中欧首脑会晤机制对中欧关系的政策含义

中欧首脑会晤机制对中欧关系的政策含义

房乐宪

2013-2-4 15:57:57 来源：《国际关系学院学报》(京)2008年2期 作者简介：房乐宪，中国人民大学国际关系学院。(北京 100872)

内容提要：自1998年4月在伦敦举行首次中国—欧盟领导人会晤以来，中欧关系的基本定位经历了从建设性伙伴关系到全面战略伙伴关系的演变。中欧首脑会晤机制见证了中欧关系不断走向成熟的发展历程，并不断确认和规划了中欧关系的基本定位，从而成为中欧关系发展制度化的重要标志。回顾和分析中欧首脑会晤机制的发展及其对中欧关系基本定位的重要含义，对促进中欧首脑会晤机制的更有效运转具有重大意义。

关 键 词：中欧首脑会晤 中欧关系 战略伙伴关系

2007年，中欧首脑会晤机制正式启动十周年，在新的时代背景下，需要就中欧关系达成更广泛的共识和更具指导意义的框架协议。因此，回顾和思考中欧首脑会晤机制的发展及其政策含义，对认识和把握中欧关系基本定位和发展方向有重要意义。

一、中欧首脑会晤机制的缘起与建设性伙伴关系的定位

从上个世纪90年代中期起，随着中国在国际舞台上的地位不断提升，欧盟就逐步意识到与中国保持经常政治对话的必要性。1994年7月，欧盟委员会发布《走向亚洲新战略》，明确阐明了欧盟要和亚洲加强政治对话的强烈意愿。在此政策框架指导下，1995年7月，欧盟委员会发表了《欧中关系长期政策文件》，

这是欧盟有史以来制定的第一个全面对华政策文件。欧盟基于对中国崛起的全球和地区含义的认识以及中国对欧洲重要性的肯定，提出对华建设性接触，扩大政治对话、调整人权政策，加强经济贸易关系，开展全面合作，以及树立欧洲在华形象等内容。[1] 该文件的发布标志着欧盟对华政策的一个新起点，中欧关系进入一个密切合作的新阶段。1998年1月，欧盟倡议在举行第二届亚欧首脑会议期间举行中欧领导人会晤，并建立领导人定期会晤机制。同年3月，欧盟委员会发表第2份对华政策文件——《与中国建立全面伙伴关系》，[2] 更鲜明地宣示了欧盟“全面接触”中国的战略，提出了进一步提升并充实欧盟与中国关系的具体建议，第一次明确把发展对华关系提升到与欧美关系和欧俄关系同等重要的战略地位。

正是在此背景下，1998年4月2日，中国与欧盟在伦敦举行了首次中欧领导人会晤。会晤后发表联合声明，双方同意继续保持高层交往的势头，并考虑每年举行一次中欧领导人会晤；双方表示希望在中国和欧盟之间建立面向21世纪的长期稳定的建设性伙伴关系。这一基本定位的重要含义在于：首先，它强调中欧之间是一种建设性伙伴关系，意味着双方都认识到开展建设性对话与加强务实合作的重要性；其次，它强调一种长期稳定的伙伴关系，主要着眼于21世纪中欧关系的持续稳定发展。可以讲，这一定位对于当时即将迈入新世纪的中欧关系发展具有重要的方向性意义。

二、建设性伙伴关系的充实与全面伙伴关系的确认

第一次中欧首脑会晤后，中欧关系稳步发展。1999年12月21日，朱镕基总理和欧盟轮值主席国芬兰总理利波宁和欧盟委员会主席普罗迪在北京举行第2次中国－欧盟领导人会晤。双方一致认为，应继续致力于发展长期稳定的建设

性伙伴关系，进一步扩大和深化在各领域的互利合作。2000年10月在北京举行了第3次中国－欧盟领导人会晤，双方就中国加入世贸组织、中欧科技、能源、信息、教育等领域的合作、双方合作打击非法移民、人权对话与司法合作等问题交换了意见。这两次中欧首脑会晤期间，中欧建设性伙伴关系在充实中稳步发展。

