食生产的影响分析

　　本文基于如下公理性命题进行中国粮食生产与旱涝灾害之间关系的研究：当农业水利基础设施比较完备且功能能够正常发挥时，粮食生产与旱涝灾害之间不具有明显相关关系，即粮食生产不受旱涝灾害的显著影响；相反，当农业水利基础设施残缺或功能无法正常发挥时，粮食生产与旱涝灾害之间呈现明显的负相关关系，即粮食生产受到旱涝灾害的深刻影响⑨。

　　（一）概念界定及研究方法

　　1.基本概念界定 为了便于研究中国粮食生产与旱涝灾害之间的关系，现界定与本研究有关的几个概念：（1）旱涝受灾面积占比。指旱灾或涝灾造成的农作物受灾面积占各种自然灾害导致的农作物总受灾面积之比，包括旱灾受灾面积占比、涝灾受灾面积占比和旱涝受灾面积占比。（2）旱涝成灾面积占比。指旱灾或涝灾造成的农作物成灾面积占各类自然灾害造成的农作物总成灾面积之比，包括旱灾成灾面积占比、涝灾成灾面积占比和旱涝成灾面积占比。（3）成灾率。指某种灾害造成的农作物成灾面积占该种灾害导致的农作物受灾面积之比。其中，旱灾成灾率，指旱灾造成的农作物成灾面积占旱灾造成的农作物受灾面积之比；涝灾成灾率，指涝灾造成的农作物成灾面积占涝灾造成的农作物受灾面积之比；总成灾率，指各类自然灾害造成的农作物总成灾面积占各类灾害导致的农作物总受灾面积之比。（4）粮食增产率。指粮食总产量较上年的环比递增率。

　　2.研究方法 直观地，中国作为自然灾害频发且比较严重的国家，粮食生产经常遭受各类自然灾害（特别是水旱灾害）的严重负面影响，旱涝灾害的严重程度与粮食生产状况之间应该存在着长期稳定的相关关系；然而，粮食生产受到自然灾害程度、农业资源投入水平、农业技术进步状况和农业政策调整情况等多种因素的共同影响，在其他因素一定时，某一因素的变化对粮食生产的影响一般较大，而在各种因素同时变动时，某一因素变化对粮食产量的影响往往有限。为验证这种相关关系是否存在，本文在界定反映旱涝灾害严重程度和粮食生产状况的相关指标的基础上，将粮食增产率作为被解释变量，而将反映旱涝灾害程度的有关指标当作解释变量，依据1978－2006年相关统计数据，对粮食生产与旱涝灾害之间关系进行实证研究。但鉴于所选取的各项时间序列变量都是平稳变量（见表3），且粮食增产率与其它变量之间的统计相关性不够显著（见表4），因此，本文只能在假定除旱涝灾害之外其它各类粮食生产影响因素不变的前提下，通过绘制和观察相关时序变量折线图，直观地研究有关变量之间的相关性，近似地揭示粮食生产与旱涝灾害之间存在的相关关系。

　　

　　（二）旱涝灾害是中国最频发且影响农业生产最重的两大自然灾害

　　由于“北方干旱、南方多雨”的气候特征，中国自古以来就是一个水旱灾害频发的国度。据史料记载，中国在公元前1766年至公元1937年间曾发生各类自然灾害至少5258次，其中水旱灾害次数占灾害总次数的41％，是发生频率最高的两类自然灾害[4]。以下将从旱涝受灾面积、成灾面积的角度，再次证实这一点（表5、图3、图4）。

　　

　　

　　

