秦朝的政治体制和国家治理

【提要】秦朝的政治制度和行政管理体制是春秋战国时期历史自然发展的结果，几千年来一直影响着中国社会发展。而《汉书》记载的秦朝的政治体制与其实际运行的政治体制有很大差距。

秦朝的乡部制是郡县制的基础。同样，秦朝在农村地区的治理模式也是一个自然历史选择。虽然秦朝在不断强化中央集权管控，但乡村基本上以自治为主，并成为中国传统社会的主流。

按照马克思主义经典作家的论述，社会主义的本质特征之一是社会管理社会即社会自治。因为国家要自然消亡。然而，社会自治也是一种非政府的、非国家的组织化、制度化治理。而经过不断改进的家族制度可能是一种好的选择。

一、引言

秦朝是中华帝国的第一个朝代。其政治体制和行政管理体制被沿用了几千年。秦朝废除了周朝的封建制度，建立起以郡县制为基础的中央集权的、统一的、多民族国家。地方实行郡、县两级行政组织。对于这些情况，在学术界没有异议。

但是，秦朝（前221年至前207年）国祚只有15年。秦朝中央行政管理体制和地方行政管理体系的具体内容和官吏职位、人数等基本情况，我们现在知之甚少。司马迁没有对秦朝的官吏制度做专门的记载，班固(32年-92年)的《汉书》对秦朝官职的介绍详细一些。《汉书·百官公卿表上》：“秦兼天下，建皇帝之号。立百官之职。汉因循而不革，明简易，随时宜也。”但班固在资料取舍上可能有问题。唐朝杜佑撰的《通典·职官》都是二手材料。然而，班固写秦朝的历史就像我们现在写康熙及以前的历史，取得第一手资料也是不容易的。《汉书》关于秦朝的行政部门和官职与1975年出土的睡虎地秦墓竹简的提法差距很大。

实际上，司马迁的《史记·秦始皇本纪》在介绍秦王政建立政治制度方面是矛盾百出的。司马迁说：“至秦有天下，悉内六国礼仪，采择其善，虽不合圣制，其尊君抑臣，朝廷济济，依古以来。”（《史记·秦始皇本纪》）。说的是秦统一天下后才吸收六国礼仪来建立秦朝的国家制度。但司马迁写秦王政在统一天下过程中是占领一个地方建一个郡。实际上，商鞅第二次变法后就推行了郡县制。至少在秦王政五年（公元前242年）已设十二郡（《史记·秦始皇本纪》；整理小组，1978.p.94）。至公元前221年，六国之中的最后一个诸侯国齐国不战而降，建立了36个郡。也就是说，公元前221年这一年只是搞改朝换代仪式的问题。相关政治制度和行政管理体制在统一天下过程中就已经在推行。

现在的问题是，秦国的政治制度和秦帝国的政治制度不容易区分。《汉书》记载的秦的行政部门和官吏职位是不是当时秦朝实际执行的制度，也不容易判断。为此，对有关资料进行一些介绍。

二、《汉书》记载的秦朝行政体制和官吏职位设置

（一）秦朝中央行政管理体制及其官吏职位

根据《汉书·百官公卿表》记载，秦朝中央实行三公九卿行政管理体制（如图1-1）。

1．三公：三公是指丞相、太尉、御史大夫。丞相又设左、右丞相。左尊于右。后期增设中丞相，为赵高所任。

2．九卿。三公之下设九卿。九卿相当于现在九个部的部长。他们有专门的府寺办公场所。九卿及职掌见表1-2。

九卿制度主要来自《汉书》的简略记载。例如，唐朝杜佑撰的《通典·职官》关于“太常卿”或“奉常卿”下属官吏有：“丞、主簿、博士、太祝、奉礼郎、协律郎、两京郊社署、太乐署、鼓吹署、太医署太卜署、廪牺署、汾祠署、太公庙署。”那么，秦朝是那一种情况，杜佑没有提及。其他八卿也大体如此。我猜想，秦朝在建制时，应该在秦国的基础上，参考了《周礼》和六国的做法。每个“卿”的官吏配置及其爵制、禄秩、任免、调动、考核、奖惩等都是有规定的。

（二）秦朝京畿、郡县、乡部行政体制及其官吏职位

公元前221年，秦统一六国后，在全国完成了郡县制的设置，并以郡统县。前221年，设有36郡。其后南并五岭以南的南越土地，置南海、桂林、象郡，北取阴山以南的土地置九原郡；又陆续分析内郡的东海、常山、济北、胶东、河内、衡山等。共约为四十八郡，全国县级政区约1000个左右（谭其骧，1991.p.17）。

