失地农民权益流失与保障

作者：万朝林

经济体制改革 2004年05期

　　随着我国经济建设的快速发展和农村城市化进程的加快，各地新一轮招商引资力度加大，特别是各种工业园区和特色园区的兴建等直接导致用地需求大量增加，农村集体土地被大量征用，失地的农民越来越多。据有关方面预算，1999～2010年，耕地减少面积至少1.6亿亩，将近3000万农民将失去其赖以安身立命的土地。他们流失的不仅仅是土地，随着土地的流失，他们也流失了诸多的权益，由于诸多原因，这些失地农民游离于“农民”和“市民”，“城市”和“乡村”之间，正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民。”他们的存在，严重地影响着社会的稳定和安全。本文拟探讨失地农民的权益流失及保障的有关问题，以引起更多的人来关注失地农民的权益保障问题。

　　一、失地农民权益流失分析

　　1.与土地相关权益的流失

　　农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为农民所拥有的诸多权利和利益，都是附着在他们赖以安身立命的土地之上，直接或间接地与土地相关联。失去了土地也就意味着失去了他们那些权利和利益存在的基础和实现的条件。

　　（1）失地农民失去的是生活保障。中国作为一个发展中国家，农业人口占75％以上。目前情况下，国家暂时还不能在农村建立现代的社会保障制度。 3亿多城市人口的社会保障财户，国家财政每年至少要补贴1000亿元以上，而社保的隐性债务高达3万亿元，要30～40年才能还清，9亿多农民的社会保障问题更是难以解决。农民只能靠土地来养活自己，土地成了农民的基本生活保障，是农民安身立命之本。失去土地也就失去了基本的生活来源。

　　（2）失地农民失去了就业机会。农民失地也就失去了劳动的对象、工作的场所，农民只有以土地为劳动对象，劳动者的劳动价值才能在劳动过程中得以实现。农民若以土地为劳动对象，土地则为农民提供了就业机会。

　　（3）失地农民失去了一项重要的财产和财产权利。土地不仅是一种重要的资源，成为“财富之母”，满足人类的不同需求。土地同时也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值。土地还是一组财产权利，土地产权的分割让渡同样会产生收益。农民的土地尽管是从农民集体那里取得的一项“承包经营权”，但这种权利的物权化、财产化已经明朗，这就为土地的市场化流动创设了前提，也为农户的土地权利和利益提供了法律上的界定，随着土地资源的短缺，人地矛盾的加剧，农村城市化的发展，农业比较利益的提高，土地资源的增殖效用将逐渐扩大，土地的含金量亦将越来越高，农民所拥有土地的财产属性和财产权利属性将日益显化。而失地农民将会失去这一切。

　　（4）失地农民还会失去与土地相关的一系列权益。土地是农民集体赖以存在的物质载体，农民的诸多权利都直接或间接地与所拥有的土地相关。如，政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这种支持的机会；农民作为产权主体，需要通过村民自治的民主投票和监督行动来制衡村级公共权力。失去土地的农民也就自然失去了对村民自治的热情，也就失去了对民主政治权利的追求。此外，土地又是农民行使其他公民权利的基础，失去了土地，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现就会受到极大的限制。

　　可见，失地农民的生存权、经济权、就业权、财产权以及政治文化、教育等方面的权利和利益，均因失地而受到不同程度的损害和影响。

　　2.现有政策、法律的缺位导致了失地农民应得的权益补偿受到侵害

　　主要表现在：

　　（1）我国现行的征地补偿标准还是计划经济的产物。《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。“征用耕地的土地补偿费，为该地被征用前三年平均产值的六至十倍。……但是，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”这里有两个问题值得注意：第一，所谓“前三年平均产值”并不能体现土地的最佳用途，同样的土地种玉米、小麦等粮食作物和种中药材、果木等经济作物，其收益差别相当大。由于农户把握市场的信息不灵和一些地方政府的政策导向，大都种粮食作物，征地自然就按种粮食作物来测算土地的产值。再加上近几年农产品价格持续走低，农民征地补偿就明显受损。第二，这种只限最高价，却不定最低保护价的做法，带有明显的计划经济色彩，仅仅站在保护“国家建设”的角度，却较少顾及对农民权益的保护，以致在实际中，国家征用农村集体土地的征用费与土地二级市场的出让价格差距太大。以南京市2002年为例，政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元（含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费），最高价20万元。而政府转手拍卖最高价每亩980万元，最低价每亩120万元，差距大得惊人。现在这种经营土地已成为不少地方政府创造政绩，增加财政收入，改善部门福利的途径之一。一些市（县）仅土地出让金就占财政收入的40％，有的高达60％。据国土资源部统计，地方政府土地出让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元，到2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元，殊不知这都是以牺牲农民的权益为代价获得的。

