资料户籍制度

收稿日期:2016 －01 －06

基金项目: “首都社会建设与社会管理协同创新中心” 资助项目

作者简介:冯 虹(1957 － )， 男， 重庆人， 北京工业大学经济与管理学院教授、 博士生导师， 首都社会建设与社会管理协同创新

中心主任(北京市级研究项目)， 北京工业大学纪委书记， 主要从事劳动经济方面的研究; 张玉玺(1989 － )， 男， 山西太原人， 北京工业大学经济与管理学院经济学博士在读， 主要从事劳动经济方面的研究。

2016 年 7 月 山西大学学报(哲学社会科学版)

Jul． ， 2016

第 39 卷 第 4 期 Journal of Shanxi University (Philosophy ＆ Social Science) Vol． 39 No． 4

DOI:10． 13451/j． cnki． shanxi． univ(phil． soc． )． 2016． 04． 016 特大城市农民工社会保障研究

— — —基于户籍制度改革的视角

冯 虹， 张玉玺

(北京工业大学 经济与管理学院， 北京 100124)

摘 要: 随着城市化的推进以及大量农业转移人口的产生， 农民工在社会保障方面所受到的不公平待遇， 越来

越被社会各界所关注。研究表明， 当前特大城市农民工的社会保障权益严重受损。通过利用 SPSS 软件统计发现是

否拥有本地户籍很大程度上影响了农民工的社会保障现状。因此， 要想解决特大城市农民工的社会保障问题， 必须

着手构建户籍制度改革体系， 综合运用户籍政策和就业政策来满足农民工的社会保障需求。 关键词: 特大城市;农民工;社会保障;户籍制度

中图分类号: S －91 文献标识码: A

文章编号:1000 －5935(2016)04 －0124 －05

一 问题的提出

大量的农业转移人口进城务工， 不仅对农民脱贫致富奔

小康有着重大意义， 也对城市经济的快速发展起到了积极的

推动作用。然而城市也因为农民工群体的不断壮大， 出现了

以户籍为区分的新二元经济社会结构， 即本地居民与外来人

口的区分。在北京、 上海、 广州这样的特大城市， 农民工因为

没有本地城市户籍， 无法享受到与当地居民同等的社会福利

和公共服务， 甚至他们还面临着就业歧视、 子女上学困难等

一系列的问题。长此以往， 势必会影响社会的和谐稳定。

当前， 我国城市居民所享有的社会福利是建立在其已经

是城市户籍身份的事实基础之上，

［1 ］ 这些福利涉及就业、 住

房、 社会保障、 医疗、 子女教育等百姓生活的方方面面。

［2 ］ 由于

我国长期实行的城乡二元户籍制度， 使得大量的社会资源通

过行政渠道从乡村聚集到城市， 尤其是大城市。大城市的户

籍制度上逐渐附着大量的社会福利， 这进一步使得城乡户籍

上附着的社会福利变得多寡不均， 从而直接导致了城乡居民

身份的不平等， 而这种不平等又会体现在社会保障、 公共福

利、 公共服务、 基础设施利用等多个方面。

［3 ］ 因此， 城市户籍作

为门槛使得农民工无法与城市居民享有同等的社会保障待

遇， 究其根本原因就在于我国长期实行的城乡二元户籍制度。

对于在特大城市打工的农民工来说， 户籍制度是影响他

们是否能够获得福利的最重要的因素。因为当前的城市户

籍不仅仅是一种身份识别， 更重要的是其上捆绑着的一系列

的社会福利制度。农民工只要没有城市户籍， 就会被剥夺在

就业、 教育、 社会保障等方面的权益， 就会被排斥在住房津

贴、 子女义务教育等福利项目之外。

［1 ］ 这实质上是一种社会

排斥和歧视， 其根源为户籍制度下与其配套的福利制度和衍

生的歧视性政策。

［4 ］ 因此， 为了让农民工享受应有的社会福

利待遇和基础公共服务， 进行户籍制度改革势在必行。

二 特大城市农民工的社会保障现状

(一)数据来源与样本特征

本研究所使用的数据受 “首都社会建设和社会治理协同

创新项目” 支持， 于 2013 年在北京、 上海、 广州外来农民工聚

居区抽取样本所进行的调查， 被调查的平均年龄为 26. 8 岁;

其中男性占56. 6%， 女性占 43. 4%;未婚的占 54. 5%， 已婚的

占 44. 8%， 离婚或丧偶的占 0. 7%;文化程度以初中为主， 占

45. 2%， 他们77. 6%来自农村， 10. 1% 来自乡镇， 6. 2% 来自县

城， 4. 0%来自郊区， 2. 1%来自市区(地级以上)。

(二)社会保险

从总体上来看， 特大城市农民工的社会保险参保率较

低， 尤其是养老保险、 失业保险和生育保险更是处于严重缺

失状态， 具体存在的问题如下:

1． 养老保险参与度低 ， “老无所依” 问题凸显

如表 1 所示， 特大城市农民工参与养老保险的程度很

低， 只占总体比例的 35. 4%， 另外， 农民工对养老保险的参

保积极性不高， 他们更关注当前的经济利益， 而非日后的保

4 2 1

障。访谈结果表明， 多数农民工表示自己还年轻， 外出打工

只想多挣点钱， 养家糊口， 对于养老问题无暇顾及。此外， 农

民工多从事建筑、 制造等技术含量低、 劳动强度大、 工作时间

长、 危险系数高的重体力劳动。对他们而言， 身体是所能消

耗的最大资本， 但是随着年龄的增长， 健康的透支， 其后续养

老问题将日益严重。

表 1 特大城市农民工参保情况

保险项目

养老保险 失业保险 生育保险 医疗保险 工伤保险

人数 百分比(%) 人数 百分比(%) 人数 百分比(%) 人数 百分比(%) 人数 百分比(%)