　　图5 1978－2006年粮食增产率与旱涝受灾、成灾面积占比动态比较

　　旱灾是因降水过少且缺乏必要的灌溉设施而引起农作物减产甚至绝收的一种自然灾害，涝灾则是由于雨量过大又不能及时排涝而导致农作物减产甚至绝收的一种灾害。可见，旱灾与涝灾同属于水和农业的范畴，而农作物生长离不开适时适量的水，因而它们又统属于农业范畴。（1）旱涝灾害是对农业生产影响最大的两大灾害。首先，从受灾面积占比看，1978－2006年间农作物旱涝受灾面积占比保持在66.2％－89.3％之间的高位水平，29年间年均约81％，足以说明旱涝灾害是导致农作物大面积受灾的最大祸害；其次，从成灾面积占比看，此29年间农作物旱涝成灾面积占比处于68％－90.5％之间，年均约81.7％，充分表明旱涝灾害是导致农作物大面积成灾减产甚至绝收的祸首。（2）旱灾是导致农作物受灾、成灾的最主要灾害。1978－2006年间旱灾受灾面积占比与旱灾成灾面积占比基本保持在40％－75％之间。一方面，从受灾面积占比看，除1998年涝灾受灾面积占比超过旱灾受灾面积占比之外，其余28年间旱灾受灾面积占比均超过或大幅超过涝灾受灾面积占比，说明旱灾是造成农作物大面积受灾的最主要灾害类型，水灾次之；另一方面，从成灾面积占比看，除1991年、1996年和1998年三年涝灾成灾面积占比超过旱灾成灾面积占比之外，其余26年间旱灾成灾面积占比均高于或大幅高于涝灾成灾面积占比，这表明旱灾是导致农作物大面积成灾减产甚至绝收的最主要自然灾害。因此，要想在“人增地减”的双重刚性约束下确保国家粮食基本自给目标的实现，就必须实施农业水利建设优先发展的粮食安全新战略，即应高度重视旱涝灾害（特别是旱灾⑩）的预防工作并持续加大对农业水利基建的投入力度，通过完善水利设施促进农业抗灾能力的提升和粮食稳产增产目标的实现。

　　（三）旱涝灾害与中国粮食生产之间的基本关系

　　1.从粮食增产率与旱涝受灾面积占比之间的动态对比看，粮食生产受到旱涝灾害的严重负面影响。观察图5可知，应分两段具体说明1978－2006年间中国粮食增产率与旱涝受灾面积占比之间的关系。（1）1987年及以前。在1987年之前的8年中有5年二者呈同向关系，仅3年呈反向关系。可见，此间旱涝灾害对粮食生产的影响不甚明显。其原因很可能是：在农村改革前期，由于改革前兴修的大量水利工程仍能继续发挥抗御旱涝灾害的作用，此间旱涝灾害对粮食生产的影响较小，即只有3年旱涝灾害较明显地影响粮食生产，而另外5年其对粮食生产影响甚微。（2）1988年及以后。在此19年间仅在1996年二者呈同向关系，而其余18年二者呈反向关系。可见，此间旱涝灾害对粮食生产的影响较1987年以前增大了，即仅有1年旱涝灾害对粮食生产影响较小，而其余18年旱涝灾害对粮食生产均产生了较大负面影响。其原因主要是：在1988以来的19年间，由于农村改革以来政府对农业水利设施维护和建设工作的忽视(11)，致使现有的绝大多数农业水利设施仍是计划经济时代修建的，大多年久失修、带病运转，其抗御旱涝灾害（尤其是旱灾）的能力已大大退化，从而造成19年间共有18年粮食生产受到旱涝灾害较显著影响的严重后果。

　　总之，在1979－2006年27个可比年份中，有21年粮食生产受到旱涝灾害的显著负面影响，占总时长的近78％；仅有6年粮食生产未受到旱涝灾害的明显影响，占总时长的22％。排除其他因素不讲，仅就粮食生产受到旱涝灾害较显著影响的时间长度而言，就足以揭示改革以来中国农业水利设施仍然比较薄弱（甚至比改革前有所退步）的严重事实。

　　2.从粮食增产率与旱涝成灾面积占比之间的动态关系看，旱涝灾害是影响粮食生产的关键因素。由图5可知，应分两阶段对1978－2006年间中国粮食增产率与旱涝成灾面积占比之间的关系予以具体考察。（1）1987年及以前。1987年以前的8年间共有6年二者呈同向变动关系，仅有2年呈反向关系。这不仅说明在改革初期旱涝灾害对粮食生产的影响较小，而且反映了改革初期粮食生产的较快发展其实是建立在吃改革前计划体制下大搞农业水利建设所遗留的“老本”基础上的。（2）1988年及以后。1988年以后的19年间共有18年二者呈反向变动关系，仅在2005年二者呈同向变动关系。这不但反映了1988以来粮食生产遭遇旱涝灾害严重负面影响的事实，而且揭示了改革以来由于政府实事上对农业水利基建工作的疏忽，到1988年以后，随着改革前既有水利设施功能的不断退化甚至基本丧失，粮食生产日益暴露于水旱灾害的直接威胁之下的严重局面。