　　（2）实际征地过程中，农民权益得不到应有的保护。一方面，作为土地所有权主体的农村集体在土地征用问题上没有自主权。虽然法律规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但在现实中政府不管是为公共利益事业的国家重点工程（如国道、铁路、水利等），还是搞土地储备或以营利为目的的商业性开发，或作为“以地招商”吸引外资和内资，政府要征，都一定是向农民低价征用。另一方面，征用与被征用双方地位不平等。政府永远是管理者，而被征用土地者，本来是权利的主体，反而只是被管理者。政府愿征多少地，愿出什么价，农民都得接受，根本就没有讨价还价的余地。

　　以上原因导致的直接恶果就是农民的权益受到了极大的伤害。据专家估算，在全国范围内，1953～1978年计划经济时期的25年中通过“剪刀差”使农民受到的损失大约是3000亿元左右，而改革开放之后的23年（到2001年）中通过征地从农民手中剥夺的利益超过2万亿元。改革开放后农民利益损失比之前高6倍之巨，不能不说是触目惊心。国土资源部副部长鹿心社曾一语中的地说道：“在征地过程中农民权益常常受到侵犯。一是一些地方政府违反法律规定滥用征地权，强行征用农村集体土地，侵犯农民土地承包权。二是一些地方政府为多获取土地利益，或为增加招商吸引力，压低征地补偿费标准，一些国家重点项目和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿费标准的情况。三是在征地费管理和使用上，一些建设项目征地补偿费不到位，严重影响了对被征地农民群众生产和生活的安置。征地中对农民的侵犯，不仅严重损坏了政府形象，而且加剧了对耕地的乱占滥用，恶化了政群、干群关系，严重地影响着社会的安定团结。”

　　3.法定安置途径的缺陷，导致失地农民失去了再次就业的权益

　　《土地法实施条例》把被征地农民安置补偿费按三种安置途径支付：农村集体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；其他单位安置的支付给安置单位；不须单位安置的发给被安置人员个人。从目前实际来看，这三种安置方式都存在许多新的矛盾。

　　（1）农村集体经济组织安置。主要是农村集体经济组织利用征地补偿费，开办一些经营实体，但这些企业，往往产权不明晰，主营业务不明确，管理资产能力有限，抵御不了市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金将血本无归，造成了农民失地又丢钱，失地农民连基本的生活都得不到保障。

　　（2）用地单位安置。这条在国营企业铁饭碗的过去或许可以做到，而现在用工制度已经完全合同化，劳动用工完全走入市场化，在实际工作中难以操作。从就业能力来看，失地农民需要的是既无技术难度，还要工资待遇满意的工作岗位，实际上也难以达到。

　　（3）不需要统一安置的情况。由于上两种安置途径难以落实，在征地实践中也只有把征地安置补偿费支付给农民个人，但这样做仍然难以解决失地农民的生产生活问题。其一，农民拿到补偿费失去土地和国企职工买断工龄走出工厂一样，实际上部属于失业。虽然农民征地安置补助费比国企职工买断工龄的补偿费高得多，但是工人参加了社会统筹保险，其后顾之忧比农民小。而国家尚未建立失地农民的社会保障制度，即使建立了社会保障制度，如果按现行法律法规参保，须经过被安置人员的同意，由于农民的思想局限性，他们也不会放弃跟前既得利益而去追求目前还看不见的东西。其二，失地农民安置补偿费有限，抗风险能力差，投资经营失误造成的二次失业有可能是长期的。其三，失地农民领到安置补偿费后，一时未能找到合适的生计，家庭便无经常性收入，坐吃山空。其四，征地补偿费高低取决于社会经济发展水平，而用地者要求土地取得成本最小化与农民追逐补偿费最大化永远是一对矛盾。由于法定安置政策的缺陷，导致了大量的农民失地又失业，根据专家估计，失地农民再次就业率不到20％左右，由失地又失业的农民构成的特殊农村社会群体的弱势程度远远超过城镇弱势群体，他们往往生活在被社会遗忘的角落。