有 364 35. 4 180 17. 5 95 9. 3 451 43. 8 479 46. 5

无 535 51. 9 658 63． 9 517 50． 3 459 44. 6 413 40． 1

不知道 80 7. 8 139 13. 5 119 11. 6 69 6. 7 86 8. 3

不适用 50 4． 9 53 5． 1 296 28． 8 50 4． 9 52 5． 1

合计 1029 100 1030 100 1027 100 1029 100 1030 100

2． 失业保险参保率低， 难以获得经济救助

表1 表明， 仅有17. 5%农民工参与了失业保险。因为他

们多在非正规企业就业， 其工作变动性、 流动性较高， 不少企

业出于利润最大化的商业驱动， 不愿意为农民工交纳失业保

险。再加上他们没有本地城市户籍， 没有资格享有城市最低

生活保障， 所以失业后他们只能靠原来的积蓄或者向亲戚、

朋友借钱维持生计。

3． 生育保险参保率低， 维护权益困难重重

生育保险是维护女性职工基本权益的一项社会制度安

排， 本次调查中女性农民工的平均年龄为 26 岁， 30 岁及 30

岁以下的占 81. 8%， 绝大多数女性正处于适育年龄(24 －30

岁)阶段， 对她们来说， 生育保障必不可少。但实际上绝大多

数女性农民工缺乏生育保险， 如表 1 所示， 参与生育保险的

人数仅有 95 人， 占总体的 9. 3%， 可谓少之又少。女性农民

工多在私营企业从事流水线生产工、 服务员、 销售业务员等

劳动密集型工种， 为了最大限度地节约人力资本， 用工单位

自然不愿意为她们缴纳生育保险。企业责任感的弱化， 农民

工自身条件的限制， 再加上城乡二元户籍制度的阻隔， 最终

导致广大女性农民工的生育权难以得到保障。

4． 医疗保险、 工伤保险参保率有待进一步提高， 个人账

户异地转移接续困难亟待解决

2014 年全国农民工医疗保险和工伤保险参保率分别为

17. 6%、 26. 2%。 ① 如表1 所示， 与全国相比， 特大城市农民工

参保率略高， 但总体参保比例仍低于 50%。我国现行的保险

制度“碎片化” 程度严重， 而农民工跨省市流动频繁， 社保个

人账户很难实现异地转移接续。这导致大多数农民工只能是

“大病小治， 小病不治， 出了工伤无钱治” 。所以， 进一步提高

特大城市农民工医疗保险、 工伤保险参保率， 同时完善农民工

个人账户异地转移接续就显得十分迫切和必要了。

(三)社会福利

社会福利是由政府和社会服务机构向失依儿童、 残疾

人、 自理能力差的老年人等特殊群体提供的、 带有福利性的

制度保障。调查显示， 农民工在子女教育、 就业等很多方面

缺少社会福利。

1． 住房福利

如表 2 所示， 39. 4% 的调查对象住在企业员工宿舍，

55. 9%的租房住， 自有住房的仅占 2. 6%。以北京市为例，

2013 年城镇居民人均住房面积为 31. 31 平方米。 ② 本次调

查中， 在京农民工人均居住面积小于5 平方米的占27. 3%， 5

－15 平方米的占 53. 8%， 15 － 30 平方米的占 18. 5%， 30 平

方米以上的仅为 0. 4%。由此可以看出， 农民工与城镇居民

相比， 住房条件较差， 无法 “安居” ， 更谈不上 “乐业” 了。

表 2 特大城市农民工住房状况

变量 类别 频数

百分比

(%)

累计

百分比(%)

