处理群访事件的方法与对策研究

处理群访事件的方法与对策研究

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【内容提要】当前群访事件呈高发态势，主要集中在矛盾多发领域，涉及群众的切身利益，处理不当会使矛盾_激化，影响社会稳定，也不利于社会主义和谐社会的建立。应当结合检察机关办理群访案件的情况，分析当前群访事件的主要特点和成因，研究处理群访事件的方法和对策，探索检察机关建立处理群访事件的长效工作机制。

【关键词】群访事件 特点 成因 对策工作机制

近年来，随着改革的不断深入及利益格局的调整，一些新的社会矛盾逐渐凸显，由此引发的群访事件呈上升趋势。2004年以来，我院接待和受理的各类群访事件70余起，涉案400余件，占信访案件的8％。这些群访案件主要集中在房屋拆迁、房屋买卖、企业改制、土地承包、劳动争议等矛盾多发领域，均涉及群众的切身利益，如果不能妥善加以解决，将会影响社会秩序的稳定，不利于和谐社会的建立。因此，正确认识和分析新形势下群访事件的特点和成因，对及时有效地化解矛盾，维护社会稳定，促进和谐天津的建设具有重要意义。

一、当前群访事件的主要特点

群访事件是指具有某些利益诉求相同或相近的群体，在利益受到损害或不能得到满足时，经过策划或酝酿采取集体上访的涉众事件。他们往往通过静坐、冲击机关、集会游行、阻碍交通等方式向党政机关、司法机关示威、施加压力，少则几十人，多则成百人乃至上千人，此类案件涉众人数多，不同程度地干扰机关正常工作秩序，扰乱社会秩序，造成不良影响或后果。总体上看，群访事件多数属于人民内部矛盾，但是如果处理不当会使矛盾激化，成为影响社会稳定的不良因素。从我院受理的群访案件分析，呈现以下特点：

（一）上访人数众多，涉及面较广

随着改革开放和经济体制变革的不断深入，公民法律意识不断加强，但同时由于转型时期法律和政策暂时性的缺憾，以及在执行法律和政策时可能出现的偏差，使得近年来经济纠纷、合同纠纷、劳动纠纷等矛盾时有发生。如因企业改制、征地拆迁、土地承包、下岗就业、劳资纠纷以及施工扰民或房屋配套不完善问题而引发的矛盾纠纷等等，由于这些矛盾涉及群众生产生活的各个方面，且带有一定的共性，很容易在群众中引起共鸣，造成群体上访。如在我院近几年受理的群访案件中，有65起涉及几十人甚至上百人，最大的一起群访案件涉及申诉人数达552人。

（二）上访因素复杂，调处难度大

绝大多数上访案件最初都有一定的合理因素，有的案件可能由于解决不力导致矛盾转化或激化；也有一些上访案件受到别有用心的不法分子从中挑唆，致使问题复杂化。因此群访案件往往是参与者的合理诉求与不合法手段交织，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织，群众自发行为与别有用心者的插手、利用行为交织，导致群访事件因素十分复杂，涉及到多个相关部门的利益，调处这类案件需要各部门之间的沟通协调。

（三）上访申诉反复性强，复访率高

从我院受理的群访案件来看，大部分群访案件都是经历过一、二审法院诉讼，或者在多级法院和多个行政部门的反复上访申诉，经过多机关、多级别的多层次审理和处理的“缠诉”案件。参与群访事件的当事人往往受“唯大”、“唯上”、“法不责众”、“民意难违”等心理因素影响，抱着人越多越有理、人越多问题越容易解决的心态，在一定程度上强化部分群众不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决的心理。甚至采取组织群众越级上访、进京上访、长期缠