2001年5月15日，欧盟委员会发表《欧盟对华战略：1998年文件执行情况与今后使欧盟政策更有效的步骤》，[3] 提出了使欧盟政策更有效的行动要点，欧中关系逐步向全方位迈进。这种发展趋势在随后的两次首脑会晤中均有明显体现。2001年9月5日，在布鲁塞尔举行的第4次中国－欧盟领导人会晤，双方就进一步加强政治对话、扩大经贸关系和科技交流、促进环境保护和能源合作以及共同打击贩卖人口和非法移民等问题进行磋商，会后发表联合新闻公报，决心进一步扩大和深化中欧在各领域的平等互利合作，推动中欧全面伙伴关系向前发展。2002年9月24日，在丹麦首都哥本哈根举行了第5次中国－欧盟领导人会晤，双方特别表达了对反恐问题、环境问题、食品和消费者安全问题以及非法移民和贩卖人口等进一步合作的愿望。同第4次首脑会晤相似，双方发表的联合新闻公报继续强调推动中国－欧盟全面伙伴关系向前发展。简而言之，从1998年建设性伙伴关系的建立开始，双方不断充实和完善中欧关系的内涵，并致力于建设中欧“全面伙伴关系”。这种定位主要强调中欧关系的全方位特点，特别是双方合作的宽领域、多层次特点。可以看出，在经历了5次中欧首脑会晤后，中欧关系的基本定位逐步由被动反应型的“建设性伙伴关系”走向积极主动型的“全面伙伴关系”，双方对中欧关系重要性的认知度和期望值都在不断提高，全面发展中欧互利合作的主动性不断增强。

三、中欧首脑会晤机制与中欧全面战略伙伴关系的成熟

在致力于发展全面伙伴关系的良好势头下，欧中双方在2003年几乎同时发布专门针对中欧关系的对外政策文件。2003年9月10日，欧盟委员会发布《走向成熟的伙伴关系：中欧关系中的共同利益与挑战》，[4] 这是对其1998年和2001年的2个欧中关系文件的一种新的提升。文件进一步明确了中国作为欧盟的主要战略伙伴的重要性，强调欧中双方在共同促进可持续发展、维护和平与稳定方面具有越来越多的共同利益，开始从战略高度看待中欧关系。同年10月13日，中国首次发表《中国对欧洲政策文件》。文件表示，加强与不断发展中欧关系是中国外交政策的重要组成部分，中国致力于构筑中欧长期稳定的全面伙伴关系，并指出中国对欧盟的政策目标是：互尊互信，求同存异，促进政治关系健康稳定发展，共同维护世界和平与稳定；互利互惠，平等协商，深化经贸合作，推动共同发展；互鉴互荣，取长补短，扩大人文交流，促进东西方文化的和谐与进步。[5] 这两份政策文件进一步规划了中欧关系的发展方向，并为中欧关系注入新的活力。

在此背景下，第6次中国－欧盟领导人会晤于2003年10月30日在北京举行。会后发表的联合新闻公报强调，中欧两个政策文件旨在推动中欧全面战略伙伴关系的发展，双方将在文件精神的指引下，进一步坚定地拓展和深化中欧关系。至此，双方明确认同了“中欧全面战略伙伴关系”的基本定位。这一定位透出的主要含义是：首先，它进一步肯定了中欧伙伴关系的全方位特点，中欧之间互利合作的领域不断拓宽，形成了全方位、宽领域、多层次的合作局面；第二，中欧高层政治对话富有成效，各层面、多领域的对话与磋商强度增加，多层次对话与合作架构已经形成；第三，这种定位意味着中欧伙伴关系日益成熟，战略性更加突出，中欧互为战略合作伙伴的身份更加明确。在致力于发展全面战略伙伴关系的目标指引下，2004年12月在荷兰海牙举行的第7次中欧首脑会晤和2005年9月在北京举行的第8次中欧领导人会晤，都是本着务实的精神，在防扩散和军备

