论我国行政诉讼举证责任的特点_徐学东

法制建设

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四川行政学院学报2008年第5期

论我国行政诉讼举证责任的特点

徐学东

(四川广播电视大学省直机关分校,四川　成都　610017)

内容提要　行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题,也是实现公正与效率司法价值目标的一项重要制度。举证责任的合理公平分配对及时解决行政争议、提高行政效率、保护诉讼当事人的合法权益具有重要的意义。本文根据现行的行政法律规定,结合行政诉讼司法实践,从我国行政举证责任的内涵、举证责任的分配等角度分析了我国行政诉讼举证责任的主要特点。

关键词　行政诉讼　证据制度　举证责任【中图分类号】D915.4

【文献标识码】A

【文章编号】1008-6323(2008)05-0058-03

结果责任相分离。即当事人一方可能承担行为责任,但是可能不负担结果责任,如《行政诉讼证据规定》第6条规定“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”可见,在我国行政诉讼举证责任中,有当事人提供证据的责任,更重要的是强调被告有承担提供证据之后的法律后果的责任。

由于行政诉讼以不服行政行为的公民、法人和其他组织为原告,以作出行政行为的行政机关恒定为被告,在这

一、在何种意义上理解行政诉讼举证责任

在我国行政诉讼法学界,对行政诉讼举证责任的概念有行为责任说、结果责任说、双重含义说等不同的观点。多数学者赞同双重责任说,即举证责任应当从行为与后果两个方面来加以解说,认为举证责任包括行为意义上的证明责任和结果意义上的证明责任双重含义。

最高人民法院2002年7月24日公布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)对举证责任的概念在形式上采用了双重意义说,但不是主张两种责任平衡考虑,而是突出了自己的两个特点:一是在两种责任中,主要是从结果责任意义上使用举证责任概念。具体表现在举证责任的分配上就是从结果责任即败诉风险分担的意义上来说的。二是行为责任可以与

《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据

二、严格的被告举证责任

种特殊情况下,在行政诉讼法中如何分配举证责任以达到正义和维护诉讼地位平等的要求就显得更为重要。由于我国行政诉讼法没有对原告的举证责任作出明确规定,有人由此而推断出:行政诉讼仅由被告负举证责任,或行政诉讼的合法性仅由被告负有举证责任。笔者认为我国行政诉讼中原告也承担举证责任,只不过是举证责任的重心偏向被告罢了。我国行政诉讼举证责任具有严格的被告举证责任、规范的被告举证规则和必要的原告举证责任等三大主要特点。

　　举证责任这一概念最早出现在古罗马诉讼中,现为世界各国所普遍采用。在我国立法中,《行政诉讼法》是第一次使用举证责任这一概念。行政诉讼举证责任源于民事诉讼举证责任,但因为两种诉讼程序性质、形式和特征有诸多不同,所以行政诉讼举证责任又有自己的特点。行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题,研究这一制度对及时解决行政争议、提高行政效率、保护诉讼当事人的合法权益具有重要的意义。

　　〔作者简介〕徐学东,男,四川广播电视大学省直机关分校校长、副教授。　　〔收稿日期〕2008—09—28

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和所依据的规范性文件。”可见,在我国行政诉讼中,举证责任主要由被告方负担。也就是说在行政诉讼举证责任的分配上,采用的是以被告举证为主。这就从立法上明确了作为被告应当举出证据证明具体行政行为的合法性。当被告不能证明具体行政行为合法,法院又无法查明案件的事实真相时,则由被告承担败诉后果,原告不因举不出证据证明具体行政行为违法而败诉。我国行政诉讼相关法律法规虽然规定了严格的被告举证责任,但是,对原告和第三人的必要举证责任也做了相应的规定。

在我国的行政诉讼法中之所以规定严格的被告举证责任,主要理由如下:

1.被告承担举证责任是行政行为合法性的基本要求。行政机关在作出裁决前,应当收集充分证据,然后根据事实,依据法律作出裁决,不能在毫无证据和依据的情况下,对公民、法人和其他组织作出行政行为。因此,当行政机关作出行政行为被诉至法院时,理应承担举证责任,证明所作行政行为的正确性。

2.被告承担举证责任是由行政法律关系的特点决定的。在行政法律关系中,行政主体与行政相对人之间的地位是不平等的。行政机关居于主动地位,其实施行为时无须征得行政相对人的同意。在行政诉讼法律关系中,双方当事人地位是平等的,为了体现这种平等性,应当要处于主动地位的被告证明其行为的合法性,否则应承担败诉的后果。如果要求处于被动地位的原告承担主要的举证责任,原告将很难收集和保全证据,若因此而由原告承担败诉后果,将有失公允。

3.被告承担举证责任,有利于依法行政。我国宪法规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。国家行政机关在行使行政管理权时也要依法行政,做到有法必依、执法必严,否则国家行政机关将会被推上法庭,接受败诉的结果。因此,由被告负举证责任,可以强化国家行政机关依法行政的意识和作风。

三、规范的被告举证规则

“谁主张,谁举证”的原则。

2.被告举证的期限。

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根据最高人民法院2000年3月8日公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法若干问题解释》)第26条的规定:“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”在《行政诉讼证据规定》第一条中,把“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”改为了“视为被诉具体行政行为没有证据相应的证据。”把“应当”改为“视为”突出了拟制性规范的属性,即不管事实上被告有没有证据和依据,只要是逾期提供,在法律上就视同没有证据和依据。