诉闹事等办法，给党委、政府、司法机关施加压力。

（四）上访的示范效应大，矛盾容易激化

群访事件具有较强的示范效应，不仅影响到直接参与该纠纷诉讼或申诉的个案当事人的利益，还会对相同事件中未提起诉讼或申诉的群众产生“示范”作用。如果其诉求得到支持，就会使那些因为没有参与诉讼或申诉因而利益未得到保护和补偿的群众起而效之，继而参与诉讼和申诉中来；如果其诉求未得到支持，又可能使矛盾进一步扩散和激化。而在这一类纠纷案件中，被起诉的一方为避免这样的“连锁效应”而采取强硬的坚持立场，使纠纷无法得到很好的解决。如我院受理的某小区居民与房屋开发商房屋配套设施纠纷案件，居民以房屋配套设施与合同规定不一致、要求补偿为由提起诉讼，经两审败诉后到我院申诉，该案涉访的居民虽然只有67户，但此前收到败诉判决的81户居民和未提起诉讼的120户居民都在观望处理结果，意欲加入申诉行列，并准备参与上街游行活动，此案如不能得到妥善解决，就会引起几百户居民的群访事件的发生。

二、当前群访事件产生的主要原因

从我院受理群访案件情况来看，诱发群访事件的主要原因有以下几点：

（一）各种利益的冲突是群访事件产生的基础性根源

在社会转型期，社会整体结构、资源结构、区域结构、组织结构及社会身份结构的重大转变带来利益分配的重新组合。与此同时不同社会群体和阶层的利益意识被唤醒、强化，多元化的利益群体面对有限的社会资源不可避免地发生竞争和冲突，引发出一些深层次的社会矛盾，如城市中的企业改制问题；房屋拆迁改造问题；下岗职工、离退休人员的生活费、养老金和医疗费问题；各类群众困难补助、救济金问题；农村中的土地承包问题；各类刑事民事纠纷和经济赔偿问题等，这些矛盾错综复杂，涉及到千家万户的利益，反映的都是社会的热点和难点问题，处理起来也非常棘手。

（二）腐败问题是群访事件产生的原因之一

从多起群体事件产生的直接原因来看，腐败问题是其导火线。特别是在一些企业和基层组织以及有关职能部门存在官僚腐败现象，其中有的干部脱离群众，腐化变质、以权谋私、贪污受贿、滥用权力，损害了党和政府的威信，造成一部分群众对政府产生不信任，从而以极端的表现形式表达自己的不满情绪。如我院受理的一起某国有企业40余名下岗职工集体上访事件，职工联名举报有关人员在该厂改制过程中存在经济问题，使国有资产流失，职工利益受损。而一些涉农群访事件，反映的大多是村务不公开、账目不清和村干部处事不公，以及吃喝玩乐，大肆挥霍公款等问题。有的基层单位和部门，从本身利益出发，忽视群众的根本利益，对群众的合理诉求装聋作哑，搞上有政策、下有对策，用本部门本地区的“土规定”和“土办法”对付上面的政策，从而引起群众与政府的对立情绪，形成集体上访事件。

（三）基层组织管理功能弱化，一些职能部门的不作为是诱发群访事件的直接原因 一些案件反映出当前一些基层组织社会管理功能弱化，部分基层干部素质与当前基层工作要求不相适应。“官本位”思想严重，群众基础不牢，工作作风不实，对群众生活漠不关心，在基层群众中威信低。对于涉及群众利益的重大事项搞一言堂，习惯于暗箱操作，不认真兑现党和政府的政策。有的基层干部缺乏必要的基层工作经验，只追求经济利益，忽视了群众的合理诉求，认为市场经济时代一切问题的解决都依赖于金钱，不会做甚至怕做群众工作，疏离了干群关系，丧失群众的理解，一旦出现突发性的群访事件往往束手无策，或者处置不妥当，导致事态进一步激化和扩大。

（四）办案部门执法水平不高，化解矛盾能力不强

当前多数群访事件都是以司法诉求的形式进入司法领域，因此化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，就成为当前执法工作的出发点、着力点和根本目标。然而在实际工作中一些

执法部门还存在执法为民意识不强、执法水平和能力不高，执法作风上存在着“冷、硬、横、推、拖”等问题，特别是在涉及多家执法部门的群访案件上，还存在着职责不清，互相推诿的现象。有的办案单位认为，只要将案件“混”过本部门这一关，就高枕无忧了，对息诉工作存在厌烦情绪，态度简单粗暴。个别办案人员在执法中不依法办事，甚至徇私枉法，造成因小事而引发群访事件。

