美国人才开放战略及其启示_刘红梅
社会探索
美国人才开放战略及其启示
刘红梅
[内容提要] 美国对个人价值的认同以及对劳工权益的保护为人才提供了良好环境,并以健全的市场机制与社保体系留住人才。其移民政策向技术型人才倾斜，通过签证政策积极引入商业精英，凭借优越的生活和工作条件吸引人才。与此同时，美国多管齐下吸收留学人才，通过海外科研“间接”引进人才。美国的人才政策对中国具有多重借鉴意义。
[关键词] 人才 开放战略 社会环境 措施 启示
中图分类号：C964 文献标识码：A 文章编号：1003-0670（2011）04-0098-5
美国虽然是一个历史较短的国家，但是其重视人才的传统由来已久。在发展教育、培养人才的同时，美国也从其他国家引进大量人才。源源不断的移民使美国始终保持活力“,人才流入—促进发展—更多人才流入”的良性循环由此形成。关于移民对美国发展的贡献，美国前总统里根曾经有过精辟的论述:“我们是一个由外来移民组成的国家。我们的国力源于我们自己的移民传统和我们欢迎的异乡侨客。这
[1]
一点为其他任何一个国家所不及。”
体谈判工资和工作条件的权力。而且只要双方同意一方为另一方工作，即使是口头协议，也应当视为受法律保护的协议。
第二，建立相对完善的市场机制与社保体系。美国是一个以市场机制著称的国家，而人才这种特殊的生产要素也要服从市场配置。无论是管理人员、技术人员，还是生产工人，都是通过发达的劳动力市场进行聘用，工作强度和劳动报酬由市场决定。自由择业政策为各领域的人才提供了巨大的发展空间，激烈的竞争也提高了各个行业的整体生产
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率。事实上，这是一个互动的过程，竞争促进行业发展，
一、培育有利于人才发展的社会环境
美国的社会环境为人才的自由发展提供了良好条件，具体表现在以下两个方面：
第一，认同个人价值，保护劳工权益。珍惜人才、重视人才是美国的优良传统。人才全球化、市场化的观念已经在美国政府、企业和公民中获得广泛认同。尊重个人价值、崇尚个人自由是美国人才政策设计的出发点。完善的竞争机制激发了美国移民的创新精神和工作热情，以人为本的观念也得以充分体现。早在1943年，美国就实施过代号为“阿尔索斯”的行动计划，抢夺欧洲各国特别是战败国的科学家。 1946年至1948年，美国援助菲律宾公共设施建设的资金达1.2亿美元，而实施援助的条件之一是“允许菲律宾高
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级科学家进入美国”。从外国“抢”来的大批科学家，极
而行业发展本身也会加剧竞争，从而为人才的流入提供动力。对比美国近年来的统计数据，可以看出，随着经济的发展，美国专业技术人员雇佣成本指数呈现上升趋势，而美国主要行业生产率-成本指数也呈现上升趋势，也就是说，生产率的增长速度快于雇佣成本的增长速度。同时，美国人才资源开发及管理的社会化程度很高，住房、医疗、保险等实现了社会化，劳动力不受户籍、地域的制约，可以自由流动。对比部分国家关于人才流动的多重政策限制，美国的吸引力不言而喻。
二、美国人才开放战略的具体措施
具体而言，美国推进人才开放战略的措施主要包括以下几点：
第一，移民政策向技术型人才倾斜。美国接收移民有严格的选择,对高科技人员政策较宽，而对文化素质较低的人则要求近乎严苛。近年来，美国每年留出29万个名额专门用于从国外引进高科技人才。著名学者、高级人才和专业技术人才优先入境，不受国籍、资历和年龄的限制。这种做法实际上已经把世界各国培养的人才当作美国人才队伍的储备
大地推动了美国经济、技术的发展。虽然是通过特殊甚至极端的做法获取人才，但是美国对科技人才的重视由此可见一斑。美国热衷推行的自由、人权、民主的价值观和制度，
[3]进一步强化了对个人价值的认同。 同时，美国的法律法规
对受雇人群的安全、工资和福利等作了充分考虑，有关劳资关系的法律都对劳方利益予以严格保护。雇主不得对雇员有任何种族、宗教、年龄和性别的歧视，员工也有相应的集
