我国安全生产法律体系的分析与研究

近几年来，我国平均每年因各类事故死亡人数都在10万人左右，发生各类事故100多万起。以2004年为例，全国共发生各类事故803571起，死亡136755人。安全生产事故的总体现状是：工矿企业事故发生总数有下降趋势，事故发生次数多，事故伤亡人数多，事故发生率远高于美国、英国、日本等工业化国家，重大事故和特别重大事故多发和死亡人数多是安全生产事故的一大特点。改革开放以来，我国相继制定并颁布了近20部关于安全生产方面的法律和行政法规，以《安全生产法》为基础，《劳动法》、《铁路法》、《煤炭法》、《民航法》、《公路法》、《建筑法》、《消防法》、《矿山安全法》、《海上交通安全法》等专门法律为补充，近百部行政法规、数百个部门规章以及一大批地方性法规和规章为支撑，进一步强化了安全生产法制工作。安全生产关系到人民群众的生命财产安全，历来受到中国政府的高度重视。中国共产党十六大以来，政府采取了一系列重大举措加强安全生产工作，十六届五中全会正确确立了一安全发展的指导原则，完善了“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，六中全会把安全生产的八了构建社会主义和谐社会的战略部署之中;十届全国人大四次会议通过的国家“十一五”规划细要明确提出了安全生产的目标任务。做为一名基层的国家注册安全工程师，结合本人近二十年的安全管理实践，就我国安全生产法律体系的分析与研究论述如下：

一、我国安全生产法律体系的发展历史

中国最早的劳动安全和安全生产相关的法规，应该是1922年5月1日在广州召开的第一次劳动大会提出的《劳动法大纲》，其主要内容是要求资本家合理地规定工时、工资及劳动保护等。 新中国成立60年来，在党中央和国务院的关怀和领导下，我国的安全生产立法工作发展迅速，取得了很大进展。纵观60年的发展历程，安全生产立法工作与国家的命运紧密联系，经历了一个曲折的过程，大致可分为以下几个阶段。

1、安全生产法律体系的初建时期(1949~1959年)

新中国成立初期，为改变旧中国工人阶级处于被压迫、被奴役，生命安全与健康没有保障的状况，由中国人民政治协商会通过的《共同纲领》中明确规定：\"保护青工女工的特殊利益\"，\"实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备。\"在我国的第一部《宪法》中明文规定：\"国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇以保证公民享受这种权利。\"对改善劳动条件和建立工时休假制度也都有明确规定。

新中国成立后，在废除旧的劳动法的同时，开始制定新的、真正符合劳动人民利益的安全生产法规。据不完全统计，仅在国民经济恢复时期，由中央产业部门和地方人民政府制定和颁布的各种安全生产法规就有119种。1956年5月，国务院正式颁布了《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》即\"三大规程\"，以及《关于进一步加强安全技术教育的决定》、《关于编制安全技术安全生产措施计划的通知》、《工业企业设计暂行卫生标准》等法规和规章，使对安全生产一些基本问题的处理，初步有了法律依据。这些法规在新中国成立初期，对我国的安全生产和保证劳动者的安全与健康起到了重要作用。

2、安全生产法律体系的调整时期(1958~1966年)

虽然在\"一五\"期间，安全生产法规刚刚取得好的效果，许多事故隐患被排除，生产环境得到改善。但从1958年下半年，出现了盲目冒进的苗头，造成新中国成立以来伤亡事故的第一个高峰。自1961年开始的调整中，安全生产工作也转入正轨。1963年我国进入国民经济三年恢复调整时期，在这一时期我国先后发布了《工业企业设计卫生标准》、《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》、《国营企业职工个人防护用品发放标准》等一系列安全生产法规、规章，使安全生产法制工作得到了进一步加强。

在开始全面建设社会主义的10年里，随着大规模经济建设的进行，安全生产工作也得到了相应的发展。安全生产检查从一般性的检查发展为专业性和季节性的检查，推动了安全生产工作向经常化和制度化的方向发展，机械防护、防尘防毒、锅炉安全、防暑降温、女工保护等劳动保护工作有了显著成效。由于\"大跃进\"时期忽视科学规律，冒险蛮干，只讲生产，不讲安全，大量削减安全设施，伤亡事故又明显上升，出现了第一个事故高峰期，这就是安全生产工作有发展但受挫折的阶段。

