中央.地方与公民权利

作者：慈勤英张建华

江海学刊 2008年01期

　　中国城镇贫困具有区域性，不同城镇之间、城镇所在的不同区域之间贫困差异较大。城镇贫困的地区差异表现为贫困的界定、救助标准以及反贫困策略选择等诸多方面的不同和区别。由中央政府给以一定资金支持的城镇贫困人口最低生活保障制度，因中国城镇贫困的地区差异而影响了救助的公平、公正。转轨时期的中央权力弱化、地方权力上升，在导致了贫困救助地区差异的同时，也引发了公民权利在一个国家内应大致平等或相当的诉求。中国疆域广大、地区差异明显，转型期各地经济发展的速度和阶段不同，其贫困的数量表现和结构分布也有很大差距。学者们基于自己研究的需要对中国城镇贫困地区差异关注的“地区”范围界定存在着不同，一种是以省为基础的东、中、西部的分析①；另一种是以城镇为分析单位。本文将以东、中、西部的划分为基础关注城镇贫困与反贫困的地区差异。

　　城镇贫困地区差异的分析

　　一般认为城镇贫困出现和显性化的起始年代为20世纪80年代末90年代初，随着时间的推移以及研究者研究视角、测度贫困的指标、技术和方法的改变和改善，以及中央政府对地方贫困救助财政支持的增加，各地区城镇贫困的估计、推断和实际救助出现了较大的分歧。对各地贫困线和救助标准应如何确定的分歧，则影响了对贫困分布地区差异的估测。以东部、中部和西部三大区域的贫困估计和测度为例，存在着以下几种观点：东部贫困重于中部、西部贫困；中部贫困最重、西部次之、东部最轻；西部最重、中部次之、东部最轻。另外，对地域间贫困差距究竟有多大的估计也存在着明显的不同。

　　1.贫困线确定的地区差异

　　地区贫困线是学者或研究者根据不同的贫困测定方法，依据一定的统计或调查数据，对各地区贫困线给出的一个理论参考值，而最低生活保障线则是政府根据贫困线确定的实际救助标准，但在各地区城镇贫困救助的实际操作中却存在种种不一致性。

　　贫困人口规模的计算建立在一定的贫困线上，对贫困规模和结构的理解依赖研究者对其贫困线确定技术路线的准确阐述，但在实际研究中，很多研究者往往忽略或简化了这一点。从检索到的文献中归纳，在这类研究中贫困线确定所使用的方法大致有以下几种：收入的十等分法和五等分法；国际贫困线标准，也称收入比例法，即以一个国家或地区中位收入或平均收入的50％作为这个国家或地区的贫困线。其中，李实使用消费价格指数、可支配收入、家庭等值算子等对统计的城乡收入数据进行了修正和处理，并得出了1988年全国城乡的相对贫困线为439元／年。②

　　国家城市调查队（简称国城调）公布的1995年各地贫困线参考标准计算步骤为：首先，采用恩格尔系数法和维持生活的基本需求两种方法测算的贫困线很接近，得出1995年度我国城镇居民贫困线为月人均150元，年人均1800元；然后，全国城镇居民贫困标准乘各地区收入差异指数再乘价格差异程度指数就等于各地区城镇居民贫困标准，考虑数据获取的困难，实际上是用消费品消费额差异指数代替收入差异程度指数和价格差异程度指数之积来调整各地区的贫困标准。③ 国城调的贫困线与其后中国城镇贫困研究课题组研究的月均基本生活保障线，在大的由中西部到东部地区贫困标准逐步提高的趋势方面是相当一致的。与国城调的标准相比，课题组的总的标准提高了；也有一些地区贫困线标准在全国所处的相对位次发生了变化，辽宁、山东、河北等省有较大的提升。

　　2.贫困群体地区分布差异的分析

　　在中国城镇贫困存在着地区差异且呈东、中、西部不同的分布态势这一点上，学者以及政策的制定者已基本形成共识。随着时间的推移，贫困人口在地区的空间分布上也有一定变化。不同研究者在贫困区域差异分析上因为角度的不同而各有侧重。

