试论我国行政补偿制度

作者：李傲夏军

法学评论 1997年02期

　　行政补偿制度，是指国家行政机关及其工作人员的合法行政行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。它是国家调整公共利益与私人或团体利益，全局利益与局部利益之间关系的必要制度。行政补偿制度的确立和发展，是一国行政法制建设发展到一定阶段的产物，它在整个法律体系中占有不容忽视的地位。遗憾的是，我国至今尚未有一部对行政补偿制度作出专门规定的法律，在这方面的研究也较为薄弱。本文结合实际情况，试对我国行政补偿制度加以分析与探讨。

　　一、行政补偿制度的历史发展

　　被称为行政法母国的法国，其行政补偿制度源于著名的勃朗哥案件。1873年法国权限争议法庭受理了公民勃朗哥诉国营烟草公司所在地经龙德省省长一案，原告因其女儿被国营烟草公司雇佣的工人用车撞伤请求损害赔偿。法庭判决认为因国家在服务中雇佣的人员对私人造成损害的事实而加在国家身上的责任，不应受到民事法典中为调整私人与私人之间的关系而确立的原则所支配，这种责任既不是通常的责任，也不是绝对的责任，这种责任有其固有的特殊规则，依公务的需要和调整国家权力与私权利的必要而变化。该案明确了行政赔偿原则与以过错为基础的民事赔偿原则的分离，为以后法国确立无过错责任原则迈出了第一步。[①]1789年的《人权宣言》又为这一原则提供了法律根据，“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。随后，一些相关法令、判例接踵而来，1795年的一个法令要求公共权力对骚乱承担赔偿责任，1799年的一个法律规定行政机关应当对执行公务而引起的伤害承担赔偿责任，1924年最高行政法院判例确认行政机关机动车司机致人损害的推定过错，须由行政机关承担赔偿责任……作为无过错责任基础的危险责任理论就这样产生了，这一理论认为，国家机关的合法行为给公民个人带来了损害，这个后果不应当由受害人独立负责，而应当由代表社会的国家向受害者承担赔偿责任。至此，以无过错责任为特征的损害补偿制度在法国初步建立起来。随后，世界上许多国家都以宪法明确规定政府的补偿责任。美国宪法规定，凡私有财产，非有适当补偿，不得收为公用。日本宪法规定，私有财产，只有在正当补偿之下，方得为公共利益而使用。

　　我国人民司法制度有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》，明确规定了国家在征用土地时，对遭受损失的人以公平合理原则予以补偿的制度。1958年1月的《国家建设征用土地办法》对补偿的程序和范围作了具体规定。1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步指明，“不许无代价地调用劳动力、生产资料和其他物资。”“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给予补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”此外，各地方政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农用土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式作了具体规定。[②]

　　我国行政补偿制度真正得到重视和发展是在党的十一届三中全会以后，主要体现于以下法律和行政法规中：

　　1.1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》、《国家建设征用土地条例》，这两个条例对征用标准、补偿条件、补偿额度作了具体规定。

　　2.《中外合资经营企业法》第2条第3款规定：“国家对合营企业不实行国有化和征收，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律征收，并给予相应的补偿”。

　　3.《外资企业法》第6条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序征收，并给予相应的补偿。”

　　4.《土地管理法》第27条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”与此同时，《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》等关于资源行政管理的法律相继问世。分别对征用草原、水面、滩涂、集体矿山企业的补偿问题加以规定。

　　5.《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。”

　　6.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”

　　7.《中华人民共和国戒严法》第17条第2款规定：“……临时征用物，在使用完毕或者戒严解除应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”

　　上述法律、法规中的有关行政补偿的规定，具有较强的适用性和针对性，并已在实践中发挥了作用，但这种单行法律、法规立法的方式过于局限，不可能穷尽行政补偿的所有事项。作为一种制度，必须从理论上加以充实、完善，既要有适用的灵活性，又要有相对稳定的原则性；既要具体应用，又要高度概括。因此，必须对行政补偿作一个科学、明确的界定。

