检察工作一体化语境下
检察工作一体化语境下如何构建上下级制约机
制
沈威 郑昱
对于检察机关而言，在依法治国大局下如何稳步推进司法改革，依法行使检察权，有赖于检察内部上下一心，形成担当负责之精神、高尚公正之品德与诚恳豁达之态度。现行的检察工作一体化模式作为强有力的内部权力运行机制，在规范司法行为、防止司法腐败等方面发挥着积极作用，但同时也存在不当使用以及制约失衡等隐患。
检察工作一体化的现状及问题。笔者认为，“检察工作一体化”主要体现在人民检察院组织法中，有两层含义:一是最高检领导地方各级检察院的工作，上级检察院领导下级检察院工作;二是检察长领导检察院工作，检察官服从检察长的领导、指挥和监督。然而寥寥数语无法适应形势发展，可能引发如下问题:
一是过问程序缺失致使上级不当干预下级现象时有发生。实践中，部分敏感案件受到地方党政机关、上级检察院及单位领导的过问偶有发生。因不愿留下日后可查的记录，领导一方往往以口头方式为之，承办检察官若迫于压力听从，则事后只能自己承担责任风险。
二是承办检察官独立思考能力减弱造成办案质量难以提升。当前三级审批制“审者不定，定者不审”的形式导致检察长与检察官之间责任不清，承办检察官依赖性、懒惰性倍增。而我国“官大学问大”的传统官场思维，也使得承办检察官更倾向于服从“长官”意志，扭曲了“检察工作一体化”的本旨。
三是上下沟通交流不足反使检察长行使权限时频遭误解。很多时候，
下级检察院需要上级检察院的指导，拨正偏差。然而由于检察工作一体化常被误解为行政干预，反使上级检察院或检察长在行使指挥监督权时过于慎重，失去了讨论交流、传承经验及纠正错误的良机。
不受制约的权力必然滋生腐败，行使检察权者，本身也必须受到一定制约，方显平衡与公正。在思考如何完善检察工作一体化模式，对下形成合理管控的同时，探讨如何对上级检察院领导权形成有效制约，更是改进内部权力运行机制的应有之义。
内部领导权制约机制的构建。笔者认为，检察工作一体化模式下内部领导权制约机制的构建，需要考虑上下级检察院的应有作为，并兼顾制度建设的长效性。
第一，应当力求命令的书面化与透明化以保证上命下从之公允。2015年3月，中办、国办颁布了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委也出台了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。这两个规定，是对案件承办人员独立办案、排除外来干扰的制度保障。对于检察机关领导干部，特别是检察长来说，其指挥监督权及于检察工作各个环节，更易产生合理监督与干预混淆之嫌，因此其命令行使程序应遵循书面化原则并作必要设计，具体而言:检察长与承办检察官无法达成一致意见时，承办检察官必须服从和执行，但可以申请检察长以书面形式作出命令并附理由，该书面命令应附卷存档。
第二，应当严格明确适用情形以供领导者合理使用职务移转权和职务承继权。一般情况下，书面化、透明化原则即可解决上下级之间意见不一的情况，检察长动用职务移转权和职务承继权乃不得已而为之，故有必要明确适用情形以形成有效制约。该情形种类大致可作如下设计:一是为统一法律适用或追诉标准，确有必要;二是有证据足以证实检察官履职违背法律法规、显失公平或显有不当;三是检察官有回避情形拒不回避;四是检察官对检察长的命令有不同意见而提出请求;五是案件疑难复
杂或涉及特别领域知识，由其他具备专长的检察官处理更为合适。 第三，应当完善检察职业伦理规范以增强上下互信。在制度设计完成后，如何构建检察机关内部的职业伦理规范应当是刻不容缓的议题。检察工作一体化的本质在于赋予检察长指挥监督的特别权限，故关键在于构建检察长应有的伦理规范:一是检察长的各项指令应当清楚明确、于法有据。倘若上级指令本身模棱两可、于法无据，又何以要求检察官服从与执行?二是检察长的沟通态度应当诚恳无私、平和友善。若检察长能本着诚恳态度对案件进行沟通讨论，或许要比书面指令更易得到检察官的信服与遵守。三是检察长应当负有敢于纠错、勇于担当的处事态度。检察长是具有丰富经验的资深检察官，可以通过指挥监督发挥纠偏纠错功能。若检察长因畏惧检察官的反抗而怠于、畏于监督，本身即是失职，有违上级应有的伦理规范。
为保障检察权公正行使，消除司法腐败土壤，诸多法治发达国家都将资源成本耗费在“检察一体”与“检察官独立”两个对立原则的“制衡”之上。但笔者认为，唯有完备的制度设计，方能将不必要的损耗降到最低，在检察工作一体化大框架下，构建科学完善的内部领导权制约机制，是反腐倡廉建设深入推进的前提，亦是我国走向民主法治国家的必然要求。
(作者单位:福建省莆田市城厢区人民检察院)