两规协调发展问题的分析与建议

土地利用规划和城市总规划关系的探讨

规划是实现土地优化配臵和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，即土地利用总体规划和城市总体规划，这两个规划都是以国民经济长期发展规划为依据、节约和合理利用土地及其空间资源为原则编制的，为了更好的建设城市，让这片土地真正成为人类诗意栖息的家园，我国从上世纪五六十年代就已经从国外学习借鉴，引进了土地利用规划和城乡规划的概念，并随着多年社会主义建设，经济的不断发展，结合我国的实际经验在探索中不断完善。但由于各方面的原因，两个规划相互脱节的状况由来已久。关于这两个规划的关系，早在1989年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”。近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。两种规划经常被认为是“纸上画画，墙上挂挂”，难以与快速变化的城乡建设相适应。如何处理好两者的关系，使之更好的为城乡建设服务，下面提出本人

的一些思考和看法。

一、 二者的区别和联系

（一）区别

两者的都是为经济社会的可持续发展服务的, 有密切的

联系和部分重合的内容. 但分别属于两个不同的规划, 在内容上方法和层次上有明显的区别。”城规”主要涉及建成区和规划发展区，而”土规”涉及未来发展区和非建设用地区。”城规”更强调物质设计和空间表现，更加理想化，而”土规”着重土地指标的分配，侧重经济性、实施性，更有强制性。

两个规划的法律地位不一样。土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处臵等均未能明确。相形之下，后者有《城乡规划法》作为法律保障，规划的编制、实施和违反规划应负的法律责任等《城乡规划法》均作了明确的规定。

（二）联系

关于这两个规划的关系，早在1989年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国”土规”划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”。新修订的《城乡规划法》第五条也

规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。近年来，国家出于强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了两个重要文件，均涉及到了两个规划要相互协调的问题，即 “城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源”，“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划”；可见，国家对于两个规划的工作均高度重视，有关的法规和政策也要求这两个规划相互协调。

二、 关于“两规合一”的思考和建议

（一）二者的矛盾

土地资源的供给在短期之内是恒定不变的。科学发展城市总体规划是较长时期内城市发展的总的蓝图, 其中包括规划所须的土地数量位臵和用途。土地利用总规划一方面是按照城市总体规划对土地的需求数量和结构给以保证, 另一方面要对全部土地的利用开发作出总体安排, 是有限的土地发挥最大的效用。现实中厂会出现土地属建设用地，但不在规划区范围内，造成土地指标的浪费；城乡规划（总规、近规或控规）是建设用地或为近期开发项目选址，但却无国土的建设用地指标，导致不能开发，造成了城乡规划形同虚设。

很多地方的土地利用规划与城乡规划相互脱节，使科学

合理的建设行为实施起来比较困难，特别是事关经济发展大局的重点项目，往往因征地影响速度和效益。

大量依赖土地的财政和市场经济大潮的冲击，使得实践中，内容繁杂、面面俱到的城市土地利用总体规划面临城市快速发展的冲击显得软弱无力。

（二）关于“两规”如何协调合一的几点建议

我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。

1.实行规划的同步编制

在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中，建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化，做到同步编制，并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制的期限。

2. 人口规模预测的协调

城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测，因此，在“两规”的协调过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致，统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据；其次二者统计的行政区域范围必须一致，要么统一以城市所在区镇的市区人口或

镇域人口或城市现状建城区人口等，这样的话，二者所用的数据基础是一样的，由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。

3. 建设用地规模控制目标统一

在“两规”的协调中，目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准，但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究，城市与区域之间的关系研究，从而影响了城镇规模控制的效果。从城市理性扩张的角度来说，城市用地扩张的主要因素有人口增长、经济发展规模、农地非农化后收入增加的经济驱动力等，只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下，针对城市集约利用水平和闲臵地、空地情况，根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾，才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。显然，通过上述两者的结合，将城市现状、城市用地扩张分析与城市规划、土地利用总体规划要求结合，可确立统一的建设用地规模控制目标。

4. 城市发展方向协调统一

要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情，保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题，其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确

保基本农田的基础上，合理的确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

5. 用地布局上的宏微观协调

土地利用总体规划侧重的是整个城市的宏观布局，主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局；而城市总体规划则侧重的是城市中心区的微观布局，仅仅只是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用，城市总体规划则详细的布臵城市规划区内各类用地的布局。

（三）加强规划的严肃性和实施程度

“两规”的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。加强规划的严肃性，严格审批条件，不再是领导一句话就要改规划。在“两规”的实施过程中，各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对“两规”保持同等重视。此外，应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。

相信随着社会的发展和进步，人们对生态环境的保护的

责任意识加深，政府部门对土地利用规划和城乡规划重视程度提高，两规在城市乃至国民经济、社会发展中将会起到重要的实际指导作用。