谈营利性与非营利性民办学校分类管理问题

在我们发现 制 存在 度问 题的时 候 时地及 决 解 它 　

。

在现对 非营 性利 学 校 办举 的 者身 没份 有足 够 的 限　 制， 而 不 因从 能本 根上 除排非 营利 性 民办教育 办学 　资

金的 寻性利 。日 、 本 国、 洲 家国 、国 港地台 　 在 美 我

欧谈

利营性与非营 利 性民办学校类分理问管题

　 烽王　

区等 ，营 利 学性校 的 举 者 办 必须是 教 会 、 基金 会非 、 　学 校 人法等公 益慈 善组 织， 学 投 入与 原 始出 者　 办资

（国 教家发育研展 究中教心育 制体改革 研室究 教育，博学士 ）

相　分 离 ， 证 了 办 资学 的金公益性 质 。其次 ， 保没有 建　

起适立 非营利应性 民 学 校办特 点 的内部 自机 制和律 财 　 务管 理制 ，度 办民学 校 的 务监财 督 不到 位 致　 对 实导际上 获取红利 行为的 存 在再次 。， 管在 理 制上体， 　

“ 类管 理” 关仅系 民办 教育 的 健康发 展 ， 分 不也　 新是 时期 我 社国会 管 理 体 制 改革 与 建设的 重 要 课 　题 然 。而 于 对民教办育来 ， 说非 并个一 概新 念， 这 在　 制 《定 民 办育 教进 法促》 ， 民办学 校实行 分类 的 　 对时

没 有 民办把 校学作 为 教 公育 益事 业 组的成 部分 ，法 　 律定 的规 各种优 惠措施 没 落实 为有 具体 政策 和的制　

度， 是也民办 教育办 者 抱 怨 学的 点 。焦 　这 营 利性 非 营 利 性 与分 的不 主要危 害 先 首在于 ，

　呼声就

分十 烈强。 本次 《 家 中长期 教育改 和 革展发　国

规划纲 要》定 过 程中 ，管 仍存 不在小 的 议 ， 争 尽制 　但 “是分类 理 管 是 ” 现 出在《 戈 纲要 》 求意见 稿　 还 ０规 征 里。 见可“ 分 类 管” 已经理成 为大 势趋所， 是 但这 一　 命题 论从 无理论上 还 是实 上 ， 需践要 一步 破进 。 解 　 （ 都对） 办民 教育施 “实类管 理 ” 一分 的必 性要 。

　 政无 法履府 行 自身对于 民 办育发教展 的 职责。 法　

无 待政 期府 真正将民 办 教 育作 社为会公 益事业 组的　 部成分 ， 财政 资 助、地 税 收 和优 惠 师 、待 等遇方　 土 教 面，在将 公共资 源 入投 实际上营 利 的 民学办 。其次校，

　

改 开放 以革后， 持 坚种 多经济 式形 和 经营 方　

发展式 为 成 国长我 期坚 持的 方 针， 非 有 企公业 为我 国

投 资 回　报 的诱惑 民使学办校办 学者 始 终处 与政于府　

进 行利益博 弈的状 态 ， 起“捉 老 ”鼠游 戏 ， 　 玩 猫 民 《

的经 发济展注 入 了力和 生活机 。 此同 ， 时 与在 公 服共　务领

域 ， 间

资金 和非 有公 制 举办 者 的进 入 也获 得了 民 越　 来 宽越松的 制度环 境。相 长的当 一段时 期 ， 共 在　

公

办教 促育 法 进 定 》的校学 内治 部制 理度不 能落 实 规，　

部 内 人治 理 成常为态 ， 管校理 利 导 向益明显 。　第 三学， 营利 的 实事 民办学使 校资 金 来源 单 纯依学赖费 ， 　 绝断 了社会捐 进 入 赠办 民 学校 的可 能 ， 规生模 　扩 张 招成为 其主 要发 展导向 ，背 教育 规 办律学 和 追　求 违