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力量，被喻为“借脑工程”。美国《1990年移民法》首次推出EB-1（Alien of Extraordinary Ability）签证，其申请对象是那些在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有特殊才能，其杰出表现和成就得到国内和国际认可并被广泛报导记载的外籍人士。其中EB1项下细分的EB1-A杰出人才、EB1-B杰出教授/研究员均对科技人才开放。另外，美国还推行EB-3签证，其申请对象是至少有两年工作经验且具有学士以上学位的专业技术人员和具备美国工人不具备的技能的其他人员。美国规定EB-1、EB-2和EB-3签证的发放数额各占此类签证发放总数的28.6%，合计达到85.8%。除EB类签证之外，美国还推行H-1B签证，这是范围最广的一种工作签证，签发给受美国公司雇用、有特殊才能或专业的外国人。H-1B签证项目可以将外籍专业人才送往美国顶尖科技公司和大学，该项目已经成为美国硅谷和华尔街等地的支柱。
第二，在引进科技人才的同时积极吸收商业精英。美国对商业精英的开放战略与其外资开放战略相辅相成。美国推行的杰出人才移民C类别签证(EB1-C)，对申请人的要求主要包括近期内跨国公司管理层工作经验，申请人既可以是跨国公司海外分支机构的经理或执行官，也可以是跨国公司美国分支机构的经理或执行官。投资移民须获EB-5（Employment-based Fifth Preference）签证，即美国新移民法中职业移民项的第五类优先移民。有关投资移民的法律于1991年生效，新移民法规定投资移民的投资金额为100万美元。外国移民申请人在美投资设立一个新的商业性公司、合资和购买以及扩展现有的企业，并创造10个全职的美国工人就业机会，即可获发两年期的条件式移民签证。两年届满前90 天，若投资行为仍存在，可申请“条
年份[***********][***********]20092010
表1 1979-2010年美国最低小时工资变动趋势
立法年份[***********][***********]2010
最低小时工资（美元）
2.903.103.353.804.254.755.155.856.557.25
增长幅度—6.9%8.1%13.4%11.8%11.8%8.4%13.6%12.0%10.7%
资料来源：U.S. Bureau of Labor Statistics, Databases,
Tables & Calculators by Subject, Data extracted on August 30, 2010. http://www.bls.gov/data/
表2 美国主要行业生产率-成本指数变动趋势
第一季度-1.5-1.38.83.60.84.02.60.2-1.43.43.9
第二季度9.47.40.55.33.7-0.90.32.61.28.4-1.8
第三季度0.12.53.89.70.62.9-1.94.1-1.37.01.9
第四季度4.05.8-0.31.50.8-0.12.93.6-0.16.0—
年均3.42.94.63.62.81.60.91.61.03.5—
注：生产率-成本指数（Productivity - Cost Index）根据单位时间平均产出与单位时间平均劳动力成本计算。
资料来源：U.S. Bureau of Labor Statistics, Databases, Tables & Calculators by Subject:Major Sector Productivity and Costs Index, Data extracted on November 25, 2010.http://data.bls.gov/PDQ/servlet/SurveyOutputServlet?data_tool=latest_numbers&series _id=PRS85006092
件移除”而成为永久居民。美国每年给予1万个具有永久居留权的移民名额，其中，至少3千个投资名额保留给在郊区或高失业率区的投资者，并规定，在郊区及高失业率区放宽限制，其投资金额为50万美元。在经济显露下滑迹象时，美国更加注重通过引进人才带动外资流入。美国国务院公布的资料显示，2008年10月到2009年9月，获批美国EB-5类签证的移民总数已经从2008财政年度的1443人增加到4218人。
第三，优越的生活和工作条件留住人才。高工资和优厚的物质生活条件是各国科技精英留在美国的一个重要理