1．京畿官吏职位。

秦在以咸阳为中心的周围设置“内史”进行管辖。班固在《百官公卿表》中还介绍了中尉、詹事、将行、典属国、主爵中尉、护军都尉等官吏职位。这些官吏应由内吏下属。

（1）内史：掌治京师；

（2）中尉：掌徼循京师，两丞、候、司马、千人；

（3）詹事：掌皇后、太子家，有丞。属官有太子率更、家令丞，仆、中盾、卫率、厨厩长丞。诸宦官由其管辖；

（4）将行：皇后之官；

（5）典属国：掌蛮夷降者；

（6）主爵中尉：掌列侯；

（7）护军都尉：护诸将。

2．郡、县行政机构。

郡设置守、丞、尉三个官职。郡守、郡丞掌管民政，都尉掌管军事，另有监御史（也称郡监）掌管监察。

郡下分设若干县，县有大小，大县置县令，小县置县长，县令、县长之下有县丞、县尉（见表1-3）。县令、县长、丞掌管行政，县尉掌管军事。这些地方长官都由朝廷直接任命，随时可以调换。地方上一切军政经济之权都直接统一于中央。

3．乡部组织及官吏职位。

乡部是县政府的派出机构。乡下设里、什、伍，但里、什、伍不是国家行政官吏，可能是民间推举产生的。实际上也是自治组织性质的。这种安排是对周代宗法制度的改造（见表1-4）。

三、云梦秦简与《汉书》参读秦朝吏制

1975年，湖北云梦睡虎地出土一批秦简。发现云梦秦简中有两条颁布于公元前252年的魏国法律。这一方面证明李悝《魏律》对秦律的影响；另一方面说明这批竹简不早于公元前252年。同时，墓葬在湖北境内，湖北曾在楚国疆域内，公元前223年秦灭楚。因而，云梦秦简有关法律在秦帝国时代（前221年后）适应。据考证，该墓的主人名叫“喜”，生前曾担任过县的令吏，参与过“治狱”，这些竹简可能是墓主人生前根据工作需要对秦朝的法律和法律文书所作的抄录。其中《语书》发布于前227年，其他有关法律摘抄也有的是前221年颁布的。因此，我们将云梦秦简与《汉书》参读的方法来研究秦朝实际实施的行政管理体制和吏制。

（一）秦朝没有完全实行过“三公九卿制度”

《汉书·百官公卿表》记载了秦朝有三公九卿制。“三公”即丞相、太尉、御史大夫。在《史记·秦始皇本纪》中也出现了丞相、御史大夫。秦二世时仍有“将军”而没有出现“太尉”，如：“右丞相去疾、左丞相斯、将军冯劫进谏曰”（《史记·秦始皇本纪》）。云梦秦简《传食律》《尉杂》中出现“御史”，但没有出现“太尉”称谓。显然，秦朝实行过“三公”制。

《汉书·百官公卿表》记载了秦朝有奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府“九卿”。但是，在云梦秦简中并没有出现上述部门与官职（见1-5），但《史记·秦始皇本纪》记载，在秦始皇时期，李斯是“廷尉”。廷尉是《汉书》所载“九卿”之一。

（二）内史、咸阳令、都官

内史的官名则始见于春秋时代秦穆公三十二年(前626年)。《史记》《吕氏春秋·不苟论·不苟》《韩非子·十过》都有记载。《汉书·地理志》“本秦京师为内史”句下，颜师古注：“京师，天子所都畿内也。秦并天下，改立郡县，而京畿所统，特号内史，言其在内。”《秦律十八种·厩苑律》：“内史课县，大（太）仓课都官及受服者。”《史记·秦本纪》：“秦孝公十二年，作为咸阳，筑冀阙，秦徙都之。并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县。”内史掌管县。秦内史与郡的级别是一样的，主要是咸阳及周围地区即关中地，内置40多个县（徐卫民，2005）。根据有关测算，秦国都城咸阳的实际人口约25万,峰值为65万,“大咸阳”实际人口的峰值为140万人口（李虎，2003），《史记·秦始皇本纪》记载，赵高的女婿阎乐是“咸阳令”。“咸阳令”可能是内史的下属。

“都”：“有先君之旧宗庙曰都”（《说文解字》）。秦朝首都咸阳,创于战国时期的中期秦孝公十二年(公元前350年),《三秦记》：“咸阳,秦所都,在九嵕山南,渭水北,山水俱阳,故名咸阳。”（刘庆柱，2006）显然，咸阳属于秦的都。汉代称长安城为中都。但是，在云梦睡虎地秦简之中有关“都官”的简文达14 处之多，而在传世的秦朝时期的史料并没有关于“都官”的记载。秦简中的“都官”并不是中央诸卿部门直接下派的部属机构，而是中央政府直接统属。不仅京师有“都官”，地方基层政权也有“都官”。都官由中央政府直接任免。《置吏律》：“县、都官、十二郡免除吏及佐、官属，以十二月朔日免除，尽三月而止之。”“都官”不隶属于任何政府部门，但涉及到专业问题，又要受有关部门的考核。