随着社会主义改造的不断深入和有计划的经济建设的展开，全国开展了安全生产大检查，开展安全生产教育、严肃处理伤亡事故、加强安全生产责任制等工作，形成了广泛的安全生产群众运动，全国职工伤亡事故逐年下降，这是安全生产工作的良好起步阶段。

3、安全生产法律体系的动乱时期(1966~1978年)

经过三年调整，刚刚好转的局面由于十年动乱又被破坏。在\"文化大革命\"时期，安全生产工作被认为是\"活命哲学\"而受到批判，因此，使工业生产秩序混乱，劳动纪律涣散，安全生产工作出现倒退，伤亡事故急剧上升，形成了新中国成立以来的第二个事故高峰，这是安全生产工作遭受破坏和倒退的阶段。

4、安全生产法律体系的恢复发展时期(1978~1990年)

1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，确立了改革开放的方针。随着思想上的拨乱反正和生产秩序的逐步恢复，安全生产工作迎来了第二个春天。

党中央、国务院对安全生产工作非常重视，先后发出了中央(78)76号文件和国务院(79)100号文件，即《中共中央关于认真做好劳动保护工作的通知》和《国务院批准国家劳动总局、卫生部关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告》，要求各地区、各部门、各厂矿企业必须加强劳动保护工作，保护职工的安全和健康。尤其是对\"渤海二号平台\"等事入的严肃处理，强化了领导干部的安全生产意识;确定了\"安全第一，预防为主\"的方针;初步建立了安全生产法规体系、安全监察体系和检测检验体系;安全生产责任制得以逐步落实;安全生产的科研、教育工作也得到长足发展，同时，在劳动保护、安全生产方面加强了国际合作与交流。

国家和各级政府陆续制定并颁布了一系列安全生产法规。1979年4月，国务院重申认真贯彻执行《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程技术规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》和《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》。1979年全国五届\"人大\"二次会议颁布了《中华人民共和国刑法》，其中明确了对交通、运输、工矿、林场、建筑等企业、事业单位，因违反规章制度，强令工人违章作业而造成重大事故的责任者的惩办，并规定了量刑标准。1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》(新刑法)，对安全生产方面的犯罪作了更为明确具体的规定。

1982年2月，国务院颁布了《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》和《锅炉压力容器安全监察条例》等规范性文件，要求加强矿山及锅炉、压力容器的安全生产工作。1983年5月，国务院又批转了劳动人事部、国家经委、全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》，对劳动安全监察提出了具体要求。1984年7月，国务院发布了《关于加强防尘防毒工作的决定》，进一步强调了生产性建设项目\"三同时\"的规定;对企业、事业单位治理尘毒危害问题，以及关于加强防尘防毒的监督检查和领导等问题，都做了明确规定。1987年1月，卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会联合发布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，规范了对职业病的管理，并将99种职业病列为法定职业病。

此外，全国有28个省、自治区、直辖市\"人大\"或人民政府颁布了地方劳动保护条例。从1981年开始，国家技术监督局加快了安全生产方面的国家标准的制定进程，先后制定、颁布了一系列劳动安全卫生的国家标准，为安全生产工作提供了法定的技术依据，也使安全生产法制在技术得以落实。

5、安全生产法律体系的逐步完善时期(1991年至2002年)

进入\"八五\"时期，随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的建立与完善，我国安全生产法制建设也加快了进程。1991年3月，国务院发布了《企业职工伤亡事故报告和处理规程》的第75号令，严肃了对各类事故的报告、调查和处理程序。1992年4月3日，新《工会法》颁布实施，这部法律把党中央对工会工作的方针和主张予以具体化、法律化，为工会适应新的历史时期的需要，更好地维护职工安全健康权益提供了法律依据和保障。1992年4月3日，《中华人民共和国妇女权益保障法》的颁布，对女职工的劳动保护提出了明确要求。1994年7月5日八届人大八次常务会议通过了《中华人民共和国劳动法》，它的颁布和实施，标志着我国劳动保护法制建立进入了一个新的发展时期。《劳动法》以保护劳动者合法权益为立法宗旨，不仅规定了劳动者享有的权利，同时规定用人单位人的义务和对劳动者保护的相应措施，为保护劳动者安全健康的合法权益提供了有力的法律保障。为了贯彻落实《劳动法》，国务院、原劳动部、全国总工会等部门制定了配套法规规章。在加强事故多发行业的管理方面，国家还陆续制定了《矿山安全法》、《煤炭法》、《乡镇企业法》、《消防法》等法律、法规，这些法律、法规的颁布和实施，对推动我国的安全生产工作发挥重要作用。为了贯彻执行安全生产法规，由国家行政主管部门依据《中华人民共和国标准化法》规定，由标准主管部门审批和发布了一批安全生产和劳动安全卫生标准。这些从技术条件或管理业务方面提出的比较具体的定量标准，是处理有关安全生产专业技术问题的技术规范。