　　4.社会保障机制的不完善，使失地农民丧失了基本的“国民”权益

　　我国长期以来实行的是二元化城乡经济结构，城市实行的是“高补贴、广就业”的社会保障制度，即有了城市户口就可享受就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，其保障水平明显低于城市，改革开放后，我国农村实行了家庭联产承包责任制，在土地福利均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。但是，农民在失地的同时也失去了农民的身份和土地的绩效福利，又未同时获得市民的社会保障待遇。相反，他们变得既不是农民，也不是一般的市民，更不同于失业的工人。其非但不能获得失业工人那样有“三条保障线”的支撑，反倒可能沦为国家、集体、社会“三不管”的地步，什么福利、保险待遇都没有，丧失了基本的“国民”权益。

　　二、尊重农民土地权益，探索失地农民权益保障的新途径和方法

　　综上所述，征地虽然会使农民的许多权益失去，但是我们也不能因为害怕农民失地而停步不前，从某种程度上讲，农民失去土地，农业劳动力转向非农产业，这是历史的进步。征用集体土地是公共利益之必需，是经济发展和农村城市化进程之必然，我们不能逆历史潮流而动。关键是我们如何做好失地农民的权益保障，切实保障农民的切身利益，扩大失地农民的就业空间，平稳实现失地农民从“农民”向“市民”的过渡。

　　1.完善政策保障机制，加强征地管理，切实维护农民的合法权益

　　首先，各级领导要转变思想观念和管理方式。充分认识对集体土地征用涉及的农民利益问题，是尊重和保护农民基本的合法权益问题，它实质上是一个政治问题，而不仅仅是民法意义上的经济补偿问题。因此，不能再以无偿、低价或者有条件地剥夺农民土地为代价，以牺牲农民的合法权益为代价来搞所谓的发展经济和城市化进程。在市场经济条件下，作为产权主体的农民应当有一个法律上的公平地位。政府要改变管理方式，不能强制性地低价征占土地，而应严格依法行政，遵守法定的补偿标准和征地程序，增加政策的透明度和公平性，这样既能提高政府的决策水平和自身形象，也能提高今后产权交易的安全性，防止土地资产流失，保证社会长治久安。

　　其二，要保证落实新《土地管理法》确立的征地制度。法律明确规定，征地是政府行为，政府有责任维护农民群众的利益。当前要着重解决好以下问题：一是完善有关征地立法工作较为薄弱的补偿安置、征地补偿费分配使用管理监督的规定，使之明确、具体、可操作，以弥补制度之短缺。二是政府出台土地方面的优惠政策须十分慎重，尤其是在土地供应的价格上一定要严格执行国家规定，并应与WTO规则接轨，对内外客商一律实行国民待遇，不能随便优惠地价。三是要切实解决一些重点工程、基础设施项目征地价格偏低的问题，特别是现在不少基础设施项目建设，在投资主体多元化的情况下，更应强调这一问题，应当提高征地成本，以保障农民和农村集体经济组织的利益。四是被征地农民实际生活水平下降时，应依照法律的规定，给予被征地农民最高补偿标准的补助。

　　其三，调整土地收益分配，加大被征地农民就业扶持力度。土地征用按国际惯例是政府为“公共利益”而行使的一种特有权力。我国《宪法》也明确规定征地是为了“公共利益的需要”，但由于对“公共利益”缺乏明确的界定，在实际征用过程中，以商业盈利为目的的征用成为土地征用的主要类型，土地征用补偿费并不能与土地本身等价。据国家有关统计资料显示，土地收益分配中，农民只得5％～10％，村一级得25％～30％，政府及部门得60％～70％。所以政府应当也可以调整土地分配收益，给农民一定的生活保障。如加大被征地农民就业的扶持力度，包括组织对他们的教育培训，转变他们的就业观念，提高劳动技能；培育和发展劳动力市场，开发就业岗位，为失地农民增加就业机会；有条件的地方也可以让他们享受城镇下岗职工同等的优惠就业政策等，最大限度地消化农村的剩余劳动力。