服

与 务消 费 品一 处样于 极度 短缺 的况状， 而 政府提 　供

公 服 共务的能 力 相对 于 政府 制 的定教育 、 疗医 等 　公共 事业 发展的 目来说标 重不严足 为。 实了现 普　

短期及 利益 的 象现普 存遍 。 在 ，四概 不 许允 营利　 第性一 民办 教 育 机 构 发 展 际 实上 不符 合 当前 教 育 发展 趋　

势。 可不否 的是 ，认 前当 ，训培之外 ， 除 一在些 日全制　 学 教历育 域领 也现 了商出 业化 费消的需 ，求北美 在、　 美、 大利南、亚 澳东 南 亚 些一 国家 ， 供 学 教历育 的 提　

九年

义 务教育 的 目标 、 应非义 教务 育 规 模 增 的长 　

适需求 ， 间资金进 入教育 领 域的 制限 被 放宽， 全 　 在民“

办民教 育 ”大的环 境下 ，育 域成 领 民为间营利性 资　 教

本 的一

个重 要出口， 形 了成多 数民办 学 校 以营利 　 为的举目 办 事的 。 如今实， 国的民 办非 企 机 构在 业实 我 际运　 行营 中利性 与 非 利性 不 分 营，致这 些 机 构 法　导 律 定 位不清 益、 性质 糊模， 政 府相策 矛 盾互 公，政 这　 已经 为成 国我社会 公益 事 发 业展的 个一重 大障 。碍　 “ 类 管 ” 理 医于 体疗制 改革 来讲 也不 是 命新题 。 分对 　 在 疗医体制 改 革 进程 中 ， 分类管 理” 到了 更 多　 的 得“ 关注，也较 早 有了 突 破 。０ 年０２月 ， ２０ 国务院 公办厅　 发 国转务院体 办改 八 等 门《部 城 镇于医药 生卫体 　 关 改革制 指的导 意 见 》国办 ［发 ｏＯ １（ ２ ｏ ］ ６号） 提就出　 ， 立 新 的医 疗机构分 类 管制理度 ， 医机 疗构 分 为 　非

将营

利 性教育 的司公正 在大 模扩规张 。

　 种种迹象 表 明， 国 办 民教 育 正面临一 个 展　发 转型 我 历史的 时 期 。人 是民众 群对 于 高质量 一、 色特　 化教育 需的 求日增益 长 ， 办 教 育面 对多 化 元的需　 求 体现公 供出 给能 力 的有上限性 是 ； 教育优先 展 的发 　二 略 地战位 断得不 到落 实 ，共公教 育资 投源入 增加 的 ，

　特别是 务教义 免 育 费 、等 职 中 业学 校免 和 各费 种　针

对教 师 学、 生的贴 政补 ， 策益日 强烈 地击着冲靠 成　低

运本 的营民 办 学校 三是；多 种 学形办式 的发 展， 特别 　独是 立 学 院、 外中 合 作 学办的 展 发越 来 越多地 占 用 了原　 来 属于统 传办民教 育空 的 。间些变 意 化着 味 这 　 ，依 靠 成低 扩本张 与、公办 教 育 具有 很强的 同 性质的　民 办教 机育构如果 转不型， 发 展余 地 将为 极有 ，限 　

其营性利 营 利和 性类 两进行 理管 在 制。定未来 十 教　

年育改革发 展 蓝 之图 际， 民 办 教分 类育管 理自然 会 成

为无法 回　 的课 避题。

　

我国 法律 不允 营 利性 许 教 组育织 的 在存， 国　 我 《教育 法》 明确规定 ， 任何组 和个 织 人得不以 营利 为　

目的举 办学校及 其他 教 育机 构 而。， 然 又缺 少 一套 健　

们他急 需 新的 政 空策 间。另 一方 面 ，提够供 质　高 量 、能 化 色教育服 务的 民办教育 机构， 会 有大 发　 特 将

的 展遇机 面临。这一转 型 的关 键 时刻 ， 们不该应 　再 我在

全的鼓 励非营 利教 育机 发构 展的 制 体度 系，先 表　首

６ 　

重

复 去过的模 政糊 策和权宜 计 ， 之要 而探 营 利索　性

与非 营 性 利办 民教育分 类 管 理制的度 ， 民办 育教 　为的 康健 发铺展平 道 路 。　 （ ） 分类管 理 ”要解破的 难题 。二 “ 需　 “ 类 分管理 ” 民 办教 育 基的 础 性制度 ， 有　完是 没