在\"九五\"期间，采取了各种措施，初步建立起与社会主义市场经济体制要求相适应的劳动安全卫生法规体系和标准体系;坚持中央和地方两级立法并举的原则，加快了安全生产法规和制度的补充、完善，制定和修订安全生产方面的国家标准和行业标准100余项;加强执法监察，纠正、惩诫违反安全生产法律、法规的行为，保证各项法律法规的正确实施，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。安全生产工作取得了很大成绩，出现了前所未有的大好局面。

尽管在这一时期也有过一些波折，诸如由于矿业秩序的混乱，乡镇企业、\"三来一补\"和私营企业等对劳动安全卫生工作的忽视，造成严重的伤亡事故，但这是在经济发展过程中出现的问题。从经验上看，我国的伤亡状况有稳中有降的趋势。总的来看，这一时期我国安全生产工作属于进一步改善和迅速发展、提高的阶段。

国际劳工组织在1999年4月召开的第15届世界职业安全生产大会上，已把我国列入发展中国家劳动伤亡率较低的国家之列。

二、 符合中国国情的安全生产法律理论和工作体系初步形成

(一)以“安全发展”为核心的安全生产理论体系。

包括“安全发展”的科学理念和指导原则，“安全第一，预防为主，综全治理”的方针;政府是监管的主体，实行行政首长负责制，企业是责任主体，实行法人代表人负责制;依法治安、重要治乱，建立规范的安全生产法治秩序;用科技教育引领支撑安全生产;依靠人民群众，形成广泛的参与和监督机制等六个要点。为安全生产工作提供了理论依据。

(二)安全生产法律体系初步形成。

安全生产法律体系是一个包含多种法律形式和法律层次的综合性系统，从法律规范的形式和特点来讲，即包括作为整个安全法律法规基础的宪法规范，也包括行政法律规范、技术性法律规范、程序性法律规范。

1、宪法。《宪法》是安全生产法律体系框架的最高层级，“加强劳动保护、改善劳动条件”是有关安全生产方面最高法律效力的规定。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。可以说宪法是各种法律的总法律或总准则。

宪法中与安全生产相关的规定有：第二章公民的基本权利和义务中的第42条，关于保证提供劳动条件方面;第43条，关于劳动者有休息的权利和职工工作时间和休假制度等;第48条，关于国家保护妇女的权利和利益等。

宪法对于安全生产的相关规定表明了：

(1) 国家保护公民劳动的权利和义务;

(2) 国家保护公民获得劳动报酬和福利待遇;

(3) 国家通过各种途径保护公民的劳动活动，并逐步改善劳动生产条件;

(4) 国家保护公民进行劳动前的就业培训;

(5) 国家保护公民的休息权利。

宪法对我国安全生产方面工作有明文的原则性规定。宪法是国家的总法律，它规定立国的原则，但不可能包罗万象地规定一切具体条文。因此，安全生产还需要一般性法律进行规范，国家的一般性法律是仅次于宪法的第二级法律文件。例如：国内法律中的民法、刑法、行政法、劳动法等，它们是赖以治国的主要法律，是实现宪法的中坚支柱。如果没有或不制定这些法律，宪法和法治就都只能是徒托空言，无法付诸实现，国家的政治和经济管理就会陷入杂乱无章、各行其是的境地，司法和法院审判工作也就没有统一的准绳和依据。人民的合法权利也就没有保障。

正是我国的社会制度决定了《宪法》保护公民劳动权利和义务的性质。而《宪法》是国家的根本大法，其他一切法律的制定和实施都必须在《宪法》的基础上进行，因此，《劳动法》和与安全生产相关的法律、法规都以《宪法》为基础而制定。