　　2.完善社会保险机制，以土地换保险，建立失地农民的基本生活保障机制，解除失地农民的后顾之忧

　　对失地农民的社会保险制度可分为三种情况，一是对于失地劳动力，征地单位应按照当地城保或镇保标准为失地劳动力一次性交纳15年的基本养老保险和医疗保险费，并为失地劳动力办理“农转非”手续。之后，征地单位应在安置补偿费中再给予失地劳动力一次性生活补贴，其标准可参照城市失业人员生活补贴标准的方法执行，或可以按照城镇低保标准补助12～24个月的生活补贴，以缓解失地劳动力“农转非”后不能立即就业而产生的生活困难。并且，各县（市、区）以及乡镇、街道要及时建立失地劳动力的就业管理制度和失业登记制度，对失地又失业，且月收入达不到城镇最低生活保障线的失地劳动力纳入城镇低保体系。二是对于已到退休年龄、已丧失劳动能力或实际生活水平低于城镇最低生活保障线的失地农民，首先实行“农转非”，再纳入城镇低保体系，支付城市最低生活保障，同时为他们购买医疗保险。三是对于未成年的失地农民，原则上应按照城镇最低生活标准补贴至18岁，也可以根据各地经济发展状况灵活掌握。

　　建立对被征地农民的社会保险机制必须注意以下几点：一是必须由政府来主导。征地是政府的行为，政府理应为被征地的农民利益着想，把事关农村稳定、农民生存发展的这件大事办好。为此，要统一认识、积极协调，落实好相关部门的责任。二是必须建立一个强有力的保障机构。以纳入政府的劳动保障部门为宜，比起其他商业保险，农民还是相信社保，这是群众对政府的信任，这样做，农民愿意，政府也易于调控。三是必须要有足够的保障资金，资金主要来源于征地补偿，再加上农民从劳务安置费中拿出一点，村经济合作社从土地补偿费中拿出一点，解决失地农民的社保资金是可行的，当然对资金的使用管理要有一个强有力的监督机制。四是必须要有一个激励机制。政府给被征地农民的保障是最基本或是最低的生活保障，你想过上好日子，还得艰苦创业，重新就业。政府的责任是为失地农民积极创造就业机会，而不是去建立一个靠失地就能一劳永逸生活的机制。

　　3.完善就业保障机制，全面推行市场化就业，多渠道促进失地农民非农就业

　　首先政府必须彻底打破城乡就业二元体制，取消就业中城乡户籍歧视，通过公开招考方式，实现城乡统一就业。

　　其次，要强化职业教育和职业培训。如果说完善社会保障是解决失地农民生存权的问题，那么教育培训则是解决失地农民发展权问题。长期以来，我国农民（包括失地农民）由于缺少教育培训机会，文化素质和知识技能低下，农民失去土地后，他们在社会上的竞争力十分有限，面临着极大的风险。这就要求政府部门要建立一个布局合理的人员培训网络，要根据不同的年龄阶段和文化层次区别对待，培训内容要有针对性。不仅要有技能培训，还要加强就业指导。培训费用要遵循政府补贴与农民合理分担的原则，对经济特别困难人员，要免费转岗职业培训，至少让每一个失地劳动力掌握一门非农职业技能，提高他们的就业竞争能力。

　　再次，要建立和完善城乡一体化的劳动力市场体系，积极拓展失地农民的就业途径。现代经济学认为，造成就业不畅和失业的一个重要原因是劳动力市场体系不完善，例如，劳动力供求信息不畅通，就业中介机构的缺乏，政府某些政策造成的就业障碍等。为此政府必须强化服务，积极引导建立一个城乡一体化的劳动力市场体系，培育各种劳务中介机构，及时提供各类就业信息，并运用计算机网络技术使各个劳动力市场能互相联通，为劳动力供求双方提供迅速、准确、完全的信息，使失地农民能尽快找到适合自己劳动技能的职业，减少农民寻求工作的时间，尽可能地降低自然失业率。