住房类型

员工宿舍 407 39. 4 39. 4

出租屋 577 55. 9 95. 3

自购房 27 2. 6 97. 9

其他 22 2. 1 100. 0

合计 1033 100. 0

在京农民

工人均

居住面积

area ＜5m 2 68 27. 3 27. 3

5m 2 ≤area ＜15m 2 134 53. 8 81. 1

15m 2 ≤area ＜25m 2 43 17. 3 98. 4

25m 2 ≤area ＜30m 2 3 1. 2 99. 6

area≥30m 2 1 0. 4 100. 0

合计 249 100. 0

2． 教育及职业培训

农民工的文化教育程度普遍偏低， 专业技术和职业技能

掌握普遍不足， 因此他们迫切需要继续教育和职业技能培训

的机会。但调查结果显示， 67. 6%的农民工并没有接受过专

门的技能培训， 接受过技能培训的仅占总体的 32. 4%， 并且

多是技工群体， 覆盖面较小。这就导致农民工群体中的中高

端技术人员特别稀少， 远不能适应当前城市经济发展和多元

化的需求。

3． 农民工子女教育

2013 年流动人口 6 －15 岁子女随同父母流动的比例为

62. 5%， 比 2011 年上升了 5. 2 个百分点。 ③ 随着流动适龄儿

5 2 1

第 39 卷 第 4 期 冯 虹， 等:特大城市农民工社会保障研究

①

②

③

国家统计局 :《2014 年全国农民工监测调查报告》 ， 2015 年。

北京统计信息网 :《北京市 2013 年国民经济和社会发展统计公报》

国家卫生计生委 :《中国流动人口发展报告 2014》 ， 2014 年。

童的增加， 农民工子女教育问题日益严峻。有学者研究发 ， 2014 年。

现， 虽然有近七成的农民工子女可以到流入地的公办学校就

读， 但仍有三成左右的学生受到城乡二元户籍制度的限制，

只能到办学条件相对较差的民办学校上学。

［5 ］ 而那些可以

选择到公办学校就读的农民工子女也受到诸多限制， 例如当

地教育主管部门规定只允许他们去指定的学校， 而不能就近

入学。

［6 ］ 这些类似的限制或直接或间接地导致农民工子女

无法分享到流入地的优质教育资源， 他们入学难的不利局面

仍未得到根本性的扭转。

(四)就业现状

调查显示， 特大城市农民工的劳动权益难以得到合法保

障。如表 3 所示， 与厂方签订劳动合同的仅占 53. 1%， 且只

有不到 50%的农民工可以享受到病假工资、 带薪休假和产

假工资。在工资标准制定方面， 农民工几乎没有发言权，

63. 3% 是完全由企业的管理者决定， 集体谈判仅占到

1. 6%， 工会发挥的作用很小， 仅为 0. 9%;有 56. 7% 的农民

工每日的平均劳动时间超过了 8 小时。长时间的超负荷劳

动让农民工出现了身体和精神的双重疲劳， 严重透支和损害

了他们的身体健康。

表 3 特大城市农民工的劳动权益

变量 类别 频数 百分比(%)

劳动合同

是 664 53. 1

否 505 40. 4

不清楚 26 2. 1

不适用 55 4. 4

合计 － 1250 100. 0

病假工资

有 360 35. 0

无 557 54. 2

不知道 111 10. 8

合计 － 1028 100. 0

带薪休假

有 414 40. 2

无 536 52. 0

不知道 80 7. 8

合计 － 1030 100. 0

产假工资

有 187 18. 2

无 698 68. 0

不知道 142 13. 8

合计 － 1027 100. 0

工资标准

完全由企业/管理者决定 813 63. 3

工人集体(代表)和企业谈判 20 1. 6

企业工会和企业谈判 11 0. 9

自己和企业/管理者谈 262 20. 4

其他 55 4. 2

不清楚 63 4. 9

不适用 61 4. 7

合计 － 1285 100. 0

总之， 当前特大城市农民工的社会保障权益处于严重缺

失状态， 纵然造成这种现状的原因与农民工自身的教育年

限、 社会资源、 工作技能等有关， 但究其根本原因仍然是户籍

制度的限制。没有城市户籍， 农民工就注定会被排斥在住房

津贴、 社会保险、 子女义务教育等社会权益之外， 更无法享受

到与本地居民同等的社会福利待遇与基础公共服务。

三 户籍地对特大城市农民工社会保障的影响

表 4 变量的操作化

双变量 变量的操作化

1． 因变量 户籍地

本地 =1;外地 =0

2． 自变量

病假工资 有 =1;没有 =0

带薪休假 有 =1;没有 =0

产假工资 有 =1;没有 =0

医疗保险 有 =1;没有 =0

养老保险 有 =1;没有 =0

工伤保险 有 =1;没有 =0

失业保险 有 =1;没有 =0

生育保险 有 =1;没有 =0

劳动合同 签订 =1;未签订 =0

居住类型

员工宿舍 = 1;出租屋 = 2;自购

房 =3;其他 =4

职业培训 有 =1;没有 =0

利用 Crosstabs 将表4 变量与户籍地做交叉汇总， 得到相

关系数， 结果见下表。

表 5 变量的相关性

双变量

Pearson

的 Ｒ

Pearson

卡方

df

Sig．

(双侧)