由，也是美国吸引人才最基本的途径。在此基础上，良好的科研条件无疑是科技工作者最希望获得的，而美国恰恰为科技人才提供了这种条件。美国的研究开发工作分别由联邦政府实验室、私人工业公司、高等院校和其他非赢利机构这4大类研究机构独立进行。联邦政府通过研究合同、采购合同和其他政策，可以在某种程度上影响政府以外的科研机构，使全国科技工作成为一个整体。美国联邦政府有17个部或独立职能部门与科学技术关系比较密切。美国私人工业企业目前有不同规模的实验室超过2万个。早在2000年，美国高等院校的数量就超过3500所。美国大学的研究机构
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大体上可分为4类：（1）教学与研究相结合的各院系实验室，全美约有6000个；（2）拥有众多专职研究人员的独立研究所，全美约有5000个；（3）政府在大学中设立的各种研究中心；（4）工业与大学的合作研究机构。另外，美国联邦政府拥有720多家实验室，包含1500个独立的R&D设施，每年的研究开发经费总额超过1000亿美元。奥巴马政府上台后将2009财年研发预算增加到1471亿美元，将7870亿美元经济刺激计划中的约1200亿美元投向科技领域，并宣布将把美国GDP的3％投入研究和创新，成倍增加美国国家科学基金会、美国国家卫生研究所、能源部科学办公室等3家国家主要科研机构的经费。
第四，多管齐下吸收留学人才。美国非常重视对其留学制度的宣传，除了高校和研究所自身所作的宣传以外，很多中介机构也因利益诉求而强化了这种宣传，大众很容易就可以获得相关信息。完善的留学制度以及良好的学习环境也是留学生赴美学习的重要原因。美国一些大学通过提供优厚的助学金、奖学金和优惠贷款吸引了世界各地的优秀青年前来就读，并且赴美留学生有很多学成以后留在美国。2008年，来自世界各个国家和地区的赴美留学生人数已经达到89.6万；其中，来自中国大陆的留学生总数超过8.11万人，来自台湾的留学生2.9万人，来自香港的留学生接近8300人。美国每年通过多元移民签证项目
[6]
表3 2009财政年度美国签证发放数量
移民来源地区
非洲亚洲欧洲北美大洋洲南美合计
EB-5签证发放数量
70 3,340 571 142 1679 4,218
EB类签证发放数量
5,812 73,780 26,078 19,435 1,078 14,804 140,987
签证发放数量
11,034156,46730,803128,7631,52827,725356,320
资料来源：U.S. Department of State, Report of the Visa Office 2009: Immigrant Visas
Issued and Adjustments of Status Table V (Part 3) Subject to Numerical Limitations Fiscal Year 2009,
http://www.travel.state.gov/visa/statistics/statistics_4594.html
表4 1998-2007年美国研发投资统计 (资金单位：十亿美元)
资金来源
年份
资金合计
非盈利机构5 6 7 7 8 9 9 10 11 12
非联邦政府（1）2 2 2 2 3 3 3 3 3 3
投资领域 (%)
研发性质
联邦政府66 67 66 73 78 84 89 94 98 98
产业148 165 186 188 181 186 191 208 227 245
高校5 6 6 7 7 8 8 9 9 10
国防 （2）[***********]16
航空 基础
其他
（3）研究4322222222
[***********]82
37 35 39 43 48 51 55 56 60 62
应用
研究47 46 52 57 65 51 62 70 70 77
发展研究129 145 154 168 165 174 173 173 193 209
[***********][***********]（4）2007
226 245 268 278 277 289 300 323 348 368
注：（1）非联邦政府向高校的研发(R&D)支出。
（2）国防部研发支出, 包括太空活动以及部分能源部支出。 （3）仅包括美国国家航空航天局在该领域的支出。 （4）未经调整的初步统计数据。 资料来源： U.S. National Science Foundation, National Patterns of R&D Resources, NSF 08-318, November 2008. http://www.nsf.gov/statistics/nsf08318/.