　　二、行政补偿的界定

　　在我国对行政补偿的定义和特征如何界定呢？目前，学术界对行政补偿所作的定义存在三种代表性的观点：1.行政责任说。认为“行政补偿是因行政机关的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受之损失予以弥补的责任。”2.特殊行政责任说。认为“行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在：第一，这种责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害补偿责任；第二，这种责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对人依法负‘无过错责任’；第三，这种责任不以因果关系为构成要件，（并非无因果关系，只是补偿时不深究因果关系）。对于法律规定的情形，行政机关对损害负‘结果责任’；第四，这种责任也不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负‘公平责任’”。[③]3.补偿性行政行为说。认为“行政补偿是基于行政机关的一种‘积极义务’而实施的补救性行政行为”。[④]在这里，第一种观点将行政补偿视为既然是法律设定的一种义务，对补偿主体来说，它当然是一种责任。把责任等同于义务。从严格意义上说，行政补偿不属于行政责任。因为行政责任是违法、不当行政行为所引起的法律后果，而行政补偿却以合法行政行为为前提。第二种观点以为行政补偿与行政赔偿都是行政机关对于相对人因某种与行政机关或社会公益有关的原因蒙受损失而产生的金钱给付义务。只是行政赔偿责任所产生的金钱给付义务在性质上是行政机关对其违法、过错行为应承担的一种法律后果，而行政补偿责任所产生的金钱给付义务在性质上可以认为是行政机关对相对人依法应作出的一种行政救济措施。第三种观点将行政补偿视为行政机关的一种补救行为，不属于行政责任。这种补偿行为实际上是一种复合行政行为，即由某一基于公益的行政行为损失补偿行为构成。补偿行为是基于行政机关代表国家履行一种“积极义务”造成相对人损害而实施的行为。这种解释并没有从法理上阐述行政补偿的法律后果性质。

　　我们认为，行政补偿从法理上讲，是一种法律责任。它是国家行政公共权力非过失责任中的“中断‘社会义务面前平等原则’责任”。[⑤]“社会义务面前平等原则”是一项宪法原则，是“法律面前人人平等”原则的延伸。该原则意味着公民有承担社会义务的责任，在承担社会义务面前人人平等，不能一部分人承担，而另一部分人不承担。为了社会利益的需要，国家和政府以及其他体现为公共权力的行政组织往往以立法、行政法律行为或签订国际条约等方式把一些特殊的社会义务强加在某一部分公民身上，并使他们遭受损害。这些法律行为被称为中断“社会义务面前平等”原则的行为，由此而导致损害的责任应由国家或政府来承担。值得指出的是，并不是所有的因中断“社会义务面前平等”原则而导致的损害均应该得到补偿。只有社会给予了“特殊的”和“非正常”损害才有权得到损害补偿。

　　为阐明行政补偿的特征，我们将其与行政赔偿作一比较：

　　1.二者造成损害的前提不同。行政补偿，是以“适法”行政行为为前提，即行政机关及其工作人员在依法执行公务时损害了公民、法人或其他组织的合法权益；而行政赔偿是以“违法”行政行为为前提，前者的适法行为，是为了公共利益而明确地牺牲某些个人或团体组织利益，而后者的违法行为，则是因违法而在客观上侵害了个人或团体组织的利益。

　　2.适用的原则不同。有人认为，违法赔偿与适法补偿最关键的区别在于前者补偿数额总多于后者，这无疑只看到表面而未分析其本质，计算数额不同的根本原因是由于适用的原则不同。行政赔偿适用过错责任原则，它是对行政主体违法行政的一种经济制裁措施，是一种行政责任，因而按实际的、直接损失计算赔偿额；行为补偿适用无过错责任，它是行政主体的一项法定职责，是行政机关主动实施的补偿性行政行为，因而是在公平合理的基础上计算补偿数额。

　　3.弥补损失的方式不同。我国《国家赔偿法》第25条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”针对财产的返还规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。可见，行政机关承担侵权赔偿责任的方式是以金钱赔偿为主，辅之以返还财产或恢复原状。行政补偿相比之下则较为灵活多样，例如国家征用土地给予补偿时，除给予土地补偿费、安置补助费、青苗补助费及附着物补助费等金钱补偿外，还可根据具体情况由地方政府土地管理部门组织有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径安置多余劳动力，对“被征用地单位的土地全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业人口可以转为非农业户口”。对被征用宅基地的农民，有关机关可另批宅基地，对附着物可给予不动产产权调换……这些都是为弥补受损的个人或集体组织而采取的补偿方式。

　　4.资金来源的渠道不同。行政赔偿的金钱来源于“责任人”，其中包括行政机关，视同行政机关的组织，作为委托人的行政机关，行政复议机关，两个以上的共同侵权机关等，另外，还包括国家行使“追偿权”后查明的“有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人……”。总之，是应当承担违法责任的机关、组织或个人。而行政补偿，则强调资金来源于“受益人”，如征地后的用地单位，回收矿山开采权后的经营单位，虽义务主体仍是国家行政机关，但由受益的机关、企事业单位及其他社会组织、个人支付补偿金额。