（五）法制观念淡薄、盲目从众心理是群访事件发生的重要的因素

少数群众依法维权意识淡薄，错误认为聚众闹事可以对领导造成压力，能较快解决问题。在基层群众观念中存在着“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的思想，使本来能通过正常法律程序中得到解决的矛盾演化成突发性群访事件。特别在征地、拆迁、企业改制中遇到利益冲突时，一些群众不是通过法律途径解决，而是通过群体、越级上访，甚至堵门、堵路、围攻等方法方式表达意见和愿望。还有极个别人员为达到个人目的，挑动、唆使不明真相的群众向政府施压，导致群访性事件发生。

三、检察机关处理群访事件工作机制的探索

几年来，检察机关按照推进平安天津建设的基本要求，在工作中始终坚持把能否依法保护好人民群众的合法权益，妥善处理好人民群众的诉求，做好化解矛盾工作，作为衡量执法工作好坏的重要尺度。特别是针对集体上访案件不断增多的趋势，以切实解决群众反映的实际问题为重点，通过建立和完善化解上访矛盾的制度和措施，积极探索妥善处理群众集体上访的工作机制，取得了较好的实践效果。

（一）以检察长接待日制度为依托，实行群访案件领导负责和领导包案机制

对群访案件，检察机关可以依托检察长接待日制度，将其纳入检察长接待范围，并实行一把手检察长负总责，各主管检察长分工把口，各部门负责人向主管检察长负责的领导责任制。同时实行部门负责人和检察长接访的两级责任制度，做到逐案会诊，一案一策，分级负责，归口管理。并制定结案息诉标准，限定结案期限，保证矛盾得到及时妥善解决。对于矛盾容易激化的重点群访案件，实行领导包案制度，负责包案的领导、责任部门和责任人从接案到息诉全程负责，做到领导把关、部门负责，责任到人，层层抓落实。通过上述制度的推行，可有效控制和预防越级上访、集体上访和进京上访事件的发生。例如，我院接待的一起本市某医院的职工集体举报该院妇科主任肖某某侵吞公款上百万的案件。举报的群众因没有得到有关部门及时答复而情绪激动，表示要进京上访。对该案件我院十分重视，主管检察长亲自接访后马上带队到有关单位了解情况，同时指示有关部门立即展开调查。经查证，群众举报情况属实，犯罪嫌疑成立，遂移送反贪部门立案侦查。这起集体访及时妥善的处理，不仅稳定了案发单位职工的情绪，有效防止了矛盾的进一步激化，而且成功地查处了一起经济犯罪案件，维护了国家和集体的利益。

（二）以控告申诉首办责任制为主导，通过责任延伸，建立妥善处理群访案件的保障机制

为了保障每一起群访案件都能得到及时妥善的处理，检察机关在控申部门实行控告申诉首办责任的基础上，应进一步实行以控告申诉首办责任制为主导的四层责任延伸，形成处理群访案件首办责任体系。

1．将责任延伸到检察长接访制度，规定检察长对首次接待、批办的案件负责，通过跟踪落实，强化领导责任。

2．将责任延伸到业务部门，规定接办的业务部门为首办责任部门。首次接办的人为首办责任人，明确办案的责任，实行包办理、包答复、包息诉，负责到底，由此将首办责任制扩大到全院相关业务部门。

3．强化控申部门的责任，赋予控申部门对纳入首办责任的群访案件督办的权力。发现

首办群访案件未及时办结或虽已办结却未息诉等情况时，由控申部门督办，监察部门同时跟踪介入，形成督促检查和责任追究环环相连、层层推进的首办责任落实保障机制。

4．建立责任排查追究制。对于群访案件应当排查列为重点案件的，因为工作疏忽而没有排查，或者虽然已经排查，但工作不到位，措施不得当，或者严重不负责任，造成严重后果的，要追究直接责任人及有关领导的责任。通过首办责任的延伸，形成了群访案件齐抓共管、各负其责的整体格局。

（三）以信访接待规范化管理为契机。通过整合内部资源，建立群访案件处理协调机制 面对大量的息诉息访工作，加强检察机关各业务部门协作，形成合力，有效发挥法律监督职能。建立以控申部门牵头，自侦、批捕、起诉、民行等相关部门积极配合联动的“大信访”工作格局，通过制定完善和落实涉及接待、受理、转办、督办、审查、处理、答复、息诉等各个环节的衔接、协调、落实工作机制，努力实现处理涉检信访工作的最佳效果。

