地震应急救援及演练预案的特点及基本原则

地震应急救援及演练预案的特点及基本原则

引言

从不断加大的地震演习力度可以看到，建立突发性灾害事件应急机制已成为政府公共管理的重要内容，十七届三中全会提出：“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。中共中央总书记、国家主席胡锦涛也把应对突发事件和复杂局面的能力提到“党的执政能力的重要方面”的高度，要求我们居安思危，做好思想准备、机制准备、预案准备和工作准备。这些都表明，我国灾害管理工作开始进入了一个新的调整和发展时期。

一、地震应急救援及演练预案的特点

1、地震应急救援及演练预案应具有整体性

地震应急救援及演练预案应显示整体调控的能力，各应急专业不仅能依据预案，从事所规定任务范围内的各项准备上作和应急行动，而且能清楚自己在整体中所处的地位和应发挥的作用。因此，预案内容必须具体各应急专业组织之间，消防部队和驻军及地方之间，上下级之间的协调关系。预案对各应急专业组织的任务及行动安排，既要注意符合其专业特性，更要注意围绕地震应急、演练的总体目标和上级的总体意图，使各应急救援专业组织能在全局中充分发挥作用。为了保持预案的整体性，必须明确任务分工，具体规定各部门（单位）的职责和任务，切不可含混不清，以免任务发生疏漏。

2、地震应急救援及演练预案应具有兼容性

兼容原则在预案中要有具体的体现，并得到坚决贯彻。重大地震灾害事故发生的频率并不高；建立功能齐全完备、实力强大的专职救援队伍，购置足量的各种专业器材装备既不经济，也不现实。因此，制定预案时在确定应急力量的部署与运用方而，应力求充分发挥本地现有的人员、器材和装备的作用。努力通过借鸡下蛋，土洋结合的方法，来弥补器材装备和救援专业人员的不足。

3、地震应急救援及演练预案应具有周密性

预案的周密性应体现在处理好时间、空间与应急行动之间的关系方面。

预案要对完成总任务和各项具体任务所需的人力、物力作出具体安排，各项任务的衔接，各应急专业组织之间的衔接必须得到切实保障。预案还应对应急准备与实施阶段可能出现的问题，作出全面的评估，提出解决问题的措施和方法。预案中确定的每项应急行动的方法都要经过缜密的考虑，首先要将采取某种行动方法能获得的效益与需承担的风险、遇到的困难、付出的代价等，进行实事求是的分析比较，力求达到低消耗、高效益。

4、地震应急救援及演练预案应具有针对性

预案必须针对可能发生的地震灾害的性质、危害的可能范围、危害程度和可能的持续时间等因素，设想行动方法。而且还要针对预测的环境条件、应急能力等实际情况，确定应急的总目标及各项急救援专业组织的具体任务。因此，搜集资料只是一个方面，更重要的是通过分析研究，对情况的变化作出准确的判断和预测。这就体现出前面提到的灾后快速评估体系的重要性。

二、地震应急救援及演练管理的基本原则

1、以人为本原则

以人为本指明了地震应急、演练、救援为了谁和依靠谁。以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的危机意识和自救互救能力；坚持以人为本，就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是公共危机应急管理的最高准则，也是地震应急、演练管理整个过程和一切活动的根本出发点。

2、效率性原则

地震灾害的属性决定了效率是地震应急、演练管理的生命。效率性原则具有两方面的含义：一方面，时间上的效率性至关重要，地震一旦发生，必须迅速反应，全面调动资源开展救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。另一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。

从资源角度看，地震应急、演练管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是地震应急、演练管理的成本。因此，只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才能满足效率性原则。

3、可持续原则

地震既是风险，又是机遇。地震灾害对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机，是社会进步与自我完善的契机。不能以牺牲长远利益作为代价。在地震救援演练管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。必须把管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把地震应急、演练管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展战略之中。

4、公平性原则

地震应急、演练管理不仅要注重效率，更要重视公平。这是应急管理的内在本质要求。尤其在地震应急、演练救援资源配置时更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在地震应急、演练管理中的资源优化配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾，避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。要把握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。

5、管控结合原则

地震应急、演练管理中的资源配置，要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而为公共危机应急管理的其他环节提供坚实可靠基础与强有力支撑。同时，还要围绕地震事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。这是将地震应急、演练管理与日常公共管理有机结合起来的必然要求。

6、协调性原则

地震应急、演练管理中的资源配置过程本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程。地震应急、演练管理中，各类资源的所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对地震的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。

因此，地震应急、演练管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源配置和运行效率。

7、稳定性原则

社会平衡体系的平衡与稳定是相对的，必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方面，地震应急、演练管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着公共危机已经出现。必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目标，并严重影响其发展。否则，对公共危机的过度反应不仅会浪费资源，而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。

8、开放性原则

地震应急、演练管理能力不仅取决于现有资源的种类和数量，也取决于对所需资源的协调获取能力。在地震应急、演练管理中，一方面在努力提高公共资源配置效率的同时，还要发动群众积极参与，进一步提高资源配置效率，提高资源的吸纳能力。另一方面，要寻求外部资源协助，同时必须密切关注其他范围的公共危机，及时提供支援与帮助，以达到预防与控制的结合，最大程度地减少损失。地震应急、演练管理中的资源配置，要将内部资源外移，以便在不同区域和范围内得到整合与共享；还要将外部资源内移，增强所需的关键资源的可得性。

讨论

地震救援演练已经不再只是简单的纸上谈兵，如何实施演练、如何形成一套完整的预警、应急和演习流程、如何避免应急预案进入休眠状态、如何在应急和常态下寻找平衡点、如何平衡安全投资的成本与效益产出，这些都将成为我们下一个阶段的工作重心。