　　总之，粮食增产率与旱涝成灾面积占比在改革前期与后期呈现出的这种迥异关系应引起我们足够的重视，其核心是改革以来政府在事实上疏忽了农业水利基建，从而造成粮食生产抗御水旱灾害的能力弱化。其具体成因既有政府农业水利基建投入长期不足的因素，也有财政农业基建投资效率低下的问题。但据笔者的一项实证研究显示，农业水利设施功能退化其实是财政支农能力弱化的反映，而财政支农能力弱化的主因不在于财政支农资金的规模不足，而在于财政支农资金使用效率低下[5]。

　　3.从粮食增产率与旱涝成灾率之间的动态对比看，粮食生产受到旱涝成灾率的严重负面影响。（1）粮食增产率与旱灾成灾率的对比。由图6，应分两段对1978－2006年粮食增产率与旱灾成灾率之间的关系进行具体分析。首先，1992年及以前。在此13年间，共有8年二者呈同向变动关系，有5年二者呈反向变动关系。这说明此间粮食生产受旱灾成灾状况的影响较小，同时反映了农村改革前期粮食生产坐吃改革前水利设施老本的不争事实。其次，1993年及以后。在这14年中，仅在2003年二者呈现同向变动关系，而在其余13年间二者均呈现出显著的负相关关系。这同样表明1993年以来，由于改革前水利设施的老本已接近被吃光，造成粮食生产抗旱灾能力弱化的情况。（2）粮食增产率与涝灾成灾率的对比。由图6，1978－2006年间粮食增产率与涝灾成灾率之间的关系比较紊乱，规律性不太明显。在此间27年可比年份中，共有10年中二者呈同向关系，占总时长的37％，在其余17年间二者呈反向关系，占总时长的63％。从概率理论的角度看，此间粮食生产仍然比较明显地遭到涝灾的负面影响。尤其值得注意的是，2003年以来的4年间二者均呈负相关，这可能预示着近年来粮食生产的防涝能力已严重弱化。（3）旱灾成灾率与涝灾成灾率的对比。由图6，通过对1978－2006年间旱灾成灾率与涝灾成灾率的对比分析，发现此间二者关系比较杂乱，无明显规律性。在此间27个可比年份中，有11年二者呈同向变动关系，占总时长的41％，另有16年二者呈反向关系，占总时期的59％。可见，改革以来中国的旱灾成灾率与涝灾成灾率之间并无比较显著的相关关系，这很可能也反映了中国旱灾与涝灾之间长期关系的实情，即由于中国幅员辽阔，每年旱灾和涝灾在全国各地区呈现空间并存之势，二者之间并无明显关联关系。（4）旱涝成灾率与总成灾率的对比。由图7，1978－2006年间28个可比年份中，仅1984年、1987年和1992年三年二者呈反向变动关系，在其余25年二者呈同向关系。这充分揭示出中国自然灾害的主体类型就是旱灾和涝灾，二者在很大程度上左右着中国全部自然灾害的演进态势。可见，对旱灾与涝灾开展有重点、有针对性的防御措施就抓住了问题的主要矛盾，必将大幅提升中国的防灾效率。

　　综合上述关于粮食生产与旱涝灾害之间关系的分析，我们发现增强抗御旱涝灾害（特别是旱灾）的能力是提升粮食单产的关键突破口和战略支撑点。政府一要切实树立坚定的“人定胜天”抗灾信心，在现有技术经济条件下，更加积极地防范各种自然灾害（特别是水旱灾害）对粮食生产的威胁，尤其要力避“人祸”式旱涝灾害(12)对粮食生产的冲击；二要尽早实施农业水利设施优先发展的国家粮食安全新战略，把强化农业水利设施作为政府粮食安全工作的战略平台，大幅提升粮食生产抗御旱涝灾害的能力，夯实未来粮食稳产、高产的物质基础，并在此基础上提高化肥肥效和农业科技推广效率，进而大幅提升粮食生产能力。

