人民法院报:论承包人土地补偿费受偿权的保护
论承包人土地补偿费受偿权的保护
余文唐
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编者按：农村集体土地被征收，土地承包人是否享有土地补偿费的受偿权？虽然权威解读持肯定观点，认为物权法第一百三十二条已经赋予了承包人对土地补偿费的受偿权，但该解读只是结论性的，未能从解释学上对物权法的相关规定进行深入解读。而实践中一些法院仍然根据土地管理法实施条例第二十六条的规定，不支持承包人对土地补偿费的受偿请求。作者从旧规缺憾、新法真意和适用规则等几个方面，对承包人的土地补偿费受偿权进行法律上的辨析论证。
近年来，农村集体土地征收有增无减。农村集体土地普遍实行承包经营制，集体土地征收必然会涉及如何平衡土地所有权人、承包人和集体经济组织成员之间的利益补偿问题。其中，承包人是否享有土地补偿费的受偿权，现实中存在很大的争议。全国人大常委会法制工作委员会编著的《物权法释义》一书中指出：“土地补偿费是给予土地所有人和用益物权人（承包人）的投入及造成损失的补偿，应当归土地所有人和用益物权人所有。”《中国审判法律应用支持系统》法律条文释义库中对物权法第一百三十二条的释义也作同样的表述。但是，司法实践中往往还是根据土地管理法实施条例（以下简称《条例》）第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，否认承包人的土地补偿费受偿权。这种弃新法而守旧规的做法，造成物权法的相关规定虚置，导致承包人的利益受损不能得到法律救济。
1.承包人的投资对土地价值增值的贡献理应得到回报
承包人承包集体土地，目的在于获得承包收益。为此，承包人必然要进行多方面的投资。这种投资大体可以划分为三部分：一是承包地的地上物和青苗之类的投资，即在承包地上建筑必要的建筑物、种上作物及果树等；二是改良土壤质量和改变土地用途的投资，如将盐碱地改造成可耕地、将荒山改造为果园；三是对土地外部环境的投资，如修筑道路、挖掘渠道等改造承包地周围环境。这些投资必然产生效益，且其效益除了第一类投资部分体现在地上物和青苗上之外，后两类投资则主要体现在土地的价值增值方面。土地管理法第四十七条规定，征收土地应当按照被征收土地的原用途给予补偿，而且土地补偿费的数额与征收前三年平均年产值相挂钩。这里的“原用途”应该指征收时的土地用途，而不是承包前的土地用途。可见，承包人的投资效益与征地补偿费的高低有着密切关联，即承包土地用途的改变、土壤质量的改良和种植物年产量的提高，土地补偿费的数额也随之提高。承包人的投资对土地价值增值的贡献，在承包地被征收时理应得到相应的回报，其损失应当予以补偿。
2.土地补偿费在本集体成员内部的分配并非对承包人投资贡献的回报
根据土地管理法和物权法的相关规定，征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。安置补助费是用于被征地的农户的生活安置，地上附着物和青苗的补偿费是对地上附着物、青苗损失的补偿。而承包地被征收，不仅导致集体土地所有权的丧失或转移和地上附着物、青苗的损失以及需要安置补助，也必然造成承包经营权的丧失、承包人承包投资和预期收益的损失。承包人的这些损失，不是仅仅安置补助费、地上物和青苗补偿费所能弥补得了的，只有在土地补偿费中才能得到补偿。诚然，在本集体经济组织内部分配土地补偿费时，作为本集体经济组织成员的承包人可以分得一定份额的土地补偿费。但这种分配并非基于承包事实以承包人身份所分得，而是基于成员身份在本集体组织成员内人人有份、平均分配。而且，农村土地承包包括家庭经营承包制和其他方式承包制，后者更有本集体经济组织成员承包和非本集体经济组织成员承包之别。因此，分配给本集体组织成员的土地补偿费，并没有使承包人在土地补偿费上得到补偿。
3.不应当以《条例》的旧规定来解释物权法的新规定
物权法第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”这里明确规定了承包人获得相应补偿的法律根据，这就是“本法第四十二条第二款”。物权法第四十二条第二款规定，征地补偿范围包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。既然是依照该规定获得相应补偿，当然就要按照该规定的补偿项目来补偿。因此，“相应补偿”在这里应指土地补偿费的相应“份额”补偿，而不应指补偿“项目”上的取舍。有一种说法是：既然《条例》规定土地补偿费归土地所有权人所有，那么物权法规定的“相应补偿”只能包括指安置补偿、地上物和青苗补偿，而不包括土地补偿费的补偿。这种无视物权法规定本身的含义和依据，而以物权法出台之前且与物权法相冲突的《条例》旧规定，反过来解释物权法新规定的做法，不仅是违反法律解释方法要求的，还使得物权法在承包人对土地补偿费的受偿主体地位上的立法进步和积极意义无法得以体现。
4.《条例》规定与物权法规定相抵触时应当适用物权法
在承包人是否享有土地补偿费的受偿权这一问题上，《条例》第二十六条规定只有土地所有权人享有土地补偿费的受偿权，从而否定了承包人对土地补偿费的受偿主体资格；而物权法第一百三十二条则确认了承包人对土地补偿费的受偿主体地位，赋予其受偿权。显然，两者相互冲突抵触。物权法是全国人大通过的基本法律，《条例》则是国务院制定的行政法规。在法律效力序列中，前者的效力位阶高于后者，是上位法；后者也就成为效力位阶低于前者的下位法。这绝不仅仅是单纯法理上的分析推断，而是有着立法法的规定为依据的。立法法第七十九条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”这一规定不仅仅是立法监督上的准则，也是司法适用上的规则之一。在法律适用上，上下位法冲突抵触的，按照“上位法优于下位法”规则适用上位法。因而在物权法规定与《条例》规定冲突抵触的情形下，司法上应当选择物权法第一百三十二条适用，不应再适用《条例》第二十六条的规定。
（作者单位：福建省莆田市中级人民法院）