2、安全生产方面的法律。

基础法。我国有关安全生产的法律包括《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)和与它平行的专门法律和机关法律。《安全生产法》是综合规范安全生产法律制度的法律，它适用于所有生产经营单位，是我国安全生产法律体系的核心。

专门法律。专门安全生产法律是规范某一专业领域安全生产法律制度的法律。我国在专业领域的法律有《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等。

相关法律。与安全生产有关的法律是指安全生产专门法律以外的其他法律中涵盖有安全生产内容的法律，如《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国全民所有制企业法》、《中华人民共和国矿产资源法》等。

安全生产法规是做好安全生产的重要前提和保证，而保障安全生产则是社会主义市场经济法制的必然要求。为此，需要了解国家一般法律与安全生产的关系。

(1)刑法与安全生产

1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1997年3月14日第八届8全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》分则中，专门规定了第二章危害公共安全罪，具体规定在航空、铁路、交通运输及工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工违反有关规定发生重大事故、造成严重后果的应判处的刑罚和2006年出台的《刑法》修正案(六)对安全生产违法行为加大了惩罚力度。

(2) 民法通则与安全生产

1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，1986年4月12日中华人民共和国主席令第37号公布，自1987年1月1日起施行的《中华人民共和国民法通则》，是劳动安全卫生方面发生责任事故时有关民事责任的法律依据。其中民事责任方面与生产相关。具体相关条款见本书第二章。

(3) 工业企业法与安全生产

1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过，1988年4月13日中华人民共和国主席令第3号公布，自1988年8月1日起开始施行的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，是企业的综合法规，在企业权利与义务方面与安全生产密切相关。

(4) 乡镇企业法与安全生产

1996年10月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国乡镇企业法》对乡镇企业在安全生产方面作出了明确、具体的规定。

(5) 其他法律与安全生产

《中华人民共和国经济合同法》有关规定是处理经济合同中安全生产方面问题的法律依据。例如：第4条规定，\"订立经济合同，必须遵守国家的法律，必须符合国家的政策和计划的要求\";第7条规定，违反法律和国家政策计划的合同为无效的经济合同;这些规定对保护劳动者在执行运输合同、土木建筑承包合同、有尘毒危害和危险性较大的生产企业承包合同中的安全与健康有重要作用。

《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》中规定，这3类企业的一切活动应遵守中华人民共和国法律、法令和有关条例规定，国家有关机关依法对其实行监督。

《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国航空法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国铁路法》等法律，其中都有劳动安全卫生和安全生产方面的规定。

3、安全生产行政法规。安全生产行政法规是由国务院组织制定并批准公布的，是为实施安全生产法律或规范安全生产监管管理制度而制定并颁布的一系列具体规定，是我们实施安全生产监管管理和监督工作的重要依据。我国已颁布了多部安全生产行政法规，如《生产安全事故报告和调查处理条例》和《危险化学品安全管理条例》等。

4、地方性安全生产法规。地方性安全生产法规是指由立法权的地方权力机关——人民代表大会及其常委会和地方政府制定的安全生产规范文件，是由法律授权制定的，是对国家安全生产法律、法规的补充和完善，以解决本地区某一特定的安全生产问题为目标，是有较强的针对性和可操作性，如《北京市安全生产条例》《河北省安全生产条例》等。

5、部门安全生产规章和地方性安全生产规章。国务院部门安全生产规章由有关部门为加强安全生产工作而颁布的规范性文件组成，如国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》。部门安全生产规章作为安全生产法律法规的重要补充，在我国安全生产监督管理工作中起着十分重要的作用。地方政府安全生产规章一方面从属于法律和行政法规，另一方面又从属于地方法规，并且不能与它们相抵触。

6、安全生产标准。安全生产标准是安全生产法体系中的一个重要组成部分，也是安全生产管理的基础和监督执法工作的重要技术依据。安全生产标准大致分为设计规范类、安全生产设备、工具类;生产工艺、安全卫生类、防护用品类标准。

7、已批准的国际劳工安全公约。国际劳动组织自1919年创立以来，一共通过了185个国际劳工标准，其中70%的公约和建议书涉及职业安全卫生问题。我国政府已鉴订了国际性公约，当我国安全生产法律与国际公约有不同时，应优先采用国际公约的规定(除保留条件的条款外)。目前我国政府已批准的公约有23个，其中11个与职业安全卫生相关的。