　　（1）认为贫困发生率西部最高、中部次之、东部最轻

　　1988年城镇的贫困人口占城镇总人口的比例仅为0.36％，103万人，但其地区差异已显现出来，东部城镇的贫困程度是最低的，西部城镇的贫困程度是最高的。两者相比，西部城镇的贫困发生率为1.01％，东部城镇贫困发生率为零，中部为0.40％；西部城镇的贫困发生率和贫困距指数都明显高于东部城镇。④

　　（2）中部贫困人口规模最大、西部次之、东部最小

　　李若建根据1995年收入10等分组和5等分组资料推算的东、中、西部城镇贫困的分布显示：1995年东部城镇贫困人口471万、中部1527万、西部754万，各占全国城镇贫困人口的17.1％、55.5％和27.4％。换句话说，中西部地区集中了全国82.9％的城镇贫困人口。⑤ 李若建关于贫困人口在东、中、西部分布的推算与1996年国城调抽样调查的数据非常接近，在总贫困人口规模的推算上比国城调的数据多出351万。

　　（3）从流动人口角度分析，贫困人口具有东多西少的区域分布特征

　　从城镇流动人口贫困的角度，张茂林等指出：由于我国流动人口的地区差异，流动人口东多西少，那么归属流动人口一部分的城镇农民工贫困人口必然东多西少，这也在一定程度上加重了城镇贫困人口区域差异。可以说我国城镇贫困人口具有东多西少的区域分布特征。⑥ 这个观点是以城镇贫困主要是流动人口（或农民工）且流动人口在城镇贫困救助范畴之内为前提的。

　　贫困发生率和贫困人口规模是两个不同意义的统计指标，因为人口基数的庞大，所以在贫困发生率较低的情况下，该地贫困人口规模最大也是完全有可能的。流动人口是否应该纳入城市贫困人口统计范畴的问题不仅仅是一个区域的差异，更多的是城乡的分割和不平等的体现，牵扯更深层次的平等诉求。

　　最低生活保障制度实施的地区差异

　　1.各地确定最低生活保障线方法的差异

　　在实际的贫困救助中，从宏观政策的指导上就鼓励各地根据实际情况选择计算方法，如国城调就建议“根据恩格尔系数和维持生活基本需求的费用这两种方法来测算我国城镇居民的贫困线是比较合适的”。

　　（1）采用基本需求法（菜篮子法）进行测算

　　采用基本需求法（菜篮子法）的有长春、北京、上海等城市。长春确定最低生活费用标准采用了基本需求法，即根据城镇住户调查资料，确定五大类居民维持基本生存所必需的商品和非商品结构和数量，它们的价格之和即为贫困户最低生活费用标准。经长春市城镇社会经济调查大队的测算，长春市城镇居民现阶段最低生活费用标准为月人均133.38元，确定最低生活保障线为130元；上海计算得出的1993年月人均最低消费为120.88元；北京1995年的标准：基本生存标准为月人均155元、温饱生活标准为月人均190元、利于发展的生活标准为月人均210元。

　　（2）采用基本需求法和恩格尔系数法等两种或两种以上方法测算和修正

　　宁夏用恩格尔系数法、基本需求法和比例法作为研究宁夏城镇居民贫困问题的测算方法，将三口之家作为宁夏城镇的标准家庭。综合上述三种方法测算的结果，参考国家统计局城调总队测算的1995年全国城镇居民1800元的贫困线及推荐给各省区的城镇居民贫困线标准（宁夏在月人均120～140元之间），对上述测算的数据进行了线性修匀，认为宁夏1997年城镇居民贫困线的标准以月人均140元为宜。⑦ 武汉则是采用了基本需求法和恩格尔系数法。

　　（3）收入比例法

　　收入比例法是以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的一半作为最低生活保障标准。我国在使用这一比例法时一般低于国际通行的标准。广州市1995年以社会平均收入的1／3作为最低生活保障标准，据此计算的保障标准为200元。

　　2.各地区最低生活保障线的差异

　　根据民政部2001年1月提供的数据，全国平均的低保标准可以分为三类：最高标准是203元／人·月，中等标准是154元／人·月，最低标准是114元／人·月。其中最高的为广东南海市320元／人·月，最低的为海南陵水县52元/人·月，两者相差268元，南海市是陵水县的6.1倍。