控制问题、和平利用核能研发合作、气候变化、科技合作、海关合作、环境保护、空间开发等领域发表了联合声明或签署合作协定，赋予中欧全面战略伙伴关系更坚实的基础。其中第8次中欧领导人会晤联合声明特别指出，中欧关系不断加深，并正在迅速发展成为一种成熟的全面战略伙伴关系。双方领导人希望通过具体行动发展此战略伙伴关系。例如，双方同意致力于尽早启动商签新的中欧框架协定的谈判，双方再次确认作为战略伙伴在防扩散和裁军领域的合作等。至此，中欧战略伙伴关系的广度和深度得到新的发展。

2006年9月9日在芬兰赫尔辛基举行的第9次中欧领导人会晤再次强调了发展中欧全面战略伙伴关系的主旨。会晤后发表的《联合声明》表示，中国和欧盟在过去10年中都发生了重大变化，中欧关系也逐渐深化并发展成全面战略伙伴关系。双方认为，加强中国和欧盟关系对中欧长远利益、亚欧合作及世界和平、稳定与发展具有重要意义。为全面反映当前中欧全面战略伙伴关系的广度和深度，双方同意启动有关伙伴合作协定的谈判。新协定将涵盖双边关系的全部领域，包括加强政治事务合作。此外，这次会晤双方还特别指出，加强教育领域的合作是促进中欧全面战略伙伴关系持续发展的社会和人文基础，中欧双方将在更深层次、更广领域开展教育合作，共同研究未来合作的机制和优先合作领域，并使合作制度化。[6]

过去十年来，随着年度首脑会晤的如期举行，中欧关系的基本定位不断得到确认和规划，并持续赋予中欧关系新的活力。就在第9次中欧首脑会晤结束不久，欧盟委员会2006年10月24日新发表题为《欧盟与中国：更紧密的伙伴、更多的责任》的对华政策文件。[7] 文件强调，欧盟必须继续发展与中国的战略伙伴关系。自2003年欧中决定建立全面战略伙伴关系以来，双边关系日益成熟和务实。因此，欧盟的对华政策必须保持当前所实施的“接触”与“发展伙伴关系”

的战略，而且“随着战略伙伴关系更加密切，互相的责任也在增长”。与该文件同时发布的还有一个《欧盟－中国贸易与投资政策文件：竞争与伙伴关系》，该文件明确提出“中国是欧盟对外贸易政策的一个最重大挑战”，同时也指出：“无论是中国还是欧盟，都从中国的经济崛起中获益。”可以说，这是欧盟当前对华战略认知的一个重要方面。欧盟与中国之间的相互战略定位日益清晰。

四、进一步发挥中欧首脑会晤机制作用的重大意义

目前中国和欧盟互为战略伙伴的定位已经形成，中欧全面战略伙伴关系的内涵在实践中不断丰富。有研究报告认为，这种战略伙伴关系的主要目标应该是：促进相互了解；促进尊重法治和人权；提高经济和社会可持续性；促进地区和全球安全；加强国际合作和全球治理。这种伙伴关系必须建立在平等、相互信任、尊重与理解基础上。[8](P.33) 更有中国学者把中欧战略伙伴关系直接概括为“贸易战略伙伴＋全球负责任伙伴”这样一种新型伙伴关系，强调针对的目标不是共同的敌人而是共同的全球性挑战，并从战略高度不断为双方的全面合作提供强大的动力。[9](P.16－21) 欧盟对外关系委员瓦尔德纳2007年1月访问中国期间在中国人民大学发表演讲时指出，中欧全面战略伙伴关系在实践中意味着很多含义，“它包括中欧就政治事务领域强有力的双边合作，包括在国际和地区事务上，例如气候变化、不扩散和贸易与经济问题，以及在交通、科技、卫生、文化和教育等极为广泛的不同部门的合作；它也包括中欧在国际背景下共同努力的角色作用，应对当今全球性挑战的合作。”[10] 作为一种战略伙伴关系，中欧关系日益呈现全方位、多层次、务实性和稳定性的特点。随着中欧全面战略伙伴关系不断成熟，双方对中欧首脑会晤机制的运作及其成效不断寄予厚望，进一步赋予中欧首脑会晤机制更强大的活力具有重要的战略意义。