同时，根据《金布律》的相关内容可知，都与县也是相互独立的。

（三）啬夫是一个什么官吏？

啬（sèf）通“穑”。《说文·啬部》：“田夫谓之啬夫。”《书·胤征》：“瞽奏鼓，啬夫驰。”孔传：“啬夫，主币之官。”《仪礼·觐礼》：“啬夫承命，告于天子。” 郑玄注：“啬夫，盖司空之属也。”《管子·君臣上》：“吏啬夫任事，人啬夫任教。”尹知章注：“吏啬夫谓检束群吏之官，若督邮之比也。人啬夫亦谓检束百姓之官。”

在秦简中，啬夫被运用到多个场合（见表1-6）。道啬夫、县啬夫、大啬夫，都是县级官吏（长或令）。其他的啬夫属于县级以下的官员。大概相当于现在的科长。

（四）秦朝乡部官吏

《汉书·百官公卿表上》认为秦的“乡有三老，有秩，啬夫，游徼。”

在秦简《田律》中出现了“乡佐”，可能相当于“游徼”。但没有出现乡啬夫和三老。由于乡部是县或道（少数民族地区）政府的派出机构，乡啬夫也是官啬夫。我认为“三老”不是在编官吏，没有行政职责。而在《墨子·备城门篇》《管子·水地篇》《史记·滑稽列传》也有三老之称。

实际上，乡部的行政长官就是乡啬夫，游徼只是“乡佐”。

在此必须指出，亭不隶属于乡部，与乡是平级的。战国时始在邻接他国处设亭，置亭长，任防御之责。秦、汉时在乡村每十里设一亭。出土于云梦的秦简《封診式》中有“市南街亭”等语。

（五）秦朝乡部科层组织与人口

在先秦时期，人民主要居住在农村。我在《天下体制与边际原理》已作介绍，周朝对周部族或联盟部族实行“乡制”，对被征服的土著居民实行“遂制”。实行“乡制”的，保持着血缘关系；实行“遂制”的，部族血缘关系就差一些。但不管是“乡制”还是“遂制”，都实行科层组织结构（表1-7）。

注：“都”为首都，霸国为春秋“五霸”那样的诸侯国规模。

秦朝乡部制度没有乡遂之分。都是乡部制。它是郡县制的社会基础。《汉书·百官表》：“大率十里一亭，十亭一乡。”实际上，“十里一亭”之“里”是长

度单位，“百家一里”之“里”是组织单位。显然班固搞混了。按照班固的这种模式计算，一个县的人口达20万人。银雀山汉墓竹书《库法》：“〔大县〕百里,〔中县〕七十里, 小县五十里。大县二万家, 中县万五千家,〔家〕。”如果按照1家5口计算，大县为10万人，中县为75000人。《汉书百官公卿表》：“凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二。”如果我们用6622个乡乘乡人口50000，全国为3.311亿人。显然，《汉书·百官表》所讲的“十里一亭，十亭一乡”的乡部模式是错误的；如果按照没有“亭”一级的“十里一乡”的乡部模式，全国总人口为3311万人。这与实际情况比较接近。秦始皇统一中国时，全国大约2000万人口（张呈琮，1998.p.43）。秦末之乱，人口减少，到汉武帝征和二年(前91年)，全国人口只有3,200万。到公元2年时，有1223.362万户、5959.4978人（《汉书·地理志》）。

四、秦朝爵位

《汉书·百官表》记载，秦朝的爵分二十等级（见表1-9）。根据这

些规定，以此赏功劳。钱大昭认为，自公士至公乘，民之爵也，生以为禄位，死以为号谥，凡言赐民爵者即此：自五大夫至彻侯，则官之爵。在秦简《军爵律》中提到了“公士”、 《传食律》中提到了“上造”等爵位。显然，这些爵位是在实际中被运用的。

秦国自商鞅变法之后，爵位不再由贵族世袭。先秦卖官鬻爵也始于商鞅。《商君书·去强》：“粟爵粟任则国富。”《商君书·靳令》：“民有余粮，使民以粟出官爵。官爵必以其力，则农不怠。”“爵以定崇卑，官以分职务”（明王鏊《震泽长语·官制》）。“粟爵”就是用粟换爵。公元前243年，秦国发生蝗灾、瘟疫，秦始皇令“百姓内粟千石，拜爵一级”（《史记·秦始皇本纪》）。爵还可以获得官位，可以世袭。商鞅时期的卖爵是由政府直接公开拍卖，卖爵收入归国家财政。但开了中国社会卖爵的先河。后来的汉武帝却开启了卖官的先例。

