涉及[信访条例]的行政复议案件分析

　　2005年5月1日起开始施行的《信访条例》(国务院令第431号)与旧的《信访条例》相比，在信访事项的规定上有很大变化。明确行政复议范围与信访事项的区别及联系，对我们正确处理涉及《信访条例》的行政复议案件意义重大。

　　一、宏观把握

　　大家知道，不能单独针对抽象行政行为提起行政复议，必须是对具体行政行为不服才能提起行政复议。具体行政行为的含义人们一直有不同理解，笔者认为，具体行政行为是指行政主体(包括国家行政机关、法律法规授权的组织)基于行政职权针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出f包括作为和不作为)的对该公民、法人或者其他组织的权利义务有实际影响的行为，行政机关内设机构及其工作人员、行政机关委托的组织或者个人作出的上述行为视为行政机关所为。关于行政复议范围，《行政复议法》第二章已作出明确规定。分析《信访条例》关于信访的定义以及信访事项的规定可知，与行政诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径相比较。信访处于一种补充性地位，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，不能信访。

　　二、具体分析

　　对依法应当通过行政复议或者行政诉讼等法定途径解决的事项，公民、法人或者其他组织向作出原具体行政行为的行政机关提出投诉，要求其撤销原具体行政行为，该行政机关作为信访事项处理，经查认为原具体行政行为合法有效并书面告知了投诉人。投诉人认为，该行政机关将其投诉作为信访事项处理是错误的。根据《行政许可法》第69条规定，撤销原具体行政行为是该省级工商局的法定职责，认为原具体行政行为合法有效是不履行法定职责的行政不作为行为，投诉人对不履行法定职责的行政不作为行为不服，向行政复议机关提出了行政复议申请。问题的焦点在于，向作出原具体行政行为的行政机关提出的要求其撤销原具体行政行为的投诉，是否属于信访事项。笔者认为，如果是在已经走完行政复议或者行政诉讼等法定途径或者已过申请复议的期限和诉讼时效的情况下提出的投诉，作出原具体行政行为的行政机关将投诉作为信访事项处理或者不作为信访事项处理都是合适的，如果投诉时没有超过申请期限和诉讼时效，就不能作为信访事项处理。笔者认为，《信访条例》所说的信访准确讲是指行政信访。原条例对信访事项的范围规定得过于宽泛，难以区分什么信访是“法律、行政法规对处理程序另有规定”的事项。新条例的规定，则明确信访人针对这五类组织或人员的职务行为反映情况、提出建议意见或不服的，属于行政机关信访的受理范围。这既与现行的行政复议、行政诉讼制度相衔接，也与政府在公共管理和服务领域提供服务的定位相一致，具有十分重要的法治意义。[1]将一部分本不属于信访功能范围的内容适当剥离出去，为司法预留下合理空间――新版《信访条例》的这一变化可能不太惹人注意，并且也很可能被相当一部分信访群众所不解，但于建嵘研究员强调，“这一点其实意蕴深远，是立法上的一大进步，一个亮点。”这一变化在制度上的意义不言而喻，问题在于我们如何准确把握行政复议范围与信访事项的区别及联系。