　　2002年各地实际低保标准由低到高的分布基本呈现以下规律：低保标准呈西部、中部、东部阶梯式的攀升，低保标准在141～160元区间的都为西部省、自治区的城镇，中部地区城镇集中在161～200元区间，东部沿海大多在200元以上；沿海地区的低保标准高于内陆地区；经济发达地区的低保标准高于经济不发达的地区；最高的为北京、上海和广州，达到或接近300元，最低的为呼和浩特和南昌，不到150元；相邻地区也存在着较大差距，如东北的大连221元、沈阳205元、哈尔滨200元、长春只有169元。

　　自1997年最低生活保障线建立至2002年，各地区最低生活保障标准提高的幅度也有较大差异，东部城镇增幅明显高于西部城镇。在全国36个城镇中，北京、哈尔滨、杭州、宁波和深圳的低保标准增幅都在100元以上，太原、呼和浩特、长春、合肥、贵州、拉萨、乌鲁木齐等城镇的增幅都在50元以下，其他城镇的增幅都在50～100元之间。

　　除了公布的最低生活保障标准各地有较大差异外，在实际执行中也存在各地补差标准的计算方法不一致、各地实际福利标准有很大差别以及调整幅度的地区较大差异等。⑧

　　3.实际救助规模水平的地区差异

　　从救助人口的规模和救助资金使用的额度上看中部均位居第一，2003年中部救助的人口为1101.4万人，占全国的50.5％；救助的户数为439.8万户，占全国的49.8％；使用的救助资金为30.7亿元，占全国的43.2％。其次为东、西部地区，且东、西部无论在救助规模、救助资金使用上都差别不大，在救助规模上西部（551万人）略高于东部（530.2万人），而在最低生活保障的支出上东部（20.7亿元）又略高于西部（19.5亿元）。

　　4.中央政府财政支持的地区差异

　　实际上中央政府已经意识到其在城镇反贫困（最低生活保障实践）中应该承担的责任，并已经开始履行。自1997年到2002年，中央财政对最低生活保障资金的投入从无到有，呈逐渐增加的态势，投入的重点则在中西部。

　　2001年中央支持地方最低生活保障资金用于东部、中部和西部各占25.8％、45.9％和27.5％，2002年通过转移支付来支持东部、中部和西部的比例调整为19.3％、50.6％和28.9％，对中、西部的支持力度有较大提高，支持的金额也较大，2002年通过转移支付中部得到了23亿元的中央最低生活保障补助款。

　　但是中央政府的这种帮助具有暂时性，并体现为对社会保障体制改革试点城市和地区的倾斜和支持，也没有明确的相关法规和制度来界定和约束中央政府在社会救助中的作为或不作为。

　　对中国城镇反贫困地区差异的理解

　　1.地区间反贫困逆向差异的存在

　　《城市居民最低生活保障条例》明确规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”其强调的差异只在于“基本生活必需”的地区差异，换言之，反贫困地区差异的存在只应该反映地区间由于自然环境、物价而引起的获取“同一生活必需”的差异，而不是其他。但在实际运作中，地区间反贫困的差异更多地体现为其他因素的干扰如行政级别、财力等，存在着地区间反贫困的逆向差异，比如，自然条件恶劣的北方地区最低生活保障标准普遍低于气候宜人的南方，太原、贵阳、西安、西宁、银川、乌鲁木齐、呼和浩特2002年最低生活保障标准在141～160元之间，而海口、杭州、浙江、广东在221～240元之间。而且这种差异是在全国已基本形成统一大市场、物价趋平的背景下形成的，且从20世纪90年代中期开始，西部地区的物价上涨超过了东部地区。

　　反贫困地区逆向差异选择的另一体现是，实际救助人群的地域分布与学者和研究人员的估测出现了一定的不一致，东部上升为救助人数次多的区域，在规模和比例上都高于西部的受助人群，比西部多50万人，高2个百分点。而按照李若建等1995年的估测，西部贫困人口应比东部多283万人，高10个百分点。