首先，中欧首脑会晤机制将在规划和指引中欧关系发展方向方面继续发挥关键作用。事实证明，1998年以来的中欧首脑会晤为中欧之间广泛的政治对话奠定了基础。在中欧首脑会晤机制的不断推动下，中欧战略伙伴关系的务实性和相对稳定性日益显著。这种伙伴关系是建立在双方广泛的共同战略利益基础上，相互之间不存在根本利害冲突、互不构成威胁。通过定期首脑会晤，中欧双方都日益明确地意识到相互间的战略合作对于推动世界多极化、建立国际新秩序具有重要意义。这种认知使中欧之间的战略定位日益清晰，对规划和指导中欧全面战略伙伴关系不断充实和发展具有深远的意义。

其次，中欧首脑会晤机制作为中欧有效沟通平台的作用将更加突出。首脑外交的本意就是通过高层领导人的直接交往和沟通，增进相互理解和信任，为相互关系的发展奠定总体基调。中欧高层会晤和对话的定期举行，有助于促进中欧相互理解。由于社会制度、历史文化传统和经济社会发展水平的差异，中欧之间存在一些分歧和问题在所难免：比如对人权认识的分歧、是否承认中国完全市场地位问题、解除对华军售禁令问题以及倾销与反倾销问题等。但只要双方从战略高度、冷静而理性地对待，通过包括首脑会晤机制在内的现有各层次对话机制进行坦诚深入的沟通和协商，中欧伙伴关系就能够继续稳步发展。过去的经验表明，率先在中欧高层进行及时有效的沟通并寻求谅解，有助于更有效地缓解或消除分歧，增加信任。特别是在中欧经贸关系迅猛发展、全球化发展不断深化的情况下，中欧首脑会晤机制作为双方有效沟通的平台作用更是不可替代。

最后，中欧首脑会晤机制发挥中欧全面合作推进器的角色也将更加鲜明。过去10年来，伴随中欧首脑会晤的定期举行，中欧关系的内涵不断丰富，有力促进了双方宽领域、多层次、全方位合作的发展。当前中欧双方都更加深刻地意识到在全球和地区事务领域，尤其是在涉及气候变化、可持续发展、核扩散、跨国

犯罪、全球性传染病蔓延等全球性挑战方面加强战略合作的紧迫性。双方尤其需要就上述挑战进行及时、有效的磋商，不断寻求互利合作的新途径。

五、几点思考

伴随着20世纪90年代中期以来欧盟一系列对华政策文件和中国对欧盟文件的出台，在中欧首脑会晤机制的推动下，经过双方共同努力，中欧关系之间已经进入一个全面发展战略伙伴关系的良好时期。在当前形势下，为确保中欧首脑会晤机制持续有效地发挥应有作用，需要强调三点：

其一，适时抓住中欧双方共同关注的重大课题，切实从战略高度不断寻求共识或谅解。中欧需要在更广泛领域实现有效合作，特别是在双边合作框架基础上加强多边框架下的互利合作。中欧30多年的合作经验证明，从战略高度和长远眼光看待双方关系，不断增加政治互信、扩大共识十分必要。近年来中欧关系不断得以巩固与发展，这与双方具有日益广泛的共同战略利益密不可分。中欧双方对世界安全和国际政治有许多相同或相近的看法，特别在反恐、防止核扩散、推动多边合作、反对单边主义等方面建立了广泛共识。保持高层领导人定期会晤，为中欧关系向更高层次顺利发展创造了有利条件。