(三)安全生产政策措施体系。

包括安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、安全监管及应急体制等12个方面的政策措施，是安全生产的长效机制。

(四)全生产工作目标和控制考核指标体系。

由事故死亡人数总量控制指标、绝对指标、相对指标、重大和特大事故起数控制考核指标四类、27个具体指标构成。通过层层分解落实，强化了责任意识。

(五)中央和地方有机结合、综合监管与行业管理互动的安全生产监管体系。覆盖全国各地，各个行业领域的安全生产监管工作体系已经基本形成，应急求援体系正在建立，目前全国有安全监管、监察人员5.8万人，在各级党委政府领导和支持下发挥着重要作用。

五个体系的形成，标志着中国安全生产工作的思想理论基础已经奠定，法律法规日臻严密，政策措施渐趋完善，目标指标更加明确，体制机制逐步健全。新中国成立以来，我国逐步形成一个以《宪法》为基本依据，以有关法律、行政法规、地方性法规、部门规章和技术标准为依托的安全生产法律法规体系。在实用层上，这一体系具有7个层次结构。

图

层次

定义

主要法规

国家基本法

《宪法》

国家一般法

《刑法》、《行政诉讼法》、《行政处理法》和《民法通则》等

国家安全生产综合法律

《安全生产法》、《劳动法》、《矿山安全法》、《消防法》、《工会法》、《建筑法》、《职业病防治法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》《产品质量法》和我国批准的国际劳工公约等

国家安全生产行政法规

《工伤保险条例》、《危险化学品安全管理条例》、《煤矿安全监察条例》、《矿山安全监察条例》等

国家安全生产部门规章

《作业场所安全使用化学品规定》、《企业职工劳动安全卫生教育管理规定》

国家安全技术标准

有关电气安全、机械安全、压力容器安全、防火、防爆、职业卫生、劳动防护用品等方面的国家标准

行业、地方法规

建筑安装工人安全技术操作规程、油船、油码头防油气中毒规定；爆炸危险场所安全规定；压力管道安全管理与监察规定；行业标准；省（市）劳动保护条例等

其中《安全生产法》是我国第一部安全生产领域中的综合性法律，是安全生产的基本法。

三、安全生产法律体系的概念、特征与作用。

(一) 安全生产法规的概念。

安全生产法规是指调整在生产过程中产生的同劳动者或生产人员的安全与健康，以及生产资料和社会财富安全保障有关的各种社会关系的法律规范的总和。安全生产法规是国家法律体系中的重要组成部分。人们通常说的安全生产法规是指对有关安全生产的法律、规程、条例、规范的总称。例如：全国人大和国务院及有关部委、地方政府颁发的有关安全生产、职业安全卫生、劳动保等方面的法律规程、决定、条例、规定、规则及标准等，均属安全生产法规范畴。

安全生产法规有广义和狭义两种解释，广义的安全生产法规是指我国保护劳动者、生产者和保障生产资料及财产安全的全部法律规范。这些法律规范都是为了保护国家、社会利益和劳动者、生产者的利益而制定的，例如：关于安全生产技术、安全工程、工业卫生工程、生产合同、工伤保险、职业技术培训，工会组织和民主管理等方面的法规。狭义的安全生产法规是指国家为了改善劳动条件，保护劳动者在生产过程中的安全与健康，以及保障生产安全所采取的各种措施的法律规范。例如劳动安全卫生规程，对女工和未成年的劳动保护特别规定，关于工作时间、休息时间和休假制度的规定，关于劳动保护的组织和管理制度的规定等。安全生产法规的表现形式是国家制定的关于安全生产的各种规范性文件，它可以表现为享有国家立法的机关制定的法律，也可以表现为国务院及其所属的部、委员会发布的行政法规、决定、命令、指示、规章以及地方性法规等，还可以表现为各种劳动安全卫生技术规程、规范和标准。

安全生产法规是党和国家的安全生产方针政策的集中表现，是上升为国家和政府意志的一种行为准则。它以法律的形式规定人们在生产过程中的行为准则，规定什么是合法的，可以去做，什么是非法的，禁止去做，在什么情况下必须怎样做，不应该怎样做等，用国家强制性的权力来维护企业安全的政党秩序。因此，有了各种安全生产法规，就可以使安全生产工作做到有法可依、有章可循，谁违反了这些法规，无论是单位或个人，都要负有法律责任。