1．整合接待资源，实行接待工作一站式办公和三级接待制度，相关业务部门根据控申部门的统一协调，对来访人提出的问题及时办理和答复，形成工作合力。

2．成立由检察长牵头，各业务部门负责人为成员的群体上访突发事件处置工作领导小组，制定方案，统一指挥，从制度上规范群访上访、突发事件的处理程序，形成处理案件“一盘棋”，解决矛盾“一体化”的互相配合、齐抓共管的格局，从而确保应对群访事件能快速反应，处置有序。

3．坚持在敏感时期开展集中处理群访案件专项活动。针对“两会”和“重大节日”期间，群体性上访情势敏感的实际情况，做到未雨绸缪，防患未然，提前做好处理群访问题的预案，制定解决方案，定人员，定措施、定时间，做到息诉罢访、案结事了。并会同有关政法部门积极做好排查、稳控和化解矛盾的工作，确保敏感时期信访形势的稳定。例如今年“五一”前夕，我院反贪和控申部门积极配合就妥善处理了一起40余名下岗职工的集体上访案，有效避免了在“五一”期间进京非正常上访事件的发生。对这起集体上访案件，检察长亲自接访，并指示反贪部门和控申部门共同接待、制定处置预案，同时派办案人迅速深入该企业核查有关问题，积极出面与市政府有关部门及该企业所属上级机关进行协调，将来访群众反映的生活困难等实际问题予以反映，对调查和处理情况向群众进行反馈，并耐心细致地为其解释相关政策和法律依据，晓之以理，动之以情，最终做通思想工作，防止了矛盾的进一步激化。

（四）以化解矛盾纠纷为立足点，建立群访事件预防和排查机制

1．将化解矛盾纠纷贯穿检察执法始终。从受理举报、控告、申诉、错案赔偿，到职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、审查抗诉，以及检察监督的各个环节都要融入化解矛盾纠纷的司法理念。通过查处和预防职务犯罪，追求清廉效益，体现公正检察权能，切实担当对公安、法院等机关执法活动实施法律监督的责任和义务，纠正错案、冤案和执法不公行为。充分发挥公益检察权能，妥善处理经济和社会生活中的相关纷争，调和利益冲突与矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

2．主动走进社区抓源头防控，将引发群访群诉案件的矛盾化解在萌芽状态。选择规模较大、居民密集、矛盾易发的社区作为切入点，组织开展“检察官进社区”活动与百姓零距离接触。针对近两年，商品房买卖、物业管理、集中供热等群访群诉申诉案件呈上升趋势，检察机关可以联合街道、居委会一起与房地产开发商及社区物业管理部门座谈，帮助他们熟悉相关法律政策，建立健全各项社区管理机制；在社区设立检察官联系信箱，开辟便民绿色通道，为居民提供法律服务，引导群众正确看待利益调整，以理性合法的方式表达利益诉求，最大限度地把引发群访群诉案件的矛盾纠纷化解在基层、化解在内部、化解在萌芽状态；

3．建立快速反应和应急处置机制。检察机关应及时制定《群体上访、突发事件处置预案》，为化解重大集体访等突发事件做好准备；同时重点做好群访案件的排查，采取重大政治活动期间的阶段性集中排查和平时经常化排查相结合，信访部门的排查和全院有关部门的

排查相结合的方法，充分估计一些群访案件矛盾激化的可能性，及时收集整理和掌握群体性上访的苗头和倾向，有针对性地发出预警，制定预案，做到重心下移，关口前移，争取工作主动，把可能发生的群访事件化解在萌芽状态。