　　5.纠纷的解决途径不同。行政赔偿引起纠纷的解决方式有两种：复议和诉讼。赔偿请求人先向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以向上一级行政机关申请行政复议，对复议结果不服的，可向人民法院提起行政诉讼，亦可直接向人民法院起诉。行政补偿引起的纠纷能否向法院起诉，至今无明确规定。有的教材书中明确提出，法院不受理行政补偿案件。

　　在实践中，因行政补偿引起纠纷的情况已屡见不鲜。据广西自治区某县级市人民法院行政庭不完全统计，仅1995年一年内，他们接到的因征用耕地、宅基地、房屋拆迁引起行政补偿纠纷而递交的起诉状就有1000多份，超过行政庭其他各类案件的总数。随着自治区整体规划工作的进一步实行和房地产开发业的发展，仍有不断增长的趋势。这些纠纷大多数是经过行政复议程序，对复议结果不服而诉诸法院的。我们认为，对这类行政补偿案件不应一概拒之不管，而应根据实践中出现的不同情况作具体分析。

　　三、行政补偿的救济途径

　　“无救济即无权利”。对于相对人请求行政补偿，各国法律通常都规定两种程序，即行政程序和司法诉讼程序。

　　1.行政补偿的行政程序救济

　　确立我国行政补偿的行政程序，规范国家行政权的活动方式和步骤，具有重要的法律意义。即意味着行政补偿的行政程序确立不仅能确保国家行政权的运作不背离法律宗旨，而且能扩大行政相对人提出法律救济的范围和理由。目前我国以单行法律、法规方式确立损害补偿的不少，但在这些法律、法规中规定损害补偿的具体程序和救济途径的却不多。只是在《土地管理法实施条例》第18条中规定了国家建设用地的审批程序中有征用土地的补偿的行政程序。即“由县级以上地方人民政府土地管理部门组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准”。针对我国损害补偿的行政程序规定的缺陷，应当借鉴他国成功的经验。法国是行政法相当发达的国家，在由判例组成的法国行政程序中，涉及相对人财产损害补偿的公共征收程序规定尤其引人注目。该程序分为行政阶段和司法阶段。在行政阶段并非只有行政机关参加，而是还必须由普通法院介入，否则，任何人都不能启动行政阶段。因为“法国传统观念认为普通法院是私人自由和财产的可靠保障，只有它有权剥夺私人的财产权利，所以在公用征收的程序中必须有普通法院参加，否则不能转移私人的财产权利”。[⑥]行政法院是在公共征收引起争议时才进入公共程序。但是，由于法国行政法院的性质是行政机关的组成部分，所以行政法院参与公共征收程序不是司法程序，而是行政程序。我们认为，我国损害补偿的行政程序必须依法经过申请、协商、调解和裁决几个步骤。具体地分析，行政补偿的行政程序包括：1）申请。通常由受到损害或损失的相对人向行政机关提出补偿请求；2）协商。行政机关接到补偿请求后，与相对人进行协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议；3）调解。由上一级行政机关或法定主管机关对补偿争议进行调解；4）裁决。若补偿协议不成，则由行政机关依法做出裁决。

　　2.行政补偿的司法诉讼程序救济

　　《世界人权公约》第8条规定：“人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵害时，有权享受国家行政法庭之有效救济”。行政调解、协商、裁决程序是行政补偿诉讼的前置程序。通过行政程序，行政机关如满足了相对人的请求，相对人取得了所要求的补偿，补偿行政程序即告终结。行政机关如果拒绝相对人的请求或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额或补偿方式达成协议，或相对人不服行政机关单方作出的裁决、决定，即开始司法诉讼程序。

　　我国《土地管理法》未规定土地征用补偿争议的司法诉讼程序，但有些省、市、自治区的地方性法规规定了这种程序和途径。我们认为，在总结地方性法规在规定土地征用补偿争议的司法诉讼程序的经验上，应当制定我国的行政补偿法，对于土地征用补偿争议以及其他行政补偿争议，在穷尽行政程序（即请求人民政府或政府主管部门裁决）后可以通过司法诉讼程序解决。

　　注释：

　　[①] 肖峋：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实践指南》，中国民主法制出版社1994年第1版，第62页。

　　[②] 转引自林准，马原：《中国现实国家赔偿制度》，人民法院出版社1992年第1版，第134页。

　　[③] 姜明安：《行政案例精析》，中国人民公安大学出版社1991年第1版，第380页。

　　[④] 胡建淼：《行政法教程》，杭州大学出版社1990年第1版，第303页。

　　[⑤] 张正钊：《外国行政法概论》，中国人民大学出版社1990年第1版，第56页。

　　[⑥] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年第1版，第361页。WW刘柱彬