其二，积极拓展其他对话渠道，不断充实和完善多层次中欧政治对话机制。自1994年中欧达成政治对话协议以来，欧中双方在部长级、大使级、政治司长级和专家级等层次上的定期对话已经建立。此外，还包括经济和部门间对话机制的建立，并形成了多渠道的多边性对话机制，特别是中欧在亚欧会议机制框架内的对话和沟通，以及在联合国框架内的沟通和协调都是欧中关系向机制化发展的重要体现。[11](P.51－55) 不少领域的对话机制正走向制度化。例如，中欧副

部长级战略对话机制，就是在2005年9月第八次中欧领导人会晤时确定的，每年一次在北京和布鲁塞尔欧盟总部或轮值主席国轮流举行。2005年12月20日，在伦敦举行首轮中欧战略对话，双方从宏观和战略角度，就各自在国际体系中的作用、中国的和平发展道路、欧盟一体化建设及共同关心的国际和地区问题进行了深入讨论。2006年6月6日，在北京举行了第二轮中欧战略对话。这些战略对话对加强相互了解、促进互利合作具有积极意义。今后应继续完善各级别政治对话与磋商，尤其是更有效发挥中欧首脑会晤机制的导向性作用。

其三，继续切实加强欧中各领域的互利合作，不断夯实双方关系发展的基础。随着中欧全面战略伙伴关系走向成熟，目前中欧之间的互利合作已经全面展开，各层次政治对话机制以及经贸和各部门间的对话机制逐步建立。值得指出的是，目前中欧部门间对话及合作涉及领域极为广泛，主要包括：农业对话、民用航空、竞争政策、消费品安全、关税合作、教育与文化、就业与社会事务、能源（包括核能源）、环境、食品安全、全球卫星导航服务、信息社会、知识产权、宏观经济政策与金融市场规范、海洋运输、区域政策、管理和产业政策、科技、空间合作、贸易政策对话、纺织品贸易对话、交通等。[12] 不断加强既有对话与合作领域，提高对话与合作质量，并在此基础上继续拓展新的合作领域，是中欧关系保持务实性和稳定性的重要保证，也是中欧首脑会晤机制继续有效运转的重要基础。

参考文献：

[1] Communication of the Commission. A Long Term Policy for China- Europe Relations

[R].COM (1995) 279/final. Brussels ,05.07. 1995.

[2] Communication of the Commission. Building a Comprehensive Partnership with China

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[3] Commission of the European Communities. EU Strategy towards China:

Implementation of the 1998 Communication and Future Steps for a More Effective EU Policy[R]. COM(2001)265final. Brussels, 15.05. 2001.

[4] Commission of the European Communities, A Maturing Partnership: Shared Interests and Challenges in EU-China Relations [R]. COM (2003) 533final. Brussels, 10.09. 2003.

[5] 中国对欧盟政策文件[N].人民日报，2003－10－14(7).

[6] 第九次中欧领导人会晤联合声明[DB/OL].2006－09－

09,http://www.fmprc.gov.cn/chn/zxxx/t271095.htm.

[7] Commission of the European Communities. EU- China: Closer Partners,Growing Responsibilities [R]. COM (2006)631final, Brussels, 24.10. 2006.

[8] Stanley Crossick,et. al. EU-China Relations-Towards a Strategic Partnership [R]. EPC Working Paper, July 2005.

[9] 冯仲平．如何推动中欧关系深入发展[J].外交评论，2006(5).

[10] B. Ferrero-Waldner. Speech in Renmin University of China[OL]. Beijing, 16-18 January, 2007, http://ec. europa.

eu/external_relations/china/does/07_speech_renmin_university. pdf.

[11] 房乐宪．当前欧盟对华战略及其对中欧关系的政策含义[J].国际论坛，2004(3).

[12] An Overview of Sectoral Dialogues between China and the European

Commission[DB/OL]. http://ec. europa.eu/external_relations/china/intro/sect. htm.