如何用科学布局推动城镇化绿色发展(新型城镇化规划专家解读④)

潘家华

《 人民日报 》（ 2014年03月24日   08 版）

在我们这样一个自然资源状况差异巨大、生态环境极其脆弱的国土空间，实现13亿人口的绿色城镇化，资源环境的约束具有刚性，在人类发展历史上没有先例可循。虽然微观层面的技术效率有助于缓解资源环境压力，但更重要的在于尊重自然、顺应自然，构建与资源环境承载能力相适应的科学合理的城镇化宏观布局，严格划定城市边界，确保城镇化进程绿色健康。

布局失衡——

城市病凸显

我国城镇化空间布局包括东中西部的区域格局、大中小的规模格局和城市功能分区格局。在区域格局上，表现为东部密集呈带、中部聚点成片、西部散点扩张的总体态势。在规模结构上，大城市外延扩张力量强劲、中等城市发展空间受到挤压、小城市发展动力不足。在城市功能分区上，强调规模产业园区导向，忽略功能有机结合，出现功能匹配失调。

城镇化布局的系统性失衡，造成诸多突出问题：节假日尤其是春节期间，长期存在东部向中西部、大城市向中小城市和乡村大规模人口潮涌；城市大型居民住宅区向就业集中的产业园区和老城区上下班的潮汐波动，使得城际交通和市内交通不堪重负；产业园区和人口在大城市高度集聚，占有大量优质土地，挤压生态空间；一些中小城市以廉价资源吸引高能耗高排放产业投资，超出了城市环境自净能力，造成资源短缺、水源污染、雾霾横行。我国城镇化空间格局的失衡，是城市病形成并加剧的重要根源。

顺应自然——

与资源环境承载能力相适应

我国城镇化空间布局的形成，一定程度上与资源环境的基本格局相对应：东部生态系统自然生产力较高，西部生态环境较为脆弱。未来推进新型城镇化，实现数亿农业转移人口由乡到城的转移，必须顺应自然，使城镇化空间布局与资源环境承载能力相适应。

首先，必须严守耕地红线，确保粮食安全。城镇化改变地表结构，使土地利用难以逆转。东部单位面积的土地生产力，是西部的数倍乃至于数百倍。如果东部城镇化无序扩张占用土地，西部耕地产能难以实现占补平衡。13亿人的饭碗，不能企望依赖世界粮食市场。因而，东部的城市连绵带，必须要有粮食生产空间、绿色生存空间。要使鱼米之乡“香”起来，仅有耕地红线是不够的。侵占良田是为钱财计，保护良田也必须要有利益机制的保障。

第二，必须核算环境容量，划定生态红线。西部地域空间广阔，但水热资源构成刚性容量约束。西部大开发，并不意味着西部大规模城镇化，搞高污染产业园区、搞山水园林城市。在水资源短缺的城市超容量抽取地下水和截取河流自然径流，投资防渗设施搞与自然隔绝的人工河湖湿地景观、高尔夫球场，就是违背自然、不可持续的。并且，西部是东部的生态屏障，西部地区生态退化和污染，会降低甚至毁坏东部的承载能力。因此，中西部地区城市的开发强度，必须尊重自然，强化生态红线的刚性约束。

第三，让城市融入大自然，顺风顺水。让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，不仅仅是生活品质的表征，更重要的是顺应自然的要求。如果我们的城市阻隔风道、堵截水系，大气自净能力必然下降，水资源短缺和洪涝交替出现必会加剧。“木秀于林，风必摧之”，竞相攀比“第一高楼”，不仅风险加大，而且因楼体强度增加、高度增加需要消耗更多资源。尽管有可能增加土地容积率，但总体上会占用和浪费更多的环境资源容量。

寻求均衡——

分散配置公共资源

城市是社会公共资源的集聚地，为城市居民提供各种社会服务。如果公共资源过分集中，特大城市的规模和边界就难以得到有效控制，中小城市的发展和宜居空间也必然受到挤压。

我国最优质的教育、医疗卫生资源和文化体育资源，多集中在一线城市、直辖市、省会城市。大城市之所以越变越大，与社会公共资源的高度集中密切相关。要破解我国大城市病，如何均衡配置公共资源成为必须解决的难题。

首先，行政资源和优质教育、医疗和文化资源需要避免过分集中，防止规模不经济。巴西首都从沿海迁到内地、韩国首都拟迁出首尔，缘于优化区域空间布局；北京首钢外迁是调整产业布局的需要。类似外迁，有必要延伸到制造业以外的优质三产资源，在城市群内疏散特大城市过于集中的城市公共服务功能。

第二，城市基础设施需要凸显区域公共属性，不在所有而在共享。以城际轨道为例，城市群不同城市间如以城际轨道间连接实现同城化，不仅可以有效疏散特大城市功能，减小资源环境和人口压力，也有利于周边产业结构调整和环境质量改善。而强调统筹规划布局，突出基础设施的区域公共属性是发挥其引导作用的重要前提。

第三，科学理解“提高建成区人口密度”的内涵。我国城市建设，中心城区地位十分突出，几乎所有大城市，都是环路格局，一些城市中心区、老城区的人口密度超过2万；而在开发园区、新城区，人口密度却很低。从这个角度看，提高建成区人口密度的含义，就是要统筹中心城区改造和新城新区建设，主要是提高开发区和产业园区的人口密度，防止城市边界无序蔓延，同时要合理疏散特大城市中心城区功能，缓解交通拥堵、供水紧张、污染严重、房价高企的城市痼疾。

认知和顺应自然，减少与大自然的摩擦，有助于减少对抗大自然的资源耗损，节省社会运行的环境成本。科学的城镇化空间布局不仅是绿色城镇化的前提，更是绿色城镇化的保障，这就需要更好地发挥政府作用，以资源环境承载能力为基础划定生态红线和城市发展边界，将自然资源资产债务、生态效益等纳入城市发展考核评价机制，通过资源消费累进税和生态补偿等经济手段，引导并支持社会公共资源均衡配置和区域基础设施资源共享，逐步化解优质公共资源过度集中的痼疾。

（作者为中国社科院城市发展与环境研究所所长）