结果

户籍地* 病假工资 0. 022 0. 579 a 1 0. 434 不显著相关

户籍地* 带薪休假 0. 068 5. 858 a 1 0. 019 显著相关

户籍地* 产假工资 0. 038 1. 778 a 1 0. 217 不显著相关

户籍地* 医疗保险 0. 077 7. 358 a 1 0. 007 显著相关

户籍地* 养老保险 0. 082 8. 342 a 1 0. 005 显著相关

户籍地* 工伤保险 0. 048 2. 908 a 1 0. 125 不显著相关

户籍地* 失业保险 0. 136 22. 998 a 1 0. 000 显著相关

户籍地* 生育保险 0. 088 9. 654 a 1 0. 007 显著相关

户籍地* 劳动合同 0. 077 7. 426 a 1 0. 007 显著相关

户籍地* 居住类型 0. 090 93. 370 a 3 0. 000 显著相关

户籍地* 职业培训 －0. 024 0. 694 a 1 0. 431 不显著相关

从上表可看出:户籍地对农民工的带薪休假、 医疗保险、

养老保险、 失业保险、 生育保险、 劳动合同及居住类型影响显

著， 对病假工资、 产假工资、 工伤保险及职业培训影响不显

著。这表明， 是否有本地户籍对外来农民工的社会保障状况

有很大影响。要想改善农民工的社会保障现状， 使之与本地

居民享有同等的社会保障待遇， 取消户籍地域分割， 进行户

籍制度改革是必不可少的。

四 结论及建议

(一)构建以户籍制度、 居住证制度和积分落户制度为

核心框架的改革体系， 三者互为补充， 使社会保障和公共基

础服务均能覆盖农民工群体

政府现在推进的户籍制度改革中的落户门槛对于农民

工群体来说实现起来比较困难。从《国务院关于进一步推

进户籍制度改革的意见》 ① 中可以看出， 农民工要想取得城

市户籍， 前提是要先有稳定的工作， 但是对于农民工群体中

绝大部分人来说， 他们的就业能力不强， 工作稳定性较差， 而

且由于农村教育资源的匮乏， 使得农民工受教育年限普遍较

少， 再加上参加工作前和工作中接受的相关的职业技能培训

不够， 最终导致农民工群体人力资本普遍不足， 无法适应城

镇产业转型升级和市场竞争的环境， 故而他们很难成为在大

城市中有稳定就业的常住人口， 也就更难进入市民化的优先

序列。所以， 在特大城市中， 政策最终很可能大部分覆盖了

那些外来城镇户籍的人口， 如外地的高校毕业生、 留学回国

人员等， 小部分才能覆盖那些有能力的、 符合条件的农民工，

如技术工人、 职业院校毕业生等， 绝大部分有留城意愿的农

民工只能被拒之门外。所以户籍制度改革中的落户门槛需

要适当降低， 应该更广泛地覆盖有留城意愿的农民工群体。

在特大城市的高生活成本或自身留城意愿不足的影响

下， 绝大部分农民工实际上更希望在城市工作和生活的这段

时间里， 可以享受到与当地居民一样的住房、 医疗、 就业等待

遇， 也就是说他们迫切想要的并不是城市户籍， 而是与户籍

挂钩的社会保障和公共服务。但是在现阶段情况下， 农民工

在积攒足够条件以取得城市户籍之前， 是享受不到应有的公

共服务的， 因此为了填补这段空白期， 就需要出台过渡政策，

保证农民工的社会权益。为顺应形势， 国家于 2014 年发布

了 《居住证管理办法(征求意见稿)》 ， 文件的出台降低了农

民工申领居住证的准入门槛， 扩大了覆盖面， 在一定程度上

弥补了农民工因为没有城市户籍， 而无法享受到基础公共服

务的缺陷。

除给符合条件的农民工发放居住证外， 一些特大城市已

经开始推行积分落户制。积分落户制是政府为了让外来流

动人口能够享受城市基本公共服务并且有条件的落户而专

门设计的一套积分量化标准， 它的优点是提供了一种渐进式

的户籍改革方式， 地方政府可以根据城市发展总体规划、 人

口控制目标、 经济社会发展状况和资源环境承载能力合理设

定积分标准， 以便引导外来流动人员有序流动。但是现有已

推行积分落户制的特大城市， 如上海、 广州、 深圳， 当地政府

更多的是从本地的利益出发， 通过设定和修改积分标准， 如

规定高学历、 科研发明多者的得分高等， 吸纳本市发展所需

的高学历、 高技能人才， 反而忽视了低收入流动人口， 尤其是

农民工群体的需求， 使他们难以通过取得足够的积分来获得

城市户籍。因此， 对于已推行或将要推行积分落户制的特大

城市的政府来说， 忽略农民工群体的落户要求， 必然会损害

城市化产生的规模效应。因此积分落户制度的积分标准需

要进一步改进， 应更多地考虑农民工群体的落户需求。

不管是居住证制度， 还是积分落户制度， 都是利用新的

载体将原本附着在户籍之上的福利剥离出来， 让户籍重新回

到它原始的， 仅仅作为居民身份识别的功能。现阶段用这两

种制度来承载外来流动人口的社会权利和公共福利， 是符合

我国国情的一种过渡政策。但要想真正让农民工摆脱户籍

身份对其在城镇就业的有形或无形的限制， 就需要形成户籍

制度、 居住证制度和积分落户制这三者三维一体的改革体

系， 以户籍制度改革为核心和根本落脚点， 将居住证制度和

积分落户制作为前者的有益补充。

(二)特大城市政府应转变思路， 通过调整产业的从业人

口结构并出台相应的户籍政策来满足流动人员的落户需求

由于特大城市的资源环境承载能力和提供公共服务的

能力有限， 短期内难以满足日益增长的外来人口的需求， 因

此控制外来人口的总量是必要的。特大城市可以通过调整

高、 中、 低端产业的从业人口结构来控制人口规模， 并且综合

利用户籍制度、 居住证制度和积分落户制来满足农民工群体

的公共服务需求。一个城市的人口规模取决于这个城市的

就业规模， 而就业规模又是由这个城市的产业规模决定的，

因此政府可以将城市人口规模控制与产业规模控制、 城市功

能定位结合起来统筹考虑。从现实情况看， 外来流动人口，

尤其是农民工群体已经成为特大城市产业发展和城市健康

运转的支撑力量， 一旦没有农民工来从事家政、 餐饮、 运输及

邮政等中低端行业， 城市运转及其产业发展势必将陷入瘫

痪。所以特大城市需要高、 中、 低端产业共同协调发展， 缺一

不可， 若仅限制中、 低端行业中就业比例较大的外来人口， 尤

其是农民工的人口数量， 反而放开从事高端行业的高学历、

高技术的人才的引进， 只会让特大城市的发展走向畸形。因

此， 政府应该从单纯地限制外来人口规模转向调整高、 中、 低

端产业的从业人口结构上来， 引导各层次产业的从业人口比

例趋于协调， 数量趋于合理。

针对在特大城市中就业和生活的农民工群体， 尤其是从

事中、 低端行业较多的农民工群体来说， 要想让他们在特大

城市落户扎根， 政府可以考虑两种思路:

第一种思路是政府出台“差别式” 落户政策， 将户籍和

就业挂钩， 规定只要农民工来到城市取得合法的工作岗位，

用工企业和单位就应该给予其城市户籍， 这么做是因为特大

城市在需要控制外来人口总量的同时也需要适量的农民工

来从事家政、 餐饮、 建筑、 运输及邮政等低端行业来支持城市

的不断发展， 因此， 不能盲目地搞“一刀切” ， 排斥所有的外

来农民工， 而是要让这些需要农民工的行业将就业岗位拿出

来面向全社会进行公开招聘， 通过层层选拔将符合条件的农

民工招录进来， 同时直接给予城市户籍， 让他们在取得工作

的同时也成为城市市民。此举既可以避免农民工因没有城

市户籍而无法享受到与当地居民同等的社会保障待遇， 又可

以达到控制特大城市人口规模的目的。此外， 还要在法律层

面上进行完善， 首先是对公共招聘过程中出现的不公正、 不

透明、 不合规的行为进行严厉的惩处， 做到最大化的公平竞

争， 其次是针对企业和单位的违规行为要实行重罚， 如没有

7 2 1

第 39 卷 第 4 期 冯 虹， 等:特大城市农民工社会保障研究

① 中国政府网:国发 〔2014〕 25 号文件 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 ， 2014 年。

直接给予已取得工作的农民工城市户籍。保证让每一个有

工作的农民工都能有城市户籍， 享受到与当地居民同等的社

会保障待遇。

第二种思路是允许政府将农民工的总量增长控制在一

定范围内， 实施相对温和的 “阶梯式” 落户政策， 即对于符合

落户条件的农民工， 可以直接给予其城市户籍， 而对于只符

合居住证申领条件的农民工只能给予其居住证， 同时也允许

还不具备全部落户条件的农民工先取得居住证， 然后通过积

分落户制再取得城市户籍。相应的， 直接获得户籍的农民工

可以享受到与当地居民同等的、 全部的福利和待遇， 拥有居

住证的农民工只能享受到部分的福利和待遇， 这样既能够提

高农民工落户的积极性， 也有利于合理调配特大城市的公共

资源。不过， 需要强调的是， 政府利用户籍制度、 居住证制

度、 积分落户制度将农民工群体分为三部分， 并给予其全部 或部分的公共服务和社会保障待遇以示区别的目的是基于

农民工对城市做出的贡献与享有的福利待遇相对等的原则， 满足的是农民工群体中不同层次、 多元化的公共服务需求， 是兼顾效率和公平的一项有力举措。

(三)政府应当在推进户籍制度改革的同时， 重点解决

当前农民工群体最迫切的社会保障问题， 使他们进得来、 留 得住、 干得好、 有前途

政府除了要继续推进户籍制度改革外， 还应该稳步实现

农民工群体基本公共服务和社会保障全覆盖。在做好顶层

设计的同时， 重点关注他们当前最迫切需要解决的问题， 而 农民工的社会保障问题恰恰就是政府需要尽快解决的民生

问题。因此政府工作既要做好长期规划， 又要重点解决当下 农民工的实际困难。

具体而言， 就是要总体规划， 循序渐进， 先构建适合农民 工特点的就业、 就医、 社会保险、 住房和子女就学等社会保障 体系， 进一步实现农民工和市民的基本公共服务一体化， 使 他们劳动有工作、 居住有房屋、 子女有学上、 看病有医疗保 险、 伤残有工伤保险、 生育有生育保险、 特困有低保等。同 时， 重点解决当前农民工的实际困难， 如改善农民工的居住 条件， 一方面政府要加大为农民工配建集体公租房的力度， 也可降低公租房准入门槛或通过发放租赁补贴让进城务工

农民租赁商品住房;另一方面要积极利用财税政策鼓励企业

在农民工集中工作的厂区建立农民工的标准员工宿舍， 这样 做既可以方便职工上班， 也能够有效缓解农民工因房租价格 不断上涨所引起的生活成本上升的压力。此外， 还可以将保 障性住房的受益范围扩大到农民工群体， 构建 “政府 － 企业 雇主 － 农民工个人” 三方相结合的多渠道保障房资金筹集 机制， 探索农民工的农村住房或宅基地与城镇住房置换等方 面的改革措施， 灵活解决农民工的居住问题。

总之， 破解农民工社会保障困难的关键是解决他们的户

籍问题， 因此要构建以户籍制度、 居住证制度和积分落户制 度为核心框架的改革体系， 综合运用户籍政策和就业政策来 满足农民工群体的落户需求， 保障他们享有社会保障和公共 服务的权利。同时， 政府在不断出台和完善政策的同时， 更 要付诸行动， 解决好当前农民工群体的实际问题， 使农民工 进城特别是在特大城市务工能顺心、 舒心、 安心。这样才能 使社会更公平、 更和谐、 更美好。

参考文献:

［ 1］ 樊晓燕． 农民工社会保障制度的困境与出路［ J］ ． 现代经 济探讨， 2015(2):58 －62．

［ 2］ 邹一南． 户籍制度改革的内生逻辑与政策选择［ J］ ． 经济 家， 2015(4):48 －53．

［ 3］ 江立华， 谷玉良． 近郊农村居民户籍制度改革与市民化

路径探索［ J］ ． 学习与实践， 2015(1):85 －93．

［ 4］ 侯为民． 城镇化进程中农民工的多维贫困问题分析［ J］ ．

河北经贸大学学报， 2015(3):99 －105．

［ 5］ 杨东平． 深入推进教育公平［ M］ ． 北京:社会科学文献出

版社， 2008(1):138 －143．

［ 6］ 王守恒， 邵秀娟． 农民工子女教育:难题与对策［ J］ ． 教育

科学研究， 2011(1):23 －26．

Social Security for Migrant Workers in Megacities:

Based on the Ｒeform of Household Ｒegistration System

FENG Hong， ZHANG Yu － xi

(School of Economics and Management， Beijing University of Technology， Beijing 100124， China)

Abstract:With the advancement of China’ s urbanization and the emergence of a large amount of population flowing

into cities from rural areas， the unfair treatment in social security suffered by migrant workers has drawn more and

more attention from various circles of society． Studies have shown that the social security rights and interests of mi-

grant workers of megacities are seriously impaired at present． By using SPSS software， we find out that the status quo

of the social security of migrant workers， to a large extent， has been affected by whether they have local household

registration． Therefore， in order to solve social security problems of migrant workers of megacities， we must start

building the reform system of household registration and applying the household registration policy and employment

policy comprehensively to meet the migrant workers’needs for social security． Key words:megacities;migrant workers;social security;household registration system (责任编辑 魏晓虹)

8 2 1

山西大学学报(哲学社会科学版)

2016 年 7 月

收稿日期:2015 －12 －25

基金项目:本文系西南民族大学研究生创新型科研项目(人文社科类 )“户籍制度改革背景下

农民工就业与社会保障的问题研究” 研究成果(项目

编号:CX2015SP107)。

作者简介:李迪(1990—)， 女， 四川成都人， 研究方向:人力资源与劳动保障。 户籍制度改革背景下农民工就业与社会保障的问题研究

李 迪

(西南民族大学， 四川成都 610041)

［ 摘 要］ 户籍制度的改革涉及到城乡之间基本公共产品和服务， 由于城乡资源配置的不同甚至城区之间资源分

配的不同， 导致户籍制度的改革面临着重重阻碍。在户籍制度改革背景下， 进城务工农民的身份发生了巨大变化， 与农

民工自身关系密切的就业与社会保障问题愈发凸显。本文通过梳理户籍改革的历史进程和总结近年来户籍制度改革

所取得的成果， 将农民工在户籍制度改革背景下的就业与社会保障问题进行研究和探讨。 ［ 关键词］ 户籍制度改革;农民工;就业;社会保障

［ 中图分类号］C913 ［ 文献标识码］A ［ 文章编号］1671－5918(2016)05－0070－03 doi:10． 3969/j． issn． 1671－5918． 2016． 05． 034 ［ 本刊网址］http:/ /www． hbxb． net