这种担 心不 无道 理 ， 民 间出 资 的 积 极 性如 建 果　 但立在 政策模 糊 投和机 行 的为 基 上 础 无， 法解决 民办 　 则 育教康健 发的大展 问题 因。 此， 了 允一许些领域 的 　

除民

办教育营 利 外 以 ，立教 育、政 、 务 部等 协门　 建 税

调财一致 的 制度和政 策体 系，动 民间力量 公以益 的 　 形调 投入 教育 是式当 务 之急。

　 善分的类管 理 制度 ，何 鼓 和励规 范 办民 育教 展发　 任的 策政都 会 缺少合法性 合和理性 依据。 而 然， 十近几　

年 来 制 约民 办 育发教展 的 一列系 题难， 都 会 成为 也　“ 分管 类理” 回能避的 题问。 不　 首 先 学 校产是权 的 归属 题问。办 学 资产属 是性

判　定学 校 营性利 和 营利性非最 重 的要 准之标 一　从　

第三是 营非 利性 办民学校 法 律的 地问题 位民。　

办《教育 促 进 法 定》， 规 民办学校 与 公办 学具有校同 等　 法律的地位 。 我国 民法 通则 》《中规 定了同的法 人不　 类 ，型 学办校

属 于 业单 位事法 人 民办，学 是校以 公 　而

民“办 非企 业单位” 记 的人 法， 一 类在《型登 这法民 通　

际国经 看 验， 出 人与 办学资者 、理 者分 离 ，对 非 　 管是

营性学 校利 基的本要 求 。 我国的《民办 育 教促进法 》

　》则中 并不 在存 。由 于 我国事的 单业 是 位以家财 国　政

定规了学 校 有享 法人财 权 ， 产保以证 校学产 权 独 ， 　 立但对举 办 者 原始投 入 产资、 积学 资 累 产 归的属 　没 办有作 出 明 确规 ，定其是 办民学校 止终时 ， 尤 清偿 完受 　教 育者 、 教 职 的 工 用和费 他债其 务 后 剩的 余 资产如　 何理处 乏相 应，的可 作操性的法律 依 据 。 缺保既 证出　 资 者的积 极 性 又避 ，免 把 办学民 校划 营归 利 组性 织 　阵 ，营种 意 识有的模 实糊 上 是际 一种 无 。按奈 　 这 《 国照务院 公 办厅关于 加 强民办 高 规校 范 管理 引导 　 办民 高等 教 育 健 发 康展 的通知 》 国办 发 ［ ０ ｌ６ｌ （ ２０ ３ Ｏ 　 号 ）的规定 ， 办 高民等学 开校始 推 法行人 财 产 登 ， 记 大批其 　他层次 的 办民 校学 连法人财产 独 立 尚都 实　未

现 。 法管人财 产 登记也 遇到很 多 问题 ，校 法 人财 尽　 学

金资举 办 的 财，政 收 、 事和、行政 管上 与“理 税 在 人　民办非

企业 单”位适用 着 截然 不 的同制 系统度， 者就 　 自二然 不 可拥 能同 有样的法 地律位 。给 民办学予校 　与公 办学 校同样的 法律 地 位 ， 果 说健全 办非 营民利　 学如 校的 财政资 助政 策 、收 减免 政策 还 可有 取能得　 税 进 ； 展现 有么 教的师 事人制 度则 不 能可将 大批 　 那的 民学办 校 师 教纳 入事 业 编制 ， 可能 不对民 学 校办　 适 用也与 办学 校公相 同的 政行 理管制 。度见 可，分 类　“ 管 理”不仅 对民 办 育机教 构提 规 范出 理管的新 求要， 　 而 且也 调对整 政府与 非营 利 民性办 学 校的关系 ， 特　 是财 政 别、税收 事和、行政 管 的制度 建设提理出 新　人