（Diversity Immigrant Visa program）向50000人发放永久居留签证（即绿卡），这种入籍优惠使得大批留学生学成后定居美国。进入21世纪以来，美国各高校毕业生中非美国籍学生所占的平均比例超过25%，尤其是自然科学与工程学领域，非美国籍毕业生所占比例平均超过30%。很多留学生学成以后留在美国效力，尤其是来自发展中国家和地区的留学生留美倾向更为明显。根据橡树岭科学与教育研究所(Oak Ridge Institute for Science and Education)新公布的数据显示，2002年从美国大学获得科学和工程博士学位、持短期签证的外国人中，有62%到2007年仍然留在美国。来自
中国和印度的学生比来自台湾地区、韩国、以及西欧的学生更倾向于留在美国；在2002年的毕业生中，92%的中国学生和81%的印度学生5年后仍在美国。
第五，海外科研“间接”引进人才。美国政府在其他国家和地区设立了多个研究机构，吸收了大批科研人才。同时，国际合作也是美国“间接”引进人才的重要途径。目前美国与70多个国家签署了800多个科技合作协议，利用各自的资源优势合作攻关一些重大的科研项目，如与日本、欧洲和俄罗斯共建阿尔法国际空间站等。通过设立国外研究机构和开展国际科技合作，美国利用国外的人力资源，为本国谋取
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利益。与此同时，美国企业也在不断发掘国外的人才。美国拥有多个大型跨国公司，这些公司也大多在其他国家和地区设立研究开发机构，就地招聘所需专业人才。 全球知名度较高的微软（Microsoft）、IBM、惠普（HP）、戴尔（Dell）等大型公司均在多个国家和地区设立了研究所和开发中心。以微软为例，自1991年在全球展开网罗世界一流电脑科学家的活动以来，微软海外研究院扩张非常快。不断增加的论文和专利的数目、大学式研究的宽松氛围、鼓励冒险和允许失败的机制以及小型技术项目转移等，使微软研究院获得了应有的认同，最重要的是，研究与开发体系使得公司更加成功。
三、美国人才开放战略的启示历经半个多世纪，尤其是改革开放以来，我国人才制度的框架已基本确立。但是，对比美国的人才开放战略，我们仍然可以得到一些启示：
第一，广义地界定“人才”的范围。人才既应当包括科技人才，也应当包括在其他领域取得成绩的人士。美国人才政策的重要目标之一是吸收商业精英。商业精英陆续移民美国，意味着源源不断的资本也随着流入美国。移民美国的跨国公司经理以及外国投资人通常会将其附属资源一并带入美国，这也成为促进美国发展的重要推动力。我国多年来招商引资的成果显著，在此基础上，完全可以借鉴美国经验，将对有产人士的种种规定纳入人才政策体系，探索新型政策模式，促进“才”与“财”的流入。
第二，进一步确立重视人才、爱护人才的观念。美国人才政策的一个基本理念即为尊重个人价值、崇尚个人自由，以人为本的观念也得以充分体现。在移民政策和工作待遇方面向杰出人
[5]
表5 美国部分学科毕业生中的留学生比例
项 目各领域合计自然科学、
工程学合计工程学 自然科学 体育环境科学 数学计算机 农业科学生物科学 心理学社会科学卫生领域
年 份
1990 25.227.436.623.937.019.935.233.129.323.94.421.48.4
1995 22.225.034.321.634.819.933.434.226.421.84.617.76.4
2000 27.831.546.826.039.020.341.048.921.021.95.221.47.8
2001 29.433.149.427.239.921.041.551.421.522.45.721.88.7
2002 30.133.950.427.741.220.541.350.121.623.56.322.09.3
2003 29.233.049.026.941.820.041.046.320.624.06.821.38.9
2004 28.132.047.626.241.419.439.744.621.024.96.120.78.3
2005 27.030.945.825.640.919.539.443.521.325.26.119.88.1
2006 26.730.745.425.540.519.338.944.421.425.25.619.88.2
资料来源: U.S. National Science Foundation, Survey of Graduate Science and Engineering Students and Postdoctorates, annual. Viewed at: http://www.nsf.gov/
statistics/gradpostdoc
表6 在美国获得博士学位的非美国公民统计
注：（D）表示涉及机密的未披露信息。
数据来源: U.S. National Science Foundation, Science and Engineering Doctorate Awards, NSF 09-311, March 2009. http://www.nsf.gov/statistics/nsf09311/
才倾斜都体现了其对个人价值的认同。同时，美国大量吸收外国留学生并通过海外科研“间接”吸收人才，也反映出美国“求贤若渴”的态度。对比美国，我国虽然也在不断推出
人才引进政策，但是，真正在全社会形成对个人价值的普遍认同仍须假以时日。作为世界经济重要增长极的中国，应进一步深化人才观念，促进人才发挥积极性和能动性。
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第三，降低人才流动的壁垒。美国的市场机制与社保体系为其人才战略提供了坚实基础，相对自由的大环境给了各领域人才充分发挥的空间。在充分享用社会保障制度的同时，各类人才的自由就业和择业成就了美国活跃的经济体系。而在我国，人才流动的诸多不便因素仍然存在，人才资源开发及管理尚未实现社会化，劳动力的流动受到户籍、地域的制约，仍然与开放的人才流动机制有相当差距。只有不断降低人才流动壁垒，中国才能真正成为各领域人才的理想栖所。