一、 我国户籍制度的发展历程及影响

户口是居民在社会生活的重要依据， 甚至是社会的一种身

份认可。二元户籍制度在我国实行了将 50 年时间， 期间我国

渐渐形成了城乡二元经济结构， 随着时代的发展， 城镇的经济

水平远远超过了农村的经济发展， 期间不少农民离开农村到城

市打工， 成为城市不可缺少的重要劳动力， 他们大多集中在沿

海城市， 掀起了一阵民工潮， 许多农民工甚至在城市安家， 但由

于户籍制度的限制， 他们在城市扎根生活却受到阻碍， 自身面

对的住房困难、 就业限制、 养老和医疗等问题都使得他们无法

享受和城镇居民相同的社会福利待遇， 而子女则要面对将来的

教育问题， 不得不说， 在我国二元化户籍制度实行期间， 农民工

受到了许多不公平待遇， 直到 2013 年， 户籍制度的改革目标

确定。

我国城乡户籍制度的建立被认为是二元经济结构的显著

标志之一， 而户口成为了一种利益载体， 与人们就业、 住房、 教

育、 医疗及社会保障等息息相关。而且， 农村户口与城镇户口

的在公共利益的分配上差异十分明显。首先， 拥有城镇户口的

居民在就业上相比较于农村户口居民有着优先权， 主要表现在

企业在招聘时会先考虑具有城镇户口的职工， 而且在同等条件

下， 非城镇户口职工所获得的资格培训、 升迁等机会也低于拥

有城镇户口的职工。其次， 在住房问题上， 非城镇居民须取得

城镇居住证和满足相应的社会保障、 稳定就业等手续才能在城

镇安家， 这无疑为非城镇户口居民在城镇扎根设置了一道障

碍。在社会保障、 教育、 医疗等公共服务和资源方面也因为二

元户口关系而表现出了不平等， 由此可见， 我国户籍制度更多

的辐射出了一种社会身份的认同和共同利益的分配， 拥有城镇

户口享有更多的社会资源与高一等的社会身份， 这对于非城镇

户口的居民来说无疑是一种社会不公平。随着我国二元户籍

制度的弊端愈发明显， 造成了不少社会舆论及非议， 这也使得

户籍制度改革的呼声越来越高。

二、 户籍制度改革对农民工流动性及就业的影响

在我国户籍制度改革之前， 农民工从农村到城镇务工成为

浪潮， 沿海城市经济较内陆地区发达， 用工需求大， 所以沿海城

市成为了农民工进城务工的首选。农民工进入城市以后， 首先

要解决的便是生存问题， 农民工在城市大大多从事着技术含量

较低、 工伤危险较大的工作， 而且工作环境十分恶劣， 大部分的

就业环境十分脏乱， 例如城市的建筑工人， 环卫工人等， 然而正

是这些农民工在城市辛勤的劳动才使得城市熠熠生辉。毫无

疑问， 农民工进入城镇已经成为新世纪的浪潮， 农村劳动力的

大量转移已成为迫在眉睫的问题， 但是我国二元户籍制度的限

制却给这些希望留在城市的农民工建立起了高强。在户籍制

度的壁垒被打破之后， 农民工更倾向于在城市稳定的生活工

作， 这无疑将加速农民工进入城市的愿望。其次， 户籍制度的

改革让农民工在就业方面有了公平竞争的机会， 同等的就业培

训和升迁机会都会吸引更多优秀的农民工， 能相对解决农民工

常常面临的失业风险， 这也是促使农民工劳动力转移的一大诱

因。最后， 建立与户口之上的社会保障将给农民工公正的社会

福利待遇， 解决他们的后顾之忧， 让他们在城市生活得更有安

全感和拥有主人翁意识， 更是加大了他们对城市生活的渴望和

向往， 为他们往城市迁移提供了动力。

农民工进城务工常常会受到用人单位不公正的待遇， 尤其

在建筑、 服务等行业， 用人单位以用工时间短为借口不给予农

民工相应的社会保障福利， 但这类工作往往又都面临着极大的

工伤危害， 这样的用工方式和就业环境将农民工陷入了尴尬境

地。农民工在就业时所面临的不公正待遇无疑是一种就业歧

0 7

湖北函授大学学报(2016)第 29 卷第 05 期 总第 171 期

视， 而产生这一问题的原因归结于我国的二元户籍制度。农民

工的问题， 不同时期会有不同的关注话题， 从以往关注的就业

问题到现在变成了为农民工争取相应的社会保障权利。例如

农民工的养老问题， 在遇到疾病时候如何解决高额的医疗费用

以及在失业时候如何解决农民工的生活问题。毫无疑问， 我国

现有的二元户籍制度的缺陷已经给农民工在城市工作和生活

造成了影响， 身份的缺失让他们在城市就业造成了阻碍， 在取

得就业资格后未来的长期工作中自身的权益又无法得到保障，

因此， 户籍制度的改革将是农民工未来公平就业权益的一步跨

越。户籍制度改革后， 农业户口和非农业户口将统一改为居民

户口， 这意味着农民工将在城镇享受平等的社会福利和就业条

件待遇， 不再将农民工区分在城镇户口之外。

三、 户籍制度改革与农民工社会保障的关系

(一)农民工社会保障的发展历程

随着农民工进城务工潮的发展， 不少农民工逐渐选择在城

市生活和工作， 随着时间的推移， 不少农民工开始对自己未来

的在城市的去留做出思考， 是继续留在城市还是回农村养老。

在城市的养老和医疗问题成为农民工担心的主要因素， 当他们

年纪渐长， 工作开始不稳定之后如何进行未来的养老问题， 在

城市， 他们大多没有可以实现参与社会保障的机制， 如果回到

农村， 要么选择接受子女的赡养， 那么依靠土地作为天然的养

老依靠， 于是， 农民工的养老问题日渐凸显。根据调查显示， 农

民工在城镇务工的用人单位大多不愿意为农民工购买社会保

障， 一方面是为了节约企业的用人成本， 另一方面则是农民工

工作的范畴大多属于流动性较强的行业， 例如建筑、 服务业等。

而正对农民工自身， 他们也不愿意参与社会保障， 大部分农民

工教育程度不高， 对自己以后的生活保障概念不强， 为了节约

一部分生活开销宁愿选择不参加社会保障。其次， 部分农民工

过多地依赖土地， 觉得回家乡养老还有土地的供养， 但近来的

土地流转问题使得土地养老的作用在渐渐失效， 如此一来， 农

民工未来的保障将不复存在。

(二)农民工参与社会保障所面临的问题

农民工在城镇务工逐渐出现 “短工化” 趋势， 一方面农民工

从事的工作行业主要集中在餐饮、 服务、 建筑等行业， 农民工在

这些行业工作的周期短， 可持续性不强， 因此经常在在项目完

成后流动到下一个企业或者城市找新的工作。另一方面， 如今

走出农村务工的不仅是父辈的农民工， 许多年轻的农民工也渐

渐走出农村， 成为新一代的城市劳动力。这些新生代农民工年

轻有活力， 对扎根于城市的要求更高， 他们希望的不仅仅是更

高的薪水， 还有相应的社会福利和公平的社会待遇， 然而这些

需求无法满足他们， 他们便选择了一种 “旅游式打工” 的流动方

式， 从一个城市流连到另一个城市， 因此农民工的流动性导致

社会保险关系接续、 转移困难。其次， 农民工的参保覆盖率比

较低， 一来因为农民工自身的流动性原因不愿参加社会保障，

他们在一个地方工作完成后转移到其他地区， 但是社会保障关

系却无法转移， 因此他们宁愿不愿参与社会保障， 这样可节约

一部分社会保障缴纳金。大部分企业为了节约成本而选择不

为农民工参保， 私下与农民工达成协议， 以额外补助或增加工

资等形势弥补社保这一缺失， 不少农民工自身教育水平有限，

无法领悟到社会保障的重要性， 在工伤或疾病发生时无法等到

应有的保障而酿成惨剧。

(三)户籍制度改革对农民工社会保障的影响

我国社会保障制度建立在城乡二元户籍制度之上， 将社会

保障分为了城镇社会保障和农村社会保障两种类型。城镇居

民社会保障由具有城镇户口的居民参与的有关于养老、 医疗、

失业、 工伤、 生育保险。农村社会保障包括农村养老保险与农

村医疗保险， 农村社保是国家为每个新农保参保人建立终身记

录的养老保险个人账户。参保范围主要针对未参加城镇职工

基本养老保险的农村居民， 可以在户籍地自愿参加新农保。参

加农村养老保险的居民根据自身的实际情况可选择不同档次

的投保线， 并且政府可针对不同地区农民每年不同的收入情况

调整投保标准， 争取扩大农村社会保障的覆盖面， 吸引更多的

农民意识到社会保障的重要性而积极投保。而针对于走出农

村进入城镇的农民工， 他们可以选择在城镇参与城镇社会保

障。城镇社会保障可以容纳农民工参保， 目前许多地区也为农

民工设置了属于农民工的专用社会保障， 例如农民工综合保险

政策。广州市为农民工提供了一种积分制度来获取城市居民

的身份， 满足一定积分后便可在广州落户， 可见， 推进农民工户

籍改革制度已见成效。随着户籍制度的改革， 将不再区分 “农”