要求。

产　权的 落 实 只“ 是类分管 理”的最 起 码 要求 ，的方 　总向 是 把育教 “ ”资换为 投 转 “捐 ”资 少 是“至 资出 ”。在　实

分行类 管理时 ，要既 尊重 国际通行 基 的本规则 ， 实　 现资出人与管 理 者分 、 办学离 分 者 ，离与 明 确余 剩索　 取权的 归属 ； 又 要 肯定 民办 教 育出资者 对 我 国教 育　 事业 发展 的 贡献 ， 障保 出人资的合 权 法 ， 护 益办　民 维教育 稳 发定 展。 这就 要求有 一

个 较缓 慢 比的过渡期 ， 　

摸 索 一出套稳 妥过的渡 法办。 　

第

四 是 于关 营利 性民办 学 校 的经 营范 围 问题。 　 然既要分 类 理管 必，然允 许 存 一在部 营利 性份民 　就

办 学校 从观。 念上 、 论上 ，么层 次和类 别 学 校　的理 什 可以 利营还没 有 解决 ， 至 许 允 民办 校 学施实 立独　甚 的等学高 历 育教也才 不过近 十 年几的 事 。从 际国 经 验看 　，Ｏ 世 营纪利 教性 育 还主要存 在 于 职业 培 训领　 域，２ 是但进 入 ２ 世 纪以 ， １来一 经 些 合 织成 员 国 赋组

予 了　 营利 性等高教 育 法的 律地 位， 个规 模庞 、大一 职　

业导向 、 予学位 的营利 性 高等 学校 体 群开始出现 。 授 　 然 而， 尽 管可 获得以 些一 论理 持支， 但是 在础 基育　教 别是 义务特 育 教领 ，域 性利学 还 校少 。 极 营实 分行　 类管 ， 使理 在是职 业 育 教领 域允 许举 办 一些营 利　性 学即 历教 育， 也 需 突要破 有 观现 念 和制 的障 度 碍另　

。外 ，儿 教育是幼非 学历 教 育 能，否 允许 办举营利 性　幼 园儿也 同是 样 个问 题 　。（ ） 关于 推进 三 分“ 管理 ”类的设 想 。 　

其 次是 关

于 出资 回报问题 。 以 营利 目为的 ，不 　 是非利 组营织 的 核心 征特。 非营 的利含义 是 ，出 人 除　资了 不 有具学 校 的所 有 权 外， 也 获 不 与取出 资 额份 　相 关的 经 回济 ， 即不报分红 。 办 教 育民进 法促 》许 民 《 　允 办 校学 资 出者 获 得一定 “的 理合 回报 虽 ”理可解 　 ，为 对民 教 育办出资 者的 奖举 励 ， 措质 实更上 加模 糊　 但 了营 与 非利 营利 的界 限 。现实中 ， 要择求 “ 选 合理 回

　

报”民 办学 校寥寥 几无 ，因 “为的 是 合理 回报” 概念 和

措　 施 来就 本不 清楚， 其他 法 和律 方 政地 策 不并支　 而 持这 一折中 。 相反， 学 产校 权不并独立 情 的 下 况，在 　

一

对如于 实何现 类管 分 理，相关 研 究 和 实 践经 验 　都

不够 系 统 够、成 熟 ， 没 有形成 晰 的清政 策 思 不　还

些 要求不 取获 合 理回报 的资出 可 者利 以用 务财监 　

。 出路保于 办 学 证积极 者 的考 性 虑规 划纲要 》 ，　求《 征

的管 洞获漏取 回 报 。 “类分管 理 ”就是 消要 除些 模这

　糊地 ，带 非范营 ，利 许 营 利 规。允 一 部人 就此 分认为 ， 　 “分类管 理 ” 会挫 伤 民资 间进 金 入教育 积 极的性。 将 　

意 见稿里， 类分 理管” 出的 要 只是求 展对 营“ 　对“提 开性 利非与 营 利

性 民学 办校 分 类管 理试点” 试 点的目 。 　

是的同 过 审慎 的 验 实，步 破 解 分 管类 理遇 的 到一 　逐

７

　