秦简《军爵律》规定，获得爵位的人可要求退还爵两级，用来赎免现为隶臣妾的亲生父母一人，以及隶臣斩获首应授爵为公士，而请求退还公士的爵，用来赎免现为隶妾的妻一人，可以允许，所赎的都免为庶人。，等等。

五、结束语

第一，秦始皇建立以郡县制为基础的中央集权的多民族国家是顺势而为。

我们通常说秦始皇推翻了封建制、建立了郡县制。这是不太准确的。我们知道，周朝时县大于郡，《逸周书·作雒》：“千里百县，县有四郡”；《左传》哀四年：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”。在诸侯国中楚国首先用“县制”。楚武王(前740～前690在位)灭掉权国后将其改建为县。此后秦﹑晋等国也开始在边境地区设县。春秋后期﹐县制开始逐渐推行于诸侯国内部。但这种县制还是封建制的。秦孝公十二年(前350)﹐商鞅第二次变法﹐在秦国普遍推行县制﹐把乡﹑邑﹑聚等合并为县﹐建置了四十一个县(《史记·秦本纪》。秦国对这些官吏实行定额俸禄制。县令等长吏可以随时由国君任免﹐县之下有乡﹑里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位。在少数民族聚居地区则设“道”﹐与县是同级别的地方行政管理机构。所以说，秦国的郡县制是从商鞅开始，后来秦扩张一个地区就设置一个郡。经过几代人的努力，到前221年才扩大到36郡。

第二，《汉书》记载的秦朝的政治体制与其实际运行的政治体制有很大差距。

“三公九卿制” 是西汉的政治体制，但没有证据证明是秦朝实际运行的政治体制。从《史记》和睡虎地秦墓竹简获得的信息，秦朝有“三公”但没有具体提到“九卿”或九个部门。班固撰《汉书》时离秦朝灭亡有近三百年的时间，班固对有关历史资料的取舍有问题。同时，《汉书·百官表》有关“十里一亭，十亭一乡”的记载是错误的。班固没有搞清乡与亭的关系。乡与亭是两个系统的同级别的行政派出机构。因而，关于秦朝的这些基本的政治制度问题，目前在我国一些教科书或文献中仍然在以讹传讹。

第三，秦朝在农村地区的治理模式也是一个自然历史过程。

西周时期推行乡遂制，但乡与遂之间的居民因通婚和经济交往，乡人与野人之间的社会地位界线逐渐模糊。尤其是各诸侯国之间的兼并和人口的流动，宗法制基本瓦解，乡遂制也随之瓦解。秦国在兼并天下过程中，不可能再实行乡遂制，而只能统一实行乡部制。

第四，秦朝的乡部制是郡县制的基础。

秦朝的乡部制是不考虑血缘关系的，是反宗法制的。这有利于郡县制的实施。为了加强农村地区管控，商鞅实施“连坐法”。《史记·商君列传》记载：秦王委任卫鞅为左庶长，下令把百姓每10家编为一什，每5家编为一伍。互相监督检举，1家犯法，9家检举，若不检举，10家一起治罪。当然，国家集权管理农村，也是为了保证社会治安和赋税。后来汉朝取消“连坐法”而采取“编户齐民”方法，分给农民土地，让农民交赋税、服徭役。这些办法极大地限制了宗族制度的发展，有利于中央集权制的运行。

第五，虽然秦朝在不断强化中央集权管控，但乡村基本上以自治为主，并成为中国传统社会的主流。

秦朝的乡部是县政府的派出机构。享受国家俸禄的也就2-3人，加上并行的“亭”，在乡村拿国家俸禄的，总共为5-6人。汉朝基本上是这种模式。《晋书·职官志》：“乡置啬夫一人。”《宋书·百官志下》：“乡有乡佐、三老、有秩、啬夫、游徼各一人……啬夫主争讼。”而明朝、清朝和民国时期，国家在乡村的公职人员都不多，基本上沿袭了秦朝的乡部模式。

按照马克思主义经典作家的论述，社会主义的本质特征之一是社会管理社会，或者称之为社会自治。因为国家要自然消亡。然而，社会自治也是一种非政府、非国家的组织化、制度化治理。我个人认为，经过不断改进的家族制度可能是一种好的选择。

然而，在中国历史上，农村自治与家族制度的关系变动较大。在唐朝中期之前，土地以国有为主，国家对乡村直接管控要多一些；在唐朝中期之后，土地私有化发展很快，国家往往利用家族制度来间接管控乡村。到宋代，宗族制度重新复兴，不断发展。到1956年，随着农村集体经济制度的建立，宗族制度又一次遭到破坏。1979年改革开放后，中国传统文化无论是好的坏的都在恢复性地发展，但要让家族制度达到历史上“自治”状态需要几百年的时间。

（2016年12月21日j）

参考文献：

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