　　2.各个地区制定救助标准的方法存在较大差异，其所界定的贫困，部分属于绝对贫困的范畴，部分属于相对贫困的范畴

　　大部分城镇确定贫困的方法为恩格尔系数法、基本需求法或者两种方法的综合使用，个别城镇则是使用收入相对比例法进行测算。

　　贫困一般划分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困也称生存贫困，是指一定社会生活方式和生产方式下，个人和家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求，处于这种状态的个人或家庭被称为贫困者或贫困户；相对贫困是指其生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的人口或家庭。相对贫困是在绝对贫困已基本解决后所面临的收入平等和低收入群体的发展问题，是高一个层次的贫困概念。绝对贫困和相对贫困二者有着质的不同。

　　恩格尔系数法和基本需求法是测算绝对贫困的主要手段，收入相对比例法则是测算相对贫困的依据和手段。所以，仅从测算贫困救助标准（最低生活保障线）方法的各地差异来看，很多地方的贫困救助针对的是绝对贫困人口，个别城镇的贫困救助则针对的是相对贫困人口。两者在概念上已有不同，因此救助标准的相差悬殊也就在情理之中了。

　　3.中国城镇救助标准的高低与该城镇的经济实力、政治地位密切相关，呈线性的正相关关系

　　其一，东部地区的救助标准高于中、西部地区；其二，经济发达地区的救助标准高于经济不发达地区；其三，直辖市的救助标准高于省会城镇，省会城镇高于地级市，地级市高于县级市；其四，沿海地区城镇的救助标准高于内陆地区。

　　总结以上四个特点可以发现，中国城镇救助标准的高低是与该城镇的经济实力、政治地位密切相关的，甚至是近似于直线的正相关关系。

　　4.地方政府依财力确定该地最低生活保障线和救助人群规模

　　从救助标准的确定、提高到救助规模的扩大，均是各地政府主要依据自身的财政能力、政府目标而制定出来的，其中有可能借鉴了学者研究成果或采纳了城调队的计算结果和建议，但更有可能完全是“量米做饭”——有多少钱办多少事。即最低生活保障线是按照倒推法得出的：先求出财政能够支出的救助款，然后在救助标准和救助人数之间寻求平衡。这虽只是一种猜测，但后来各地受助者人数随中央补助款的增加而呈火箭式飙升的事实在某种程度上也似乎证明了这一点。可能也正因为地方政府对贫困的瞒报、对财政的妥协和无原则，忽略和漠视地区间可比性的地区最低生活保障线的制定和实施，一直受到来自各方的批评。

　　5.对城镇最低生活保障线呈东部、中部、西部一路走低态势的合理性的质疑

　　国城调和城镇贫困研究课题组基于各自相对独立的调查研究和测算方法，得出了非常接近的地区间贫困救助标准的分布。

　　以国城调的计算为例，其第一步按照绝对标准计算得出的全国贫困线应该不会有很大争议，最大的争议在于其第二步的修正，舍弃价格差异程度指数的解释在于计算困难，用消费额差异指数替代收入差异指数和价格差异程度指数之积则依赖于一个假设，即“一般情况下，一个地区收入水平越高，消费水平就越高，价格水平越高，消费水平也越高”。在这个假设中存在着以下的概念混淆和替代：其一是用一般的消费水平替代基本生活必需品的消费；其二是用一般的趋势（不管这个趋势是否是客观实在，对“价格水平越高，消费水平也越高”这个推论，笔者是有保留的）替代精确的比例关系。

　　而这两个替代是值得商榷的，对于一个地区而言，消费水平的高低受消费结构的影响很大，而基本生活需求只是其消费结构构成中的“低端产品”，消费水平的提高更多地依赖于住房、汽车、奢侈品等“高端产品”的消费和使用。用消费水平替代基本生活必需品，难免粗糙和武断；用一个趋势来说明一个等式关系的成立而没有任何修正，也很难让人信服。

　　6.反贫困地区差异模式的负面效应分析

　　反贫困地区差异模式的负面效应集中体现为：

　　第一，全国城镇贫困的准确度量和比较很困难

　　每个地区贫困标准是不统一的，各地所确定的贫困不具有可比性。我们可以基于全国的数据估算出全国的贫困规模，也可以得到基于地方标准的各地贫困规模。但两者是分割的，没有内在的联系。