　　此外，政府还要积极为失地农民开拓就业途径。一是组织劳务输出，借地发展农业。目前或近年来的失地劳动力大多是大中城市郊区以种植蔬菜、花卉、苗木，或从事畜禽、水产养殖的农民，他们大多有一技之长，土地被征用后，政府或社会中介服务组织应为他们牵线搭桥，组织他们去中郊、远郊、或外县、外省、国外承包土地，继续进行特色农业开发。二是要继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，在原来村级集体或股份制企业发展的基础上，借助征地补偿中村集体提成部分，用好用活这部分资金，大力发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，尽力吸纳失地劳动力就近就业。三是对于征地较多的乡村出台倾斜政策，如撤村建镇及配套设施建设的财政支持政策、土地留用政策、开发性安置、房产安置等政策，以帮助社区增加就业机会，部分吸纳失地劳动力。

　　4.完善法律援助机制，实现农民的自我保护

　　如前所述，失地农民是一个社会的弱势群体，当他们的利益受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本（包括金钱、时间、精力、相关法律知识等）。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。“物质财富的拥有可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别！”这就要求我们在保障失地农民权益时必须为其提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障，它可以通过法律援助的形式以确保失地农民在其合法权益遭受侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。

　　5.完善农地创新机制，允许农村集体建设用地直接进入市场流转，解决失地农民的致富与稳定问题

　　创新农地制度，让农村集体建设用地使用权直接进入市场流转，是目前解决农民致富、稳定农村的又一个重要方面。从法律的角度看，国有土地和集体土地同为土地财产权，同样的权利应当是平等的。在法律允许的范围内，享有同等的权利。集体土地所有者可以以自己的身份，将建设用地出租或作价入股，农民拿着集体建设用地使用权参与分配，以获得长久的土地收益，维护自己的长期生存。目前，全国已有不少地方在创新农地制度中走出了一条路子。在上海，到1999年底，2万多个乡（镇）村的企业在改制和重组过程中，大部分实现了非农建设用地流转。在苏州，已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩。在深圳宝安、龙岗两区（即深圳郊区），村、镇集体出租给外商使用的厂房、宿舍面积超过1000万平方米。

　　在土地有偿使用改革中，各地对工业企业与其他商用经营性用地一般都采用了土地征用出让的方式，有的地方在乡（镇）、村企业转制中也采用了以出让的方式处置土地资产，让利转权，即把收取的土地出让金返还给乡（镇）、村经济组织，土地转为国有，应该说，这样做，行为是规范的，有利于统一的土地市场形成。但是凡建设用地，一律征为国有出让，对农民来说，是一锤子买卖，意味着永久的土地收益。在目前政府尚未能全部对农民实施社会保障的情况下，仅走这条路，会给政府带来越来越沉重的压力。所以我们应该坚持两条腿走路，允许集体经济组织保留部分土地产权，允许保留的非农建设用地流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等，予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中把集体土地产权作价入股收取年租金，给农民有稳固的收入和就业机会。当然，这种流转必须按规划合理高效地利用土地，必须坚持规划用地，特别是用途管制的原则不动摇，否则，势必对逐渐走向规范的土地市场造成很大的冲击。

　　还有一个方面是，允许乡（镇）、村工业企业、村民宅基地流转，建立城乡土地置换机制，使小村向中心村搬迁，乡（镇）村企业向工业园区集聚，对节约和集约用地，提高土地利用率大有好处。一方面可解决目前村落、企业小而散的难题；另一方面，我们可以通过土地整理和对农村居民点的整治有效地增加耕地面积。

　　促进集体建设用地流转，关键是在流转中建立合法的利益分配格局和正确的利益驱动机制，给农民一定的利益来换取经济社会发展所需要的土地空间。否则，农民没有积极性，什么工作都推不开。土地流转特别是农村集体建设用地流转是最能产生效益的一块，政府应作出制度安排，在产生的收益中定向一块用作农村的社会保障，这将有利于农民利益的保护，也有利于维持社会的稳定。

作者介绍：万朝林，南京大学历史系 江苏 南京 210093