化解土地财政问题的对策

化解“土地财政"问题的对策

一、合理划分中央与地方的事权与财权

要从根源上解决土地财政问题，必须先解决中央与地方关系的问题，合理划分中央与地方的事权与财权，削减地方政府“土地财政”的动力。

事权方面，省级政府应主要负责本辖域内的经济调控、经济结构的调整、自然环境的改善、社会的基本保障，区域道路交通、公共秩序与安全等。市、县、乡级政府应主要负责本辖区内的公共秩序与安全、公用事业、城乡建设等。提高地方的分成比例，增加地方的可支配财政收入的同时完善转移支付制度。

在财权方面，可以考虑采取重新划分中央与地方的归属税种，调整中央与地方“两税”的税收分成比例;进一步增加中央对地方的转移支付总量，提高一般转移性支付的比例;适当开征地方新税种等多项措施增加地方政府财政收入。

二、完善土地税收体系

1、改革财产税制-

---财产税制应包含房地产税、车船税、遗产税和赠与税。可以考虑取消城镇土地使用税，保留契税，改革耕地占用税和土地增值税，开征物业税，以物业税、土地增值税、耕地占用税和契税构成我国的房地产税收体系，改变过去解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。扩大房产税的征收范围，由城市扩大到乡村，以适应目前农村工副业普遍快速发展的实际。此外，应按评估后的房产价值作为房产税的计税依据。

2、完善耕地占用税--

----耕地占用税以人均耕地占有量来确定的定额税率，税率较低，而征收的范围偏窄，缺乏对土地资源的保护力度。

扩大征收的范围，将建设单位和个人占用的林地和草地资源，纳入征税范围，保护耕地的后续资源

调高税率，将税率按距离城市的远近划分档次，距城市近的土地所征收的税率较高;对占用而闲置不用的土地按高税率征收

建立一套科学有效的土地征管制度，加强土地占用税的征收管理力度。

3、改革土地增值税-----土地增值税采用四级超额累进，且税率设置高，导致土地交易成本过高，土地增值缺乏科学的评估

适当降低税率，并将土地增值倍数与占有期综合考虑，对长期持有和短期持有房地产者在税收上加以区别对待，对长期持有房地产者在交易转让时应给予税收优惠，对交易过于频繁且带有明显投机的行为要课以重税。

土地增值率的确定应由专门的评估机构和评估人员确定，以确保评估的科学合理，要加强评估机构的建设和评估人员的培训。

4、制定统一的《土地税法》---由全国人大制定统一的《土地税法》，对我国现行的土地税法及相应的法律法规进行整合重构，科学制定税种税率。

法律条文尽量细化，增强其可操作性。

制定土地税法要与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让条例》等法律法规衔接配套，避免矛盾和重复现象。

三、完善土地收益分配制度

1、对“公共利益”范围加以限制----我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。表明政府取得土地所有权方式的核心特征是强制性，它不以土地所有权人的同意为前提，是一种典型的“管理型交易方式”。

什么是“公共利益”？----英国《强制征购土地法》规定征地部门必须证明该征地项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，必须证明该项目带来的好处超过被剥夺土地人受到的

损失。这一规定在帕累托最优的标准上，从全社会经济利益的角度对英国政府行使征地权形成制度上的限制，值得借鉴。

2、完善征收补偿制度-----在合理界定“公共利益”范围的基础上，完善征收补偿制度，保障农村集体经济组织及农民能分享土地发展产生的土地增值收益。

非公共利益(经营性)用地，采取由用地者与供地者直接交易的方式。经营性用地则由土地市场公平交易决定，严格禁止国家征收权的介入，将现行的对非公共利益(经营性)用地由征收改为市场交易，由用地者与供地者直接进行交易，实行真正意义上的“谈判型交易”。 集体非农建设用地使用权入市流转。在强化用途管制和严格控制总量的前提下，政府可采取将集体所有的建设用地市场化，允许集体直接出售集体建设用地给新的使用者，实行有偿、限期流转，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，逐步建立建设用地和农用地相衔接的地价体系。

3、规范土地出让收入分配秩序-----严格界定国有土地出让收入的支出范围、设立国有土地收益基金、建立国有土地收益基金投资制度，以保障国有土地收益基金保值增值。

四、征地和拆迁补偿支出(不低于土地出让收入的20%)、支农支出(不低于土地出让收入的15%)、计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、农村基础设施建设支出、土地开发支出、国有土地收益基金支出、廉租住房保障支出、城市建设支出

五、建立国有土地收益基金

从土地出让收入中划出30%建立中央、省和市(县)三级国有土地收益基金，实行分账核算。 中央国有土地收益基金主要用于国家大型建设项目的农地征收的补偿以及向中西部财政转移支付，省级国有土地收益基金主要用于国家、省级大型项目的农地征收的补偿 市(县)级所属国有土地收益基金主要用于土地的收购储备。

通过建立国有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为，建立良性的土地收益管理机制，保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。

六、积极防范政府性质土地融资风险

严格控制政府性质土地融资的范畴与规模。

对抵押土地的范围进行界定。把政府储备土地行为限定为存量土地，禁止征用农村集体土地纳入土地储备范围，从而减少贷款所抵押的土地受国家土地政策的影响，同时中央政府要加强对地方政府土地储备机构的监督。

对抵押的土地进行评估，减少土地融资的政府风险。一是要进行政策、法律上的合法鉴定，二是要进行抵押土地的价值评估，放款数量依据抵押土地的价值而不是政府的信用。

七、加强金融监管，减少实施土地融资项目中的信贷风险

信贷项目论证阶段要查清有关土地的信息，以保证融资土地的合法性;土地利用现状是否符合土地利用总体规划、城市总体规划;土地使用权取得方式是否合法;有无抵押负担等。 准确评估地价，审查是否存在虚假评估土地资产的情况。

八、发行市政债券，增加地方建设资金来源渠道

市政债券是一种以地方政府或其授权代理机构为发债主体，向公众公开筹集用于城市基础设施建设或公共设施建设资金的融资工具。尽快制定和出台我国的《公债法》，并允许地方政府发行市政债券，为地方政府增加财政收入开源，缓解地方政府城市建设发展资金短缺的矛盾。