系

难列 题， 现实 办学 制 的体重 大创 。 新 从 　我 国 民 教 育发 展办 的 现实 发出 ，类 管 理 的　 分 重 应 该点 健 全是非营 利 民 办 教 育的管 理 体 制和 制 度 　目。前， 实施 分管类理 试点也有一 些有 利条 件 一　

。 很是 民多 学 办发校展面 临 办学 方和 向生源方面 的 困 　

校进

行 高质 量的教 师 培 ，训帮助 办民学校 社与区 、 企　

业

社等会 单 建位 联立系 ， 和助资 助 课 程 发 和 开教　 帮

改学革 　。— —

制

定 民 学校办法 治理人 和学校 理 规范细　管

则

立体现：公 益 和性具有 普遍 代表 的 性董事 会， 建 规 　

社 会定贤达 、 师 生、 （ 学 家长教） 事 会董 的 比中例 在，　 实 董行事 会领 导 下校 的 负长责 制 ，事会 定期 商议　 董

校学 展的发重 大事项， 证 长 校的权 力和 益 ；权定　 保

制

，境大 降 了低一部 民办学分校出 者资获 的利预 ，期 大

寻求　 变转 和 转型 成为 他 们的 内 在求 要； 是 许二多 地 　方

政 府 在办 民教 育发 展 中扮 演 着越 来 越积 极的 　角

色

， 政 投入方财面 正在 建立一 些基 本制度 ， 在使 民对 　办学 校 资 的助 为成 常 态 其， 方他 面 也极积 定制 优　 惠 政 策 在； 是少 数 地方已 经开 始 索 实 施探“ 类　管 分三

理” 为 试点 进 一的 步开积 累展 了经验。 ，

和 　完善 学 校程 ，章 行 民主 管理 社会 监督 和 ，教　护实 师 维学 生权 和 ，益 健 全申 诉和 仲裁 制 。 　机

推进在试点 程过中 ， 求 讲商 性和协自愿 性 ，应 要　让 民办学 校办学 者 知道改 革 的 愿景 ， 据身自 发展　根 的 需 要自愿 进 入 试点 的 列 行， 有择条 件的 办民学 　 选校，与 政共府 建 示范性“ 营非 利 性民 学校 办”要 财以 ；

　 资 政助为 杠杆 ， 实落对 营 非 利性 民 学 校办 优 惠的政　

《要》 纲之 窗夜话萤

高 金岭　

（ 　西广师范 学 大 研究 生学 院院长 ， 教 授 ， 学 育士博） 教 　

一、

大红 灯 笼 高挂高

　 策 和施 实 营非利规 范 同步进 ； 要行做好 政 府 部之门　 间协 调，免 政 策单 兵 突 进 免，教 育 门单部 独打　 避避

斗，要 区 别 不地 同的区实 际情 况 ， 取 灵 活 政　 也 的

灯采 笼是国人 喜 应庆 景物 ， 之佳 节庆 喜之Ｅ ， 逢 张ｔ 灯　结彩 ，以 “示彩 龙 祥 兆 ，富 民国强 ” 而 “ 灯笼 红　 高。大 挂高 ” 剧影中 灯 ，

、 灯 灯 、 ， 另 一是种中国 旧 挂 灭 封 　 文化 习却俗的 种一 象征 ，得 宠 失， 宠， 灭 在灯　与谁 谁 竟灯之掌间 一目 了 然。 国之 政 策， 多是相 利关者益　 一大

策 ， 索 不 同的发展道路 。 探　 据根 民 办 育发教 展 面 临的中 现实 问题 和 类　“ 管理 分” 要 的求， 试点 要需 重 以下方注面 的 制建 度 ： 　

设 ——

群体

社会博 弈 的结 果。 政 策 出台 ，味着 博 有 弈了　结意

果 ，高高 挂 起灯的笼 如，灯影 下， 或有 人 得意 ，有　 或 人意 。失 纲 要》 来未十 年 的 国教中 育之局应 是清 晰　 观《 ， 可 ，见 各类 教 育 各、 类群人 在局 中 地的 位更 替 、 心　 重挪 移 ， 如大 灯 红笼的挂 起 、 一 灭 。掉伤 心 ，者欢 　 有颜 有