　　

　　图6 1978－2006年粮食增产率、旱灾成灾率及涝灾成灾率动态关系

　　

　　图7 1978－2006年总成灾率与旱涝成灾率动态比较

　　四、发现与启示

　　（一）几点发现

　　通过上述实证分析，本文发现如下两个值得重视的现象：

　　1.由于改革后政府对农业水利基建在事实上的疏忽，导致改革以来粮食生产遭受旱涝灾害影响逐渐加深进而危及粮食安全的严重后果。这既有财政农业水利投入长期不足的因素，又与财政支农效率低下有关，更与政府在主观上和政策实践中对农业水利基建不够重视有密切关系。

　　2.市场经济条件下农民增收目标与国家粮食安全目标之间存在尖锐冲突。基于发展市场经济、全面建设小康型社会及构建和谐社会的客观需要，国家确立了以农民增收为核心的农业发展目标；而基于中国人多地少、人增地减的发展中社会主义人口大国的特殊国情，政府又确立了确保国家粮食基本安全的粮食生产发展目标。然而，这两大农业发展目标之间存在尖锐的冲突与矛盾。

　　（二）政策启示

　　基于以上几点发现，本文提出以下有关国家粮食安全的政策启示：

　　1.必须尽早确立并实施农业水利优先发展的粮食安全新战略，着力加强农业水利基础设施，夯实未来农业发展的物质基础。鉴于中国水旱灾害频发且旱涝灾害（特别是旱灾）是影响中国粮食生产的最持久因素，加之目前中国农业生产抗御旱涝灾害能力仍比较薄弱，政府应尽早确立和实施农业水利设施优先发展的粮食安全新战略，把农业水利建设置于农业经济工作的最突出地位，实现以农业水利建设带动农村各项改革与建设工作，以日益改善的农业水利基础设施为粮食安全和农民增收双重目标的协调兼顾提供必要的前提条件。

　　2.为了有效兼顾农民增收与国家粮食安全这两个矛盾性目标，必须在全国范围内实施功能分区式农业生产新模式。要想协调好农民增收与国家粮食安全这两个目标之间的关系，首先应合理地确定这两个目标之间的优先序。在今后一个相当长的时期内，应在基本保证国家粮食安全的基础上，努力实现农民增收目标。鉴于中国国土面积辽阔，各地农业资源、气候条件差异较大，中国应借鉴美国农业发展经验，对农业生产实行具有中国特色的功能区划，优化农业生产布局，以便充分发挥各地农业资源比较优势，从而较好地协调粮食安全目标与农民增收目标之间的尖锐矛盾，努力实现“鱼”和“熊掌”二者兼得的理想目标。

　　收稿日期：2008－09－07 修回日期：2008－12－08

　　注释：

　　① 据邓拓的史料考察，对中国农业生产具有直接危害的自然灾害至少有水、旱、蝗、雹、风、疫、震、雪、歉等9类。然而，可用于农业防灾的资源数量相对于其需求总是十分稀缺的，故不可能也不应该针对每种自然灾害“撒胡椒面”式地进行抗灾设施的投资建设，政府应当确保全社会有限的防灾资源被集中地高效地用于防范那些最频发、对农业生产危害最大而又具备可防性的自然灾害类型上。

　　② 由于中国农民家庭饲养业通常属于副业性质，其用粮（特别是谷物）数量不大，为简化分析，本文暂不考虑该项粮食耗费。

　　③ 依据粮食的主要来源，各国粮食安全类型可分为自给性粮食安全和进口式粮食安全。前者指一国主要依靠其国内粮食生产来供给本国粮食市场；而后者指该国主要依赖进口粮食来保证国内粮食市场的有效供给。一般地，粮食生产资源禀赋丰裕的国家应实行自给性粮食安全政策，而粮食生产资源禀赋稀缺的国家宜执行进口式粮食安全政策；非农产业发达，粮食生产不具有比较优势的国家应更多地倾向进口式粮食安全政策，而粮食生产具有比较优势的国家宜侧重于实行自给性粮食安全政策；人口小国往往倾向于实行进口式粮食安全政策，而人口大国通常执行自给性粮食安全政策。就中国而言，中国是一个人口大国、粮食生产的自然资源总量相对丰裕但人均占有量严重不足、对于庞大的农业人口而言从事粮食生产仍是具有比较优势的职业与生存手段。