和 “非农” 户口， 将同一这两种户籍形式为居民户口， 农民工将

可以放心在城镇买房、 工作， 享受应有的公民权利和社会福利，

促进了以社会保障为代表的社会的公平分配。户籍制度与社

会保障制度相辅相成， 同一户籍， 同一农民工与城镇职工的社

会保障将有利于农民工在城市就业， 打破了农民工的就业局

限， 解放了农村劳动力。

四、 总结

我国一直到一来实行的二元户籍制度形成了城乡二元经

济结构的局面， 城乡之间差距的增大导致许多农民工进城务

工， 农村劳动力的转移为城市提供了更多动力与活力， 但是农

民工在城市却无法享受应有的社会福利。而且， 农民工进城务

工常因城乡户籍制度的问题而影响其就业， 农民工的就业歧视

问题一般表现在就业时的机会选择、 就业环境以及就业后的待

遇上。最终要打破这样的二元格局， 户籍改革制度将是突破

口， 户籍制度的改革将给农民工在身份上给予社会人口， 并享

受平等的社会权利， 这无疑是我国实现城镇化的重要一步。户

籍制度的改革将给予农民工不仅是身份上的认可， 还有公平的

就业机会和享受社会资源与福利的机会， 让居住在城市的农民

工能安稳的接受医疗、 养老、 住房、 教育的保障。

参考文献:

［ 1］ 冯虹， 杨桂宏． 户籍制度与农民工就业歧视辨析［ J］ ． 人口与经济， 2013(2)． ［ 2］ 成志刚， 罗帅． 近十年我国农民工社会保障问题研究综述［ J］ ． 湘潭大学学报(哲学社会科学版)， 2007(5)．

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(下转第 107 页)

1 7

第 29 卷第 5 期 总第 171 期 湖 北 函 授 大 学 学 报 Vol． 29． NO． 5(Gen． NO． 171)

2016 年 3 月(上) Journal of HUBEI Correspondence University Mar． (first half)2016

双语人对今后西藏经济的发展、 藏汉民族之间的文化交流具有

不可估量的作用。我们了解并分析这些情况， 并将普通话测试

与普通话教学培训紧密结合起来， 通过测试和培训更好地促进

普通话推广工作， 提高少数民族区域的普通话水平， 提高语言

能力和规范程度。

参考文献:

［ 1］ 王晖． 普通话水平测试阐要［ M］ ． 北京:商务印书馆， 2013．

［ 2］ 李波． 教育优先发展背景下的西藏双语教育策略研究［ J］ ． 中国藏学， 2012(5)． ［ 5］ 李江艳． 藏族学生在普通话测试中存在的问题和建议［ J］ ． 湖南人文科技学院学报， 2009(8)．

［ 6］ 乔堂美， 沈桂林． 语感:阅读教学的核心［ J］ ． 淮北职业技术学院学报， 2005(12)． ［ 7］ 王晖． 普通话水平测试阐要［ M］ ． 北京:商务印书馆， 2013(12)．

On non － linguistic Factors that Influencing the Mandarin Proficiency Test for Tibetan Students

LI Jiang － yan

(College of Liberal Arts， Xi Zang Min zu University， Xianyang Shanxi 712082，China)

Abstract: Madarin Proficiency Test for Tibetan students is mainly affected by mother language migration． But in the years of

testing，we found that scores of Madarin Proficiency Test for Tibetan students are also by the testers， test methods and examina-

tion of Chinese language proficiency， nervousness and test preparation，etc． Understanding and analyzing the factors of test that

are not conducive to the test for Tibetan students contributes to our targeted teaching and training for Madarin so as to improve

Tibetan students＇test scores and Mandarin proficiency．

Key words: Mandarin proficiency test;sense of language;non － linguistic factors (责任编辑:章 樊

櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐櫐

)

(上接第 71 页)

The Study on the problems of Peasant － worker Employment and

Social Insurance under the Background of the Household Ｒegistration System Ｒeform LI Di

(Southwest University of nationalities，Chengdu Sichuan 610041，China)

Abstract: The household registration system reform relates to fundamental public products and service between urban and rural

areas． The household registration system reform is facing obstacles because of the different resource allocation． Under the back-

ground of household registration system reform， the identity of peasant － worker is gradually changing． The issue of social insur-

ance and employment relates with peasant － workers is prominent． This paper will discuss peasant － workers＇ employment and

social insurance problem through the course of history of household registration system reform and its achievements．

Key words: household registration system reform; peasant － worker; employment; social insurance (责任编辑:封丽萍)

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第 29 卷第 5 期 总第 171 期 湖 北 函 授 大 学 学 报 Vol． 29． NO． 5(Gen． NO． 171)

2016 年 3 月(上) Journal of HUBEI Correspondence University Mar． (first half)2016