理顺纵向政府间关系最根本原则是打破"职责同构"
要有清晰的“政府职责配置表”
2015-01-26 09:23 来源：北京日报
作者：南开大学教务长、教授 朱光磊
转变政府职能，处理好政府与政府之间的关系（也称府际关系）是重要一环，特别是要处理好纵向府际关系，实现纵向政府间职责的科学合理配置。
由于所处层级与接触层面不同，政府纵向层级系统中的各级政府职责划分应呈现明显的分工导向，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。现在的一个突出问题是，中国政府在纵向上的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向职责和机构设置上高度统一。通俗地讲，就是在这一模式下，每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。
这种“职责同构”的政府纵向关系模式，理论上有助于贯彻上级部门的决策指令，但同时客观上形成了纵向政府间在事权划分上的混乱，阻碍了社会结构的进一步分化和整合，增加了政府运行成本，降低了政府信誉，易于形成政绩指挥体系，滋长官僚主义作风，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。政府职能在纵向上的配置，应该呈现出从宏观到微观的递减趋势。高层次政府的管理属于宏观管理，在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大，政治性管理占主导地位；地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大，为居民提供必要的公共服务。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题；环境卫生工作就应该由基层政府负责，开发区建设就应该由地级市负责，国防和外交就应该由中央政府负责。在这些问题上，要改变统治和管理思路，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行政府纵向间的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。
政府纵向间财权与事权划分不匹配也是政府间关系中的突出问题。分税制在中央政府与省级政府之间划分了财权，却并没有对省级政府与省级以下各级地方政府之间的财权进行划分，也没有对各级政府的事权范围作出合理界定。当前，“资金向上流动，事权向下流动”的趋势很明显，“中央请客，地方埋单”和“上级请客，基层埋单”等现象广泛存在。在这方面，应创造条件，使府际关系逐渐由“命令-服从”的关系向伙伴型关系发展。这种伙伴型关系，是建立在纵向政府间共同利益的基础上的一种友好合作的工作关系，并不取代上下级政府间政治上的层次差别，更不会否定中央的政治权威，而只会使工作主体更加愉快，更具有政治文明的特征。
理顺纵向政府间关系，最根本的原则是打破“职责同构”，探讨纵向政府间职责的归位问题。这具体体现为，中央政府在某些重点领域仍需要适度集权，如银行系统、纪律检查系统、技术监督系统等；在计划生育、环境保护、市政建设等具体政策的制定上给予适当的行政性分权。
切实转变政府职能，要有可操作的方案。政府职责划分，只在道理上和原则上清楚不行，中国需要有清晰的“政府职责配置表”，并通过法律渠道逐步建立起中国特色的政府职责体系。加强对不同层次、不同类型的地方行政区域及其政府机构特性的认识，比如，市辖区是什么性质？市与县的实质性区别有哪些？市与镇的根本区别和内在联系分别是什么？研究清楚这些问题，有利于通过制度安排让它们更好地发挥各自的作用。区分公共物品的全国性和地方性，明确提供各类公共物品的主体资格。把这些问题研究清楚了，对很多工作和制度的设计自然就会更科学一些