　　第二，城镇贫困救助中中央责任的回避和不确定以及中央支持的滥用

　　中央政府在社会保障制度构建和实施中应该承担什么样的责任，还是一个正在讨论和有争议的问题。但社会救助地区差异政策的出台以及实际救助地区差异和不平等的存在，使得中央责任的回避成为可能，也更难明确界定中央所应承担的责任。这似乎又落入了“中央出政策，地方出钱、出人、出力”以及“贫困人口越多的地区越没钱救助”的窠臼中。同时，如果中央政府承担了责任，在对各地贫困状况没有一个整体和统一的测量和计算的情况下，也会陷入地方对中央援助的滥用以及导致搭便车情况的增加。

　　第三，加剧了地区间公民权利的不平等

　　在一个社会中，对两个地域或两个不同人群组采取不同贫困线标准往往会在观念上割裂它们之间的联系，同时也容易产生一种误导，即认为贫困只是一个区域内的概念，而不是一个整体社会的概念。地区间公民权利的不平等体现在很多方面，比如上学、就业、就医等，已受到社会各界的广泛关注。

　　贫困救助地区差异的讨论

　　要探讨中国城镇反贫困地区不平等建立的基础，首先必须厘清的是：其一，中国城镇公民所享有的权利平等，是在多大范围内成立的。或者说，平等的参照系是什么？是全国人民？省内居民？抑或一个县内的居民？其二，国家（中央政府）在反贫困中要不要承担责任？要承担什么责任？多大的责任？其三，中国地方政府的独立程度？能在多大范围内独立地承担责任？对地方贫困的发生中央和地方政府各应承担什么责任？如果对第一个问题的回答是在任何地方的中国公民都享有一样的平等权利，也包括平等的受救助的权利，那么就可以推论在理论上应该有一个全国统一的贫困救助线，当然这个统一可以是考虑到各地物价水平的相对的统一。统一的救助线确定后，因为各地经济发展水平不同，存在着地方政府财力难以承担的问题。这也就带出了第二个问题：中央政府的支持与否和支持的力度。从历史上和目前的财税体制以及中央和地方的分权状况来看，中央的责任是难以推脱的，关键在于中央的责任应重点落实在哪一级反贫困支持上。实际上，地方贫困的产生、加重和中央政府的区域经济发展战略有着密不可分的直接联系。

　　1.关于公民权利的非地域性

　　公民权利的地域性的讨论实际涉及的是有关公民权利的界定和理解。公民权利是：“在一个政治性地组织起来的社会或民族国家中，公民身份（the status of citizenship）使个人有资格要求社会或国家对他承担责任，使他能够享用各种社会进步带来的好处。”个人被赋予正当理由向国家要求得到和其他社会成员一样的地位和待遇，不受性别、民族、年龄等限制，居住的地域差异显然不能构成公民权利不同的理由。

　　2.中央的区域经济梯度发展战略与贫困地区差异的产生和加重

　　发轫于20世纪80年代初的区域经济梯度发展理论提出，各地区经济发展水平与潜力呈现由高到低的梯度排列：应先发展经济水平高的区域，再发展经济不发达的区域，遵循技术梯度推移规律；政府应当有意识地将各种资源集中在发达地区，使之成为经济总量增长的火车头。此论影响深远且被政府采纳，东、中、西三个经济地带的划分和向沿海富裕地区倾斜的中央投资政策就是建筑在“梯度理论”基础之上的。

　　政府奉行的这种使“强者更强”的政策，通过给予沿海地区单独和有利的待遇，在客观上却相对剥夺了贫困内陆发展的机会和选择，直接导致内陆地区持续的贫困化；同时，中央政府筹集收入的能力遭到削弱，也是造成地区之间差距的因素。大规模财权下放影响了中央政府筹集收入的能力，大大削弱了中央采取行动以减少地区间不平等并帮助贫困地区和人民的能力。

　　地区性贫困与中央区域经济发展战略有着内在的联系，中央政府自改革开放以来一系列经济政策的累积，无助于中国中西部城镇贫困的减弱甚至是加深了贫困的区域分布特色。20世纪80年代末至90年代中期的财政包干体制，也使中央推动区域均衡发展的财政能力遭到很大削弱，很难有所作为。1995年中央实际控制的预算内资源占财政资源总量仅为15％，而在预算外财政资源中，中央仅能控制5％。