另外，对人才的吸引力不应只体现在较高的薪酬上，关于工作和生活质量的综合考量也是人才流动的重要原因。这对于经济高速增长、亟待其他领域发展与之匹配的中国而言，具有深刻的借鉴意义。
注释：
表7 2007-2008财政年度美国部分海外研究中心科研奖励情况
奖项编号P274A070003P274A070004P274A070006P274A070007P274A070008P274A070010P274A070014P274A070015P274A070020P274A070021P274A070023
海外研究中心斯里兰卡研究所埃及研究中心雅典经典研究所高棉研究中心马格里布研究所印度研究所土耳其研究中心西非研究协会巴勒斯坦研究中心巴基斯坦研究所蒙古研究所
资助金额（美元）
60,51172,58291,59882,909109,406109,650109,406106,19588,18163,893105,669
数据来源：U.S. Department Of Education Office of Postsecondary Education, "Fiscal
Years 2007 - 2010 American Overseas Research Centers Program Abstracts". www2.ed.gov/programs/iegpsaorc/aorc2007abstracts.pdf
[7]根据美国国家科学基金会统计数据计算。http://www.nsf.gov/statistics/gradpostdoc，访问日期：2010年12月11日。
[8]华尔街日报.多数留美博士不愿回国 中国学生为最，2010年1月27日。http://cn.wsj.com/gb/20100127/ bus142610.asp
[9]中共中央对外联络部.美国政府引导建立科技创新体系的主要举措，http://www.idcpc.org.cn/globalview /sjzh/85.htm，访问日期：2010年12月8日。
[10]郭晋华.从微软研究院看研究体系的成功与企业的成功，http://it.sohu.com/2004/04/28/01/article219980195.shtml，访问日期：2010年12月10日。
参考文献：
[1]美国于1943年组建了一支秘密代号为“阿尔索斯”（Alsos）的特别使命团，以1个伞兵师、2个装甲师和第6集团军的兵力，组成了一支近12万人的作战部队。“阿尔索斯突击队”带着任务通过各种手段，把德国、意大利的几千名科学家、工程师带到了美国本土。那些被“阿尔索斯”抢过来的科学家对美国的发展起到了不可估量的作用。
[2]National Foundation for American policy, NFAP Policy Brief: Employment-Based Gr een Card Projections Point To Decade-Long Waits, November 2009. http://www.nfap.com/pdf/091117pb.pdf，访问日期：2010年12月1日。
[3]U.S. Department of State, Report of the Visa Office 2009: Immigrant Visas Issued and Adjustments of Status Table V (Part 3) Subject to Numerical Limitations Fiscal Year 2009, http://www.travel.state.gov/visa/statistics/statistics_4594.html，访问日期：2010年12月1日。
[4]行政区划论坛，美国的国家实验室简介，http://www.xzqh.org/bbs/read.php?tid=64102，访问日期：2010年12月3日。
[5]中共中央对外联络部，美国政府引导建立科技创新体系的主要举措，http://www.idcpc.org.cn/globalview /sjzh/85.htm，访问日期：2010年12月3日。
[6]梅显仁，赴美留学生的历史与现状，http://www.chinanews.com.cn/lxsh/news/2009/11-10/1957395.shtml，访问日期：2010年12月10日。
[1]斯蒂芬.安佐文.外来移民问题[M].纽约：罗伯特 E.克里杰尔出版公司，1985：88-89.
[2]Filologo Pante, Jr. and Romeo A. Reyes, Japanese and U.S. Development Assistance to the Philippines: A Philippine Perspective, Philippine Institute for Development Studies, Working Paper Series No.89-07, April 1989.
[3]于歌.美国的本质[M].北京：当代中国出版社，2006:7.[4]苏光明、胡又牧.丰富多彩又经济实用的美国人才市场[J].国际人才交流,2007(11):26-27.
[5]薛伟.美国人才立国的文化传统[J].人才资源开发,2009(07):79-80.
[6]刘巍.美国留学生教育的发展及启示[J].学理论，2010(09):212-213.
[作者单位：德州学院]
（责任编辑：陈一航）
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