政府购买公共文化服务的难点及对策

社会中国发展观察

No.19-20

政府购买公共文化服务的难点及对策

刘 敏

党的十八届三中全会提出了加大政府购买公共服务力度和推动公共文化服务社会化发展的任务。2015年，国家先后出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等，明确指出要建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制。2016年6月，国务院成立政府购买服务改革工作领导小组，推动政府购买服务改革和实施落地。但是，我国政府购买公共文化服务起步较晚，无先进经验可循，存在诸多亟待解决的问题和难点。

服务是实现这一转变的手段。政府购买公共文化服务还是构建现代公共文化服务体系的重要组成内容。

（一）市场经济对公共品的客观要求

我国经济社会的不断发展，使得政府提供公共品作为治理市场失灵手段的命题逐步弱化，公共品也逐渐成为市场化的对象，政府购买公共品则是公共品市场化的实现形式，近年来推广应用于教育、医疗、体育、文化等诸多领域，并带来了深刻的影响。公共文化服务是公共品的一种，本世纪初开始的文化管理体制改革将公益性文化事业逐步推向了市场，市场经济的手段使得公共文化服务的供给模式发生了变化，各地逐步开始探索实践政府购买公共文化服务项目，并不断蔓延。目前，政府购买

政府购买公共文化服务的制度性安排是随着市场经济发展、政府职能转变和公共文化服务体系构建需要而逐渐形成的。随着文化管理体制改革的不断深入和公众对公共文化服务需求的不断提升，公共文化服务领域对市场经济的适应性不断增强，政府向社会力量购买是公共文化服务市场化的体现。服务型政府建设要求文化职能转变，政府购买公共文化

公共文化服务的形式主要有项目购买和岗位购买两种，购买内容主要包括中华优秀传统文化的保护传承与开发展示、公益性文化产品和服务的创作与传播、公共文化服务设施的运营和管理等。

（二）政府管理职能转变的重要抓手

公共文化服务是政府公共服务的重要内容之一，政府一直扮演着管理和向公众提供公共文化

服务的角色。但是，伴随着国家和社会发展的需要，政府担负的责任和发挥的作用、功能的内容和方式等都发生着转移和变化，政府不再是全能型的政府。政府职能由管理型向服务型的转变催生了公共文化服务方式的转变，公共文化服务的供给不能再单纯地依靠政府的力量，政府承担服务功能的指向要求公共文化服务供给采用社会化的购买方式来实现。同时，政府向社会力量购买公共文化服务，也是减缓财政负担和压力、提升公共文化服务效率的有效工具。

（三）构建公共文化服务体系的手段

构建现代公共文化服务体系，就是要在《关于构建现代公共文化服务体系的意见》的指导下，不断统筹公共文化服务均衡发展，加强公共文化产品和服务供给，增强公共文化服务发展动力。政府向社会力量购买公共文化服务是增强公共文化服务发展动力的重要内容，做好政府向社会力量购买公共文化服务工作，对谁来买、向谁买、买什么、怎么买等问题进行阐述和界定，是构建比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系的要求，也是构建现代公共文化服务体系的重要手段。政府向社会力量购买公共服务在教育、医疗、体育、就业、住房等社会领域的

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政府购买公共文化服务的现实意义

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政府向社会力量购买公共文化服务的范围已经由传统的群众文化活动逐步扩大至大型文化活动等，涉及购买公共文化服务设施的运营管理，购买国有表演艺术团体和民营表演艺术团体的演出活动，购买体育赛事活动，购买文化单位开展全民阅读、群众文化、文化艺术人才培养、古籍保护、公共文化宣传研究等文化活动，购买文化遗产保护、传承、展示、传播等文化服务活动，购买地域文化品牌培育与推广等重大文化活动等。同时，推动社会

展应用和取得的经验，也为公共文化服务领域提供了借鉴。

特许经营、公开采购等形式，政府购买公共文化服务迅速开展。从全国范围内看，长沙市2003年率先使用政府购买的方式实施了“政府买单、群众看戏”的文化惠民工程。此后，政府向社会

近十年来，我国各地出现了大量政府购买公共文化服务的事例，特别是国家出台《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》后，大部分省（区、市）制定出台了本地区的政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见和指导性目录，积极开展政府向社会力量购买公共文化服务工作，政府购买公共文化服务范围日渐扩大，服务方式得到创新。