　　3.关于社会救助体系是否应该统一的争论

　　关于中国要不要建立一个全国统一的社会保障体系，要不要取消社会保障的条块分割和城乡二元体制，还存在着非常激烈的争论。到目前为止，可以肯定的是：政策层面上对社会保障行业统筹是不支持和反对的；基本养老保险确定了省级统筹的原则。其他则都还在争论和探讨中。对社会救助而言，地方分权制既有利也有弊，利在分权可以给予地方更多的主动权，有利于社会救助的因地制宜；弊端在于，分权强调了社会保障供给的不一致，更贫困或有更多贫困人口的地区，往往财政也更紧张，于是不得不降低救济水平。

　　社会救助不同于社会保险，它更多地体现为公民的权利，更多地体现为对社会公平和正义的追求。从这个意义上看，社会救助体系的全国统一是很有其必要性和紧迫性的。社会救助地区差异的存在是有着伦理缺陷的，与社会正义的核心内涵——公民“基本权利的保证”也是相悖的。

　　4.中央和地方的多重博弈

　　目前中央对地方最低生活保障制度的有限度和有选择的财政支持，是中央和地方多重博弈的结果。中央政府对最低生活保障的财政支持，既可能有助于缩小贫困的地区差异，也可能导致贫困地区差异的扩大。

　　实际上，对地方政府所提供的贫困救助信息，中央政府是很难查证和确认的。另外，中央和地方也存在一定的非合作博弈。为规避风险，中央给出的对策为：其一是只给政策，不提供任何财政帮助，直接导致地方不救助或很少救助；其二是有选择地提供救助并要求地方提供配套资金；其三是为了防止虚报和多报救助对象以及救助资金的挪用，中央加大了对各地低保制度执行情况的检查和监督，政策执行成本增加。

　　综上所述，贫困救助地区差异政策存在的基础和前提是很值得质疑的，而实际的政策执行也存在着明显弊端，现行低保制度和政策的调整势在必行，关键而有争议的问题在于如何调整。有学者认为应注重低保管理制度的创新，如将地方和基层的城市低保具体实施工作独立出来，培育和发展社会中介组织加入到城市反贫困工作中等。⑨ 那么，可否借鉴底线公平的思路，确定一个中央给以支持和帮助的全国相对统一的绝对贫困线标准，或者借鉴国外和港台地区按照通货膨胀率逐年调整贫困救助标准的习惯做法，再或者我们可否在一个“基本需求标准”下按照各地不同的物价指数进行各地最低生活保障线的调整和测算呢？中央以拨付救助款或转移支付的方式对贫困地区差异的干预和支持，要坚持下去，并逐渐制度化。对城镇居民生活保险系统中的资金流进行评估和测算，以确定国家财政在这方面的负担；确定能够保证城镇居民最低生活保障资金来源的手段，增强中央政府的作用。中央政府对低保资金的投入可以作为一个有效的缩小地区贫困差异的手段和工具。

　　注释：

　　①⑤ 李若建：《我国的城镇贫困、失业、通货膨胀与区域发展》，《社会学研究》1998年第4期。

　　②④ 李实、古斯塔夫森：《八十年代末中国贫困规模和程度的估计》，《中国社会科学》1996年第6期。

　　③ 国城调：《中国城镇居民贫困的测量》，《中国统计》1997年第3期。

　　⑥ 张茂林、程玉申：《社会转型时期城镇贫困人口特征、成因及测度》，《人口研究》1996年第3期。

　　⑦ 潘纪民、陈郁、黄自义、施克志、赵美兰：《宁夏城镇居民贫困问题研究》，《宁夏社会科学》1999年第3期。

　　⑧ 洪大用：《中国城市居民最低生活保障标准的相关分析》，《北京行政学院学报》2003年第3期。

　　⑨ 张晖、雷华：《对我国中西部地区城市“低保”制度资金来源的博弈分析》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。

作者介绍：慈勤英，华中师范大学社会学系教授、博士生导师；张建华，华中科技大学经济学院教授、博士生导师。