非营利 民 办 学校 产权 制 ：度对 试点 学 落　

校实

系列 一惠优政策 完善， 人财法 制 产度 ，行 法 人　财

产 登 记 进 索 资； 产 赠 捐 、公益 性资 金并 置购 、 换探用 公 　 信益托等制 度 ， 确立学校 学办资 产的非营 利 性属 ；扶 　

植建立非 府 政公益的 产管 理资机 构和体 制 。

—　—

， 者者心 寡 ， 伤颜欢 者众， 心 者或许是 去过 欢 颜　的 伤

者， 者 颜 或 许 是过 去的 心者 伤，一 ，刻 乾 如　坤 欢这 一 颠 倒。 教育改 革 到了今 ， 天谈虽 上不 重新 洗要牌 ， 　 随 但革 由改表及里 ， 自浅 入 深 ，问 更题 替 ，盾易 容， 面　

对 如此矛改 之 革大局 ， 确的需要有 新重 牌洗 魄 力 ， 也的

　 多道渠 筹经集费 体 制和制 度： 对试 学　 针点

建立校规 范的 、 可续 的政府持 财政 贴补 机制 ，施实 　

与公办 学校 同 的税等收优惠 、 用地 策政 助 。民学 办校 补 教 师社　会保 险金 使其，达 事到业 单位员 工 平水 ；　 探

索利用 教育券 形 式实行 对 学生的补 贴 。据政 府 资助、 根 公 　益 性捐赠 额度 、 生学生 地 区 源、办学 成本 ， 行有　

执

就 如 大 灯红笼的 起 挂与灭 掉 重孰 ， ，轻 缓 急孰， 孰 孰 　

定则 定当。重者 赋 势其， 急 者予 其力 ， 也 做是事的 　这

区

的分 学 标费 准 。 通学 校过基金 会设 建，索 完 善 学　探 校接受 社 捐会赠 的基本 度制 。

—　—

辑 。正 逻如 《要 纲》骨 子 里 透 都出的 这种 追求—— 从 “　 教 育公 ”平 该这是 未来 年 中十国教 改育革 的“” ，重

与“　 ！罢急” 　

规范的财务 制度 、 计审 制 度 ： 国照际通用　 按

非营的利 组 财织管务理 规 范 ，对 试点 学 适校 非用 　 利营组织 财 务 制

度 ；受 三方第 审 计， 类别 、 项 目 分接 分　

行 实财务 公开。

　 —

—二 、

把 新换桃旧 ？ 符 总 　 “ 竹 中声一 岁除， 风送 暖 入屠苏 。 千万 门户　 爆春 瞳瞳日， 把新 桃 换 旧符 。 王安 石《 的》日容 易　 总 元”很 让人 陶 醉于春 的节气 息 。 挂 对 ，联窗花 ， 人国春 　贴 是 节喜庆 之 俗。 节近 临 时 买些，对联 ，挂 、 贴　于 春 便或 或

门 帘楹窗 ， 是醒 ，目萧 冷 瑟 的寒条冬 色 中调， 很在 　 平会 添无数生 。可机惜 没 少多时 ， 几日 场雨春 、数缕 春 　

府 监管 政和服 务制 度 ：变 政 府 对 非营 　 转利

性

民办 教育 管的理 方 式 立 ， 完 的 善 督 导、 制　估建 评 度 ，民 学 校 办办 学行为 、将教学 量 质纳 入督 导范 围， 　

发

布告 报； 和育购 第买 三方 构 机 进 质行量认 证 　 和培评 估。 建 立 民办为学 校教学 服务 制的 和度制机， 励 　鼓 民办学 在校 教 改学 革方面 自 主新创。如 帮助 民办 学　

Ｒ

　

风 后过 ，便 褪了色 ， 有“ 红很 薄颜命 味” 道。的 好 在， 一