　　④ 由于建国后严峻的粮食安全形势，中国政府始终强调粮食自给的重要性。1996年《中国的粮食问题》白皮书提出了95％的粮食自给率；2008年11月国家公布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008－2020）》再次强调要努力实现将粮食自给率稳定在95％以上的粮食安全目标。

　　⑤ 本文提出谷物安全概念主要是基于谷物是国内外共同的和主体性的粮食内容，即国际粮食概念即指谷物，而谷物也是中国粮食概念的主体成分。

　　⑥ 中国粮食及粮食安全概念与国际标准相比存在某些不足，主要是：粮食定义过宽，比如将属于油料的大豆和属于蔬菜的马铃薯列作粮食名不符实；粮食安全内涵又太窄，未包括肉、奶、蛋、果、蔬等其他重要食物。然而，中国粮食及粮食安全概念也有中国特色，其表现在：中国的短缺型粮食经济史和典型农耕文明史造成中国人以谷物为主食且食物源杂粮化趋势；二是较窄的粮食安全内涵也为政府进行宏观粮食政策调控预留了必要的回旋余地。

　　⑦ 这里所说的粮食单产指整个播种面积平均单产，而非仅指收获面积单产，因为在“人增地减”双重压力下保证中国粮食安全的根本出路是必须设法不断提升有限的全部播种面积的单产水平，惟如此，中国才可能在严峻的人地矛盾约束下实现本国艰巨的粮食安全目标。

　　⑧ 本表中的总人口数据直接源于《2007中国经济年鉴》，粮食总产量、粮食播种面积数据直接源自《中国农村统计年鉴2007》，而粮食单产、人均粮食占有量由笔者计算而得；为了将粮食总产量、粮食播种面积、总人口、粮食单产、人均粮食占有量纳入同一图中，笔者对这五个变量选取了适当的不同计量单位。

　　⑨ 该命题涉及农业基础设施及其管理制度两方面，设施是物质基础，而管理制度是设施功能得以正常发挥的制度保证，在设施不完善的情况下，建造设施应优先于设施管理制度建设，而在设施基本完备时，设施管理体制就成为问题的焦点。当前，中国农业水利基础设施仍比较薄弱，农业防灾抗灾的物质基础尚有待继续强化，因此，本研究拟将重点置于农业水利设施这一农业抗灾能力的物质方面，对水利设施管理制度一般不作深究。

　　⑩ 笔者认为，从防灾的技术经济性看，有些自然灾害具有可防性，如旱灾、涝灾等，而另一些灾害基本缺乏可防范性，如震灾、雹灾等；仅就旱灾与涝灾而言，防范旱灾可操作性较好，虽然其成本高昂，而水灾往往具有突发性，防范起来相对较难。故应将防御旱灾侵袭作为农业防灾的重中之重。

　　(11) 按1978年可比价格计算，1978－2006年中国政府农业基本建设投入从51.1亿元增至107.1亿元，年均环比递增仅0.3％。

　　(12) “人祸”式旱涝灾害是因人的抗灾主观能动性未能（充分）发挥或人为破坏水利设施而引发的水旱灾害，其表面上是“自然”所致，而实际上却根源于“人类”自身。其成因主要有：一是政局稳定时期因统治者疏于防灾致使农业抗灾能力弱化，进而频繁成灾；二是政局动荡时期因行政废弛、战乱频繁造成水利工程无法修复或新建，造成农业抗灾能力薄弱并经常成灾；三是人们为增加耕地而肆意毁林、毁草、围湖，使生态环境遭到破坏，从而引致频繁的水旱灾害；四是为了军事目的而人为毁坏水利设施，造成大面积农田被淹等。

作者介绍：彭克强，西南财经大学经济研究中心。（成都 610074）