（一）政府购买公共文化服务迅速开展

已有多个省市在提供公共文化服务过程中运用了政府向社会力量购买的方式。仔细梳理可以看出，政府向社会力量购买公共文化服务大致包括了合同外包、

力量购买公共文化服务在东部沿海地区开展迅速，杭州市政府出资采购公益文化产品和服务；宁波市采用政府购买组织实施“万场电影千场戏剧进农村”活动；深圳市较早出台了《重大公益性文化活动实行社会化运作试行办法》，采购“文化钟点工”；上海市公开向全社会征集社区文化中心专业化管理主体；北京市购买民办图书馆服务管理街道图书馆运营等。

（二）政府购买公共文化服务范围扩大

随着政府购买公共文化服务力度的不断加大，各地整合各类公共文化服务资金，设立政府购买公共文化服务专项，政府购买公共文化服务范围得到拓展。

资本参与“三馆一院”建设，政府在公共文化服务领域的角色任务发生了较为深刻的改变。

（三）政府购买公共文化服务方式创新

政府购买公共文化服务进一步突出公益性和公开性，在机构管理、政府投入、购买形式、制度建设等方面实现了创新，购买方式逐步规范，提升了质量和效率。在机构管理方面，政府购买公共文化服务在部分地区打破了传统的“建机构、核编制、养人办事”的模式，采用委托代理机构经营管理的方式，节省了财政安排人员的工资成本和公费支出。在政府投入方面，逐步探索“政府+社会出资”的方式进行公共文化服务购买，按照以事定费的原则，对应安排政府购买服务预算。在购买形式方面，主要运用服务外包、公开招标等方式，通过签订购买服务协议，明确委托服务期限、双方权利义务和违约责任等。在制度建设方面，探索制定服务清单和政府购买公共文

化服务工作绩效考核方案，并逐步

政府购买公共文化服务的发展现状

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设置量化指标，实施动态监管。型的社会组织更少。大部分公共文化服务资源掌握在体制内事业单位和国有公共文化公司等组织手中，挤压文化社会组织成长空间。公共文化服务购买需求增加与社会组织发育程度不高之间存在供需层面的矛盾，与政府向社会力量购买公共文化服务的需求不相适应。

（二）公共文化服务购买内容与大众文化消费意愿不相适应

由于政府购买公共文化服务的内容多集中在公益性文化服务领域，大众对政府购买公共文化服务认知度不高，政府购买公共文化服务与大众日益增长的文化消费需求不相适应。以北京市为例，根据中国人民大学2014年的文化消费习惯调研，北京市居民在参观博物馆、展览会以及主题展览馆、艺术品收藏、室内娱乐活动（棋牌、绘画等）、歌剧、话剧、音乐会、舞蹈演出等方面均表现出了一定的消费能力，文化消费显现升级趋势。但是，由于经济效益短期内无法获得等原因，政府购买公共文化服务的升

级脚步显著落后于文化消费需求升级脚步，且缺乏选择性菜单。同时，政府购买公共文化服务还存在区域和城乡的意愿差异，出现众口难调的现象。

（三）公共文化服务购买行为与文化单位运行机制不相适应

虽然我国政府购买公共文化服务迅速开展，但是受文化管理体制改革阶段性因素的限制，公共文化服务购买行为仍存在“内卷化”的表征。与社会组织发育不完全相对应，目前政府购买公共文化服务的对象仍以体制内的较为单一的公共文化事业单位为主，而这类单位由于机构改革不到位，仍直接隶属于政府行政管辖，运营经费由财政划拨保障，缺乏参与市场竞争的动力，创新能力不足。政府按照“虚拟市场”的形式，直接向这些公共文化事业单位购买公共文化服务，极易导致公共文化服务供给出现“有服务、无需求”和“有支出、无服务”的行政性嵌入现象，造成政府购买公共文化服务的低效率。规范公共文化服务购买行为必然要求文化管理体制改革同步。

（四）公共文化服务购买规则与当前服务监管模式不相适应

契约化合同模式是目前政府向社会力量购买公共文化服务的主要模式。供需双方通过签订购买合同，确定公共文化服务的交割事项，政府部门将公共文化服务项目交由专业化的社会组织提供服务，政府购买公共文化服务在事前控制上基本上已经完成了规范化流程的设计和实施。

当前政府购买公共文化服务的难点

各地积极推进政府购买公共文化服务工作，在增加服务产品供给、规范购买服务、探索经费保障、强化监管和绩效评价等方面取得了一定成效。但是，问题和难点仍体现在以下四个方面。