3.被告补充证据的规定。《行政诉讼法》第34条第一款规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”但对被告补充证据的条件未作规定。在行政审判实践中,可能出现允许被告无限制补充证据,甚至可能是被告在作出具体行政行为之后补充调查取得的证据。因此,《行政诉讼法若干问题的解释》第28条对补充证据的条件作了限制性规定:“有下列情形之一的,被告经人民法院准许可以补充相关的证据:(一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的;(二)原告或者第三人在诉讼过程中,提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”这里的第一种情况是在作出具体行政行为时已经收集的证据,是由于不可抗力等正当事由而不能向法院提供的,这实际是属于延期提供证据,而不属于补充证据。因此《行政诉讼证据规定》第2条只对第二种情况进行了完善,规定“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”把被告补充证据的时间限定在第一审程序是为了防止搞证据突袭。

4.被告收集证据的程序。《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。这主要是为了限制行政机关利用行政权力,在诉讼过

对被告举证原则的严格性除了表现在承担结果责任外,还表现在对被告举证行为规范的规定上。这些主要规则是:

1、被告举证的范围。被告举证的范围主要包括:提供的事实根据,主要是指被告在行政执法过程中收集、保全的证据;提供的法律依据,是指被告向法院提供作出行政行为所依据的法律、法规、规章及其他规范性文件。被告举证的责任是针对其行政行为的合法性,即当不能证明其行为合法时应当败诉。涉及合法性以外的证据,应遵循

程中对原告和证人进行威胁、利诱以获得支持具体行政行为合法性的证据,但该条没有明确被告是否可以向原告和证人以外的人收集证据。《行政诉讼法若干问题的解释》第30条规定:被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。同时还规定被告严重违反法定程序收集的其他证据,也不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。这就从程序上对被告收集证据作了严格限制。

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供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”这种规定是以释明义务替代了举证责任,从而减轻了原告的举证分担。

3.在行政赔偿诉讼中,对因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实提供证据。根据《行政诉讼法》的规定,行政赔偿诉讼适用单独的诉讼程序,基本与民事诉讼程序相同,实行“谁主张,谁举证”。一般认为行政赔偿案件的审理是基于确认被诉具体行政行为违法的前提,对就行政机行使职权时的违法行为造成损害的真实存在、范围、程度等方面的举证,双方当事人都不存在什么优势,因此,在行政赔偿诉讼中,原告应对自己的主张承担举证责任。在《行政诉讼法若干问题的解释》第27条(三)规定“在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”

所谓“证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实”,按照字面解释就是原告要证明被诉行政行为与原告受到的侵害之间的因果关系。但是,在行政诉讼实践中,原告要证明被诉行政行为与原告受到的侵害之间的因果关系却并非易事,有些因果关系是原告根本没有能力去证明的。

考虑到原告证明因果关系难度较大,为了维护原告的合法权益,《行政诉讼证据规定》第五条规定“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”不要求原告去证明因果关系,这样就免除了原告在行政赔偿诉讼中对被诉行政行为与损害之间因果关系承担举证责任。

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四、必要的原告举证责任

我国《行政诉讼法》明确规定被告对作出的具体行政行为承担举证责任,对原告是否承担举证责任没有明确的规定。这曾经是学术界长期争议的问题。从行政诉讼的实践看,对有些特定的事项,原告是应当承担必要的举证责任。为了解决这一问题,进一步明确原告的举证责任,《行政诉讼若干问题的解释》和《行政诉讼证据规定》中规定了原告在某些特定事项中应当承担的必要的举证责任,对举证责任进行了的补充和完善,这也是我国行政诉讼举证责任的特点之一。

《行政诉讼若干问题的解释》第27条中明确规定了原告所应承担的举证责任:“原告对下列事实承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;(二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。”这条有关原告举证责任的规定,规定了原告负举证责任的三个事项:

1.证明起诉符合法定条件。《行政诉讼法》41条规定,提起诉讼应当符合四个条件:一是原告认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织;二是有明确的被告;三是有具体的诉讼请求和事实根据;四是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。此外,还在其他条款中规定了当事人起诉应当具备的条件。从《行政诉讼法》的立法原意看,当事人的起诉是否符合《行政诉讼法》规定的条件,应当由原告举证,并由法院审查。《行政诉讼法若干问题的解释》第27条(一)项的规定是针对法院受理案件后,被告对是否符合法定条件提出质疑的情况所作的规定。若原告无法举证证明其起诉符合法定条件,将承担被法院驳回起诉的败诉责任。但是,若被告认为原告起诉超过起诉期限,应当由被告承担举证责任。

2.在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。在起诉被告不作为案件中,经常出现原告陈述自己曾经向被诉行政机关提出过申请,而被告说自己没有接到原告申请的情况。《行政诉讼法若干问题的解释》第27条(二)项中规定,在起诉被告不作为的案件中,原告应对提出过申请的事实承担举证责任。只要原告证明其提出过申请的事实,被告就应当承担证明其不作为符合法律规定的责任,否则将承担败诉责任,并在《行政诉讼证据规定》第四条中规定“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提

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