　　关于救济途径。分析如下：

　　第一种情况，如果该行政机关是将其投诉作为信访事项处理，是合适的，符合《信访条例》关于信访事项的规定。1．如果作出原具体行政行为的行政机关改变了原具体行政行为，对这种改变行为应当作为一个新的具体行政行为，投诉人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，在这种情况下作出原具体行政行为的行政机关作出了一个改变原具体行政行为的行为和一个信访事项处理的行为，对后一个行为不服的，依照《信访条例》第34条规定请求上一级行政机关复查，不能申请行政复议或者提起行政诉讼。(值得注意的是，这一规定是否违反了《行政复议法》关于行政复议范围的规定，有待进一步探讨)2．如果作出原具体行政行为的行政机关经过调查认为原具体行政行为合法有效(相当于维持原具体行政行为)，把调查情况告知了投诉人(即对信访事项处理意见)，同样是作出了两个行为，对维持原具体行政行为的行为能否申请行政复议的问题，要针对原具体行政行为的不同情况区别对待(值得注意的是，在《复议条例》出台并对此作出明确规定之前，复议机关需慎重对待，与法院协调一致)。如果原具体行政行为的内容是准予公司变更登记，投诉人提出的理由是股权转让协议中原股东有虚假签字，对维持原具体行政行为的行为能否申请行政复议和提起行政诉讼的问题，要根据行政机关应尽的审查义务或者法律上的注意义务的不同分情况处理。如果股权转让协议中原股东的签字和行政机关保存、的公司变更登记之前的档案中原股东的签字，按照一般公务人员的认识水平和判断能力，无法识别出有明显不同，那么，行政机关作出原具体行政行为时没有法律义务调查清楚前后两个签名是不是原股东一人所签。这种情况下，行政机关作出原具体行政行为时应尽的审查义务或者法律上的注意义务与行政机关作出维持原具体行政行为时应尽的审查义务或者法律上的注意义务是不同的。所以，维持原具体行政行为的行为，不是重复处理行为。因为投诉人已经提出股权转让协议中原股东有虚假签字。这种情况下，行政机关作出维持原具体行政行为时有法律义务调查清楚前后两个签名是不是原股东一人所签：如果股权转让协议中原股东的签字和行政机关保存、的公司变更登记之前的档案中原股东的签字，按照一般公务人员的认识水平和判断能力，足以识别出有明显不同，那么，行政机关作出原具体行政行为时应当调查清楚前后两个签名是不是原股东一人所签。这种情况下，行政机关作出原具体行政行为时应尽的审查义务或者法律上的注意义务与行政机关维持原具体行政行为时应尽的审查义务或者法律上的注意义务是相同的，因此，对维持原具体行政行为的行为不服。不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。否则，就是在事实上取消复议或者提起诉讼的期间，这也就意味着任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院进行重新审查。具体理由是：(1)申请行政复议的事项是行政机关驳回当事人对原行政行为提起申诉的重复处理行为，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释[2000]8号)第1条第5项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，行政复议应当与行政诉讼保持统一。(2)投诉人对原具体行政行为不服可以直接申请行政复议或者提起行政诉讼，如果允许投诉人针对行政机关不支持投诉人对原行政行为提起申诉的行为提起行政复议。既是行政资源的一种浪费，又

有行政复议权重复之嫌。(3)《行政许可法》第69条是规定在第六章监督检查中的内容，并且第7条已明确规定公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可。享有陈述权、申辩权：有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。假如投诉人提出的理由是股权转让协议中新股东有虚假签字，对维持原具体行政行为的行为可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。因为，在作出原具体行政行为时行政机关在审查新股东的签字时只有形式审查义务，对投诉人作出处理时行政机关在审查新股东的签字时却有实质审查义务，正因为作出前后两个具体行政行为的审查义务不同，决定了维持原具体行政行为的行为并不是一个重复处理行为，当然具有可复议性和可诉性。第二种情形，如果原具体行政行为的内容是行政处罚，对维持原具体行政行为的行为不服，不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼，因为维持原具体行政行为的行为是重复处理行为，3．作出原具体行政行为的行政机关也可能根本没有调查原具体行政行为(相当于不作为)，但信访机构还是以行政机关的名义将信访事项处理意见书面告知了投诉人，同样是作出了两个行为，对不作为行为不服能否申请行政复议的问题，参见上述对维持原具体行政行为的分析。如果从行政复议申请书中根本看不出申请人是对信访事项处理意见的书面答复行为不服，还是对不支持申请人对原行政行为提起申诉的行为不服，可以要求申请人补正材料予以明确。

　　第二种情况，如果该行政机关没有将其投诉作为信访事项处理，这种做法也是合适的。与第一种情况的区别在于，不存在对信访事项处理意见的救济途径。(以下分析对这种情况不再重复)