（一）公共文化服务购买需求与社会组织发育程度不相适应

“十三五”时期，我国经济发展进入新常态，多领域面临结构转型，社会事业和公共服务发展必将呈现新的局面。具体到公共文化服务领域，主要体现在：一是公众对公共文化服务内容和质量的需求发生变化，政府购买势在必行；二是我国社会组织的发育还不完善，目前全国文化领域共有8700多支馆办文艺团队，有30多万个业余文艺团队，但依法登记、内部治理结构和管理制度健全和能够独立承担民事责任能力的社会组织较少，其他类

但是，对于政府购买公共文化

服

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务的事中和事后监管存在诸多问题，表现为：一是部分地区事中和事后监管缺失严重，政府购买的公共文化服务不能保质保量提供；二是事中和事后监管多采用行政监管手段，无第三方评估和监督机构参与，极易造成寻租事件的发生。加之相关立法不完善，政府购买公共文化服务的行为规则难以奏效。

避免由于供需信息不对称带来的效率低下等弊端和不完全竞争带来的购买垄断。

（二）培育多种类型的服务购买主体

积极培育多种所有制形式的企业和非营利性社会组织等购买主体。宣传普及文化类社会组织在政府购买公共文化服务中的积极作用，促进自发性文艺团队组织升级成为文化类社会组织。树立“大文化”的理念，把民办图书馆、民营演艺机构、民办博物馆、民办上网服务场所等提供的优秀公共文化服务纳入政府购买范围，实现公共文化服务提供主体的多元化。鼓励企业参与开展各种形式的政府购买公共文化服务活动，简化审批登记流程，不断扫除政策障碍，促进政府购买公共文化服务进入市场化轨道。鼓励各地建立政府购买公共文化服务供应商数据库。

（三）完善竞争性政府购买服务机制

建立健全程序规范、标准明确、方式灵活、评价及时、动态调整的购买机制，构建竞争性的政府购买公共文化服务模式。结合公共文化服务的具体内容和特点，考虑客观实际，采用以公开招标为主的政府购买方式，积极探索邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等方式确定承接主体，采取直接购买、委托、代理、合作经营等各种合同方式。建立政府购买价格的动态调整机制，根据承接主体服务内容和质量，确立补贴范围和空间。分类制定内容明确、操作性强、便于考核的政府购买公共文化服务标准，方

便购买主体掌握和自查。

（四）加强多方监管与第三方评估

建立健全政府购买的行政监督、法律监督、审计监督、社会监督、纪检监督、舆论监督等制度，完善由购买主体和公共文化服务对象共同参与的事前、事中和事后监管体系。推行第三方评估制度，对在政府购买公共文化服务过程中出现的违规违法行为，记入信用档案。加强对公共文化服务提供全过程的跟踪监管，严格检查验收服务成果，加强对政府购买公共文化服务项目的满意度评价，评价结果向社会公布。对在政府购买公共文化服务过程中出现的服务质量严重不达标者，购买主体拉入“黑名单”。严格遵守财政财务管理规定，加强对政府向社会力量购买公共文化服务资金的监管，相关部门按照职能分工将承接政府购买公共文化服务行为纳入监管体系。

（五）加快公共文化服务领域立法

不断完善政策体系和法律制度是公共文化服务发展的重要内容，也是促进政府向社会力量购买公共文化服务的重中之重。牢牢把握住推进公共文化服务立法的有利时机，以制定公共文化服务保障法为突破口，积极推进公共文化服务领域立法进程，把政府购买公共文化服务以法律的形式明确和约束起来。推动国家和各地政府向社会力量购买公共文化服务标准的制定，保证相关购买活动有据可循。

作者单位：国家发展和改革委员

会宏观经济研究院

推进政府购买公共文化服务的对策建议

解决政府购买公共文化服务中存在的难点问题，需从服务平台的搭建、购买主体的培育、购买机制的完善、评估监管的施行、专门领域立法等方面着手，建立以服务选择、信息发布、项目采购、监管评价为主要内容的政府购买流程，以提高政府购买公共文化服务的竞争性、可选择性和规范性。

（一）推进设立“菜单式”服务平台

继续实施和完善公开招标形式的政府购买公共文化服务模式，在已有政府采购框架内，搭建专门的“菜单式”服务平台，涉及推广公共文化服务多媒体客户端，推进政府购买公共文化服务透明化。“菜单式”服务平台由政府相关管理部门负责搭建完成，可聘请第三方运营机构负责菜单信息的采集和发布，负责对社会力量提供公共文化服务进行资格审核。“菜单式”服务平台主要为政府向社会力量购买的公共文化服务项目提供“自下而上、以需定供”的菜单式服务，

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