（五）以检务公开为切入点，建立群访案件公开听证审查机制，在“公正、公开、透明”中定纷止争

由于群访群诉案件本身就潜在着矛盾激化的危险因素，申诉人在其诉求得不到法院支持、原审诉讼矛盾没有得到彻底解决，往往会对司法权威和司法公正产生怀疑，继而引发与社会之间的矛盾。而其转向检察机关申诉，说明他们还没有完全对司法丧失信心，我们应适时把握这一时机，推出案件“公开审查听证”制度，邀请专家学者、人民监督员、申诉人信赖的人及律师参加，举行公开听证会。让双方当事人有理讲在当面，不偏袒、不压制、不迁就，充分体现了“公正、公开、透明”的原则，把案件审查工作作成一项“阳光下的工程”。例如我院在办理张广春等28户与天津市西青区房地产管理局、天津市西青区李七庄乡凌庄子村委会房屋拆迁申诉案中，申诉人一方有28人，来我院申诉时仅证据材料就带来一大箱，情绪极为激动。由于西青区28户申诉的房屋拆迁安置一案涉及到诸多行政机关和单位，在审查过程中我们把西青区政府、拆迁办、房管局、西青法院、西青检察院等多家单位的主要领导召集在一起，公开听证、示证，阐述执法依据，使双方有理讲在当面，做到心明眼亮，有效地化解了矛盾。在审查静海县552户村民与村委会农业土地承包合同纠纷案件中，我们把几方当事人召集在一起，并邀请乡政府有关人员到场发表评判意见，取得很好的效果，保证了审理结果的公正，提高了公信力，为彻底息诉打下了坚实的基础。

（六）加强对信访工作的领导，建立群访案件及时上报机制

群访案件往往矛盾比较尖锐，办理过程中不仅要求高效，而且要求处理到位，不能有反复。因此，为了上级领导和有关部门及时掌握群访案件的相关信息，了解事件发展动向，有利于相关部门的配合和总体局势的有效控制，检察机关应建立信息及时报送制度，采取《控申工作月报》、《季度情况分析》、《重要信访专报》以及个案请示报告的形式，及时向政法委和市院有关部门报送群访案件的办理情况，遇到矛盾激化的案件第一时间将案件的相关情况逐级上报上级部门，避免案件处理不当使矛盾激化。

（七）加强外部力量配合，建立处理群访案件的协作机制

1．加强与地方党委、政府信访以及涉案单位的上级主管机关等基层组织的联系与协作。基层组织是群众社会生产的组织者和社会生活的管理者，对群访群诉申诉案件当事人的社会关系、个性特征最为了解，做工作可起到事半功倍的效果。例如，今年3月我院受理了本市某印染厂退休工人陈某等20余人因企业拖欠养老金引发的劳动争议申诉案。经审查，此案业已经两级法院审理，二审法院改判被申诉人一次性补发拖欠款数额计算准确、判决正确合理，申诉理由不应予以支持。考虑到申诉人中年龄最大的80岁，最小的72岁，为使矛盾彻底化解，避免退休老工人这一特殊群体再经“诉累”之苦，我们决定借助社会力量共同做好服判息诉工作。一方面我们会同市经委有关部门、被申诉企业及其上级主管局的劳资部门，详细研究、分析我市退休职工养老金发放政策，将养老金调整的每一阶段与工资存取明细逐笔核对后，共同为退休老工人讲解政策、答疑释惑。同时，针对老年人思想波动和情感脆弱的特点，我们还联合居委会和申诉人的亲属共同做好他们的思想疏导和安抚工作。事后老工人们激动地说，我们官司虽然输了，但检察院让我们输了个明白，心里敞亮多了。

2．加强与公安、法院等有关部门的联系与协作，建立群访案件情况沟通机制。对于提出抗诉的群访案件，加强与法院沟通协调，督促法院及时再审，及时判决，对出现问题及时协商解决，保证抗诉效果。对于有继续上访苗头和可能闹访的案件，及时向法院、公安通报情况，以便协作单位有准备地应对群众集体上访，及早化解矛盾纠纷。

3．建立信访申诉案件转办、分流处理机制和息诉息访联动机制，召开多方联席会议，

联合调查、联合听证、共同答复，增强纠错能力。例如我院在办理北辰区南麻疸村民因土地问题的集体访时，积极与市院控申处、北辰区检察院、北辰区政法委、信访办等部门协调，在北辰区政府信访办接待室共同接待村民代表，联合解答他们提出的问题，收到了很好的息诉效果。

总之，检察机关应以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为目标，遵循检察工作规律，探求科学有效的工作方法，不断创新处理群访事件的工作机制，为化解矛盾纠纷，保障社会稳定、和谐、可持续发展做出应有贡献。

【作者介绍】天津市人民检察院第一分院课题组成员：韩桐辰，李建国，张平，李凤琴。