　　原具体行政行为的可复议性和可诉性问题，分析如下：

　　1．投诉人向作出原具体行政行为的行政机关提出投诉时，已过诉讼时效，在行政机关作出处理行为后，对原具体行政行为可否申请复议或起诉?笔者认为，投诉人提出投诉时已过诉讼时效，说明其已放弃对原具体行政行为复议或者诉讼的救济途径，在申诉机关作出处理行为时，原具体行政行为不具有可复议性，也不具有可诉性。需要指出的是，诉讼时效的问题。要根据　　2．投诉人向作出原具体行政行为的行政机关提出投诉时，已过申请复议的期限，尚在诉讼时效之内，在行政机关作出处理行为后，对原具体行政行为可否申请复议或起诉?笔者认为，投诉人提出投诉时已过申请复议的期限，尚在诉讼时效之内，说明其已放弃对原具体行政行为复议救济途径，但并未放弃诉讼的救济途径，在申诉机关作出处理行为时，原具体行政行为不具有可复议性但具有可诉性。需要指出的是，申请复议的期限是一个非常复杂的问题，制定《行政复议条例》时，应借鉴(最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释[2000]8号)第五部分作出规定。在受理投诉的行政机关作出处理行为时尚在诉讼时效之内的情况下，原具体行政行为的可诉性不言自明：在受理投诉的行政机关作出处理行为时已过诉讼时效的情况下。根据《行政诉讼法》第40条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。人民法院应当决定延长。

　　3．投诉人向作出原具体行政行为的行政机关提出投诉时，尚在申请复议的期限之内，在行政机关作出处理行为后，对原具体行政行为可否申请复议?关键是对《行政复议法》第9条第2款中的“其他正当理由”如何理解。第一种观点认为，“其他正当理由”是指不可抗力之外的其他可以延长期限的事由，情况比较复杂，基本的原则是依靠主观努力难以克服或制止的情况，事由要合情合理。[2]第二种观点认为，法律规定的不可抗力、其他正当理由，是不能归责于起诉人的事由。[3]笔者认为，投诉人提出投诉时尚在申请复议的期限之内，说明其并未放弃对原具体行政行为复议或者诉讼的救济途径，在受理投诉的行政机关同意对投诉进行处理的情况下，投诉人在行政机关作出处理行为后对原具体行政行为申请复议的情形，属于“其他正当理由”，原具体行政行为具有可复议性和可诉性。

　　三、结束语

　　实际上，从行政复议申请书中看不出申请人是对信访事项处理意见的书面答复行为不服还是对违法广告的查处行为不服，并不全是申请人的错。《信访条例》第32条规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：1．请求事实清楚。符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持：2．请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作：3．请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第1项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。可见信访事项处理意见有三种：支持、解释和不予支持。该条例并未明确指出对信访事项处理意见的书面答复行为不服和对违法广告的查处行为不服的各自救济途径，这是一个遗憾。另外，行政机关作出的信访事项处理意见如果是具体行政行为，根据《信访条例》第34条规定，对此不服只能请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，不能申请行政复议或者提起行政诉讼，是否违反了《行政复议法》的规定?《行政复议法》是否应当修改相应内容?还有，行政机关对信访事项拒绝接受、不置可否、不予受理、受理后在法定期间内不作处理等行为、上一级行政机关对复查申请拒绝接受、不置可否、不予受理、受理后在法定期间内不作处理等行为，能否可申请行政复议或者提起行政诉讼?目前，《信访条例》对这两种情况没有作出规定。笔者认为，在《信访条例》对这两种情况作出规定之前，这两种行为具有可复议性和可诉性。

　　从根本上说，以上情况涉及到的是信访制度的定位问题。是信访、行政复议和行政诉讼三大制度在立法上的选择问题，在此不作展开分析。

　　参考文献：

　　[1]王幼华编辑，新信访条例[S]，以法治抚平群众难解之痛，人民网。

　　[2]曹康泰，中华人民共和国行政复议法释义[S]，中国法制出版社，P63。

　　[3]李国光，行政执法与行政审判参考[S]，法律出版社，P276。

　　(作者单位：国家工商总局法规司)