(二)安全生产法规体系的特征

安全生产法规是国家法规体系的一部分，因此它具有法的一般特征。

我国安全生产法律制度的建立与完善，与党的安全生产政策有密切的关系。这种关系就是政策，就是法规的依据，就是法规政策的定型化、条文化。在过去很长一段时期，我国的法制很不完备，在没有安全生产法规的场合，只能依照国家的安全生产政策指导安全生产工作。这时，国家的安全生产政策，实际上已经起到了法规的作用，已赋予了它一种新的属性，这种属性是国家所赋予的而不是政策本身就具有的。

随着我国法制建设的发展，有关安全生产方面的法律、法规已逐步完善，用法制的手段来维护企业的安全生产秩序，保证国家安全生产的目的，已成为现实和发挥重要的作用。

1、我国安全生法规体系具有以下特点：

(1) 保护的对象是劳动者、生产经营人员、生产资料和国家财产;

(2) 安全生产法规具有强制性的特征;

(3) 安全生产法规涉及自然科学和社会科学领域，因此，安全生产法规具有政策性特点，又又科学技术性特点。

2、 安全生产法规体系的本质

我国的社会主义法制是实现人民民主专政、保障和促进社会主义物质文明和精神文明建设的重要工具。社会主义法制包括制定法律和制度以及对法律和制定的执行与遵守两个方面。二者密切联系，互为条件。社会主义法制健全与否的标志，不仅取决于是否有完备的法律和制度，从根本上说，还决定于这些法律和制度在现实生活中是否真正得到遵守和执行。我国社会主义法制的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究\"。

安全生产工作的最基本任务之一是进行安全生产法制建设，即以法律，法规文件来规范企业经营者与政府之间、劳动者与经营者之间、劳动者与劳动者之间、生产过程与自然界之 间的关系。把国家保护劳动者的生命安全与健康，生产经营人员的生产利益与效益，以及保障社会资源和财产的需要、方针、政策具体化、条文化。通过制定法律、法规，建立起一套完整的、符合我国国情的、具有普遍约束力的安全生产法律规范，以使企业的生产经营行为及其过程有法可依、有章可循。目前，我国的安全生产法规已初步形成一个以宪法为依据的，由有关法律、行政法规、地方性法规和有关行政规章、技术标准所组成的综合体系。由于制定和发布这些法规的国家机关不同，其形式和效力也不同。这是一个多层次的、依次补充和相互协调的立法体系。

在现行的安全生产法规体系中，除法律、法规外，为数量多的是国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在其职权范围内制定和发布的行政规章。这些行政规章，是依据法律、法规的规定，就安全生产管理和生产专业技术问题作出的实施性或补充性的规定，具有行政管理法规的性质，此外，县级以上人民政府及政府部门，还制定和发布了大量的从属性规范性文件，如实施办法、细则、通知等。这些行政规章和从属性、规范性的文件，是对安全生产法律、法规的重要补充，是贯彻实施法律、法规，建立安全生产工作秩序的必要依据。

(3)、安全生产法规体系的作用

1、 为保护劳动者的安全与健康提供法律保障

我国的安全生产法规是以搞好安全生产、工业卫生、保障职工在生产中的安全、健康为目的的。它不仅从管理上规定了人们的安全行为规范，也从生产技术上、设备上规定实现安全生产和保障职工安全与健康所需的物质条件。多年来，安全生产工作实践表明，切实维护劳动者安全与健康的合法权益，单靠思想政治教育和行政管理是不够的，不仅要制订出各种保证安全生产的措施，而且要强制人人都必须遵守规章，要用国家强制力来迫使人们按照科学办事，尊重自然规律、经济规律和生产规律，尊重群众，保证劳动者得到符合安全与卫生要求的劳动条件。

2、 加强安全生产的法制化体系管理

安全生产法规是加强安全生产法制化管理的章程，很多重要的安全生产法规都明确规定了各个方面加强安全生产、安全生产管理的职责，推动了各级领导特别是企业领导对劳动保护工作的重视，把这项工作摆在领导和管理的重要议事日程。

3、指导和推动安全生产工作，促进企业安全生产

安全生产法规反映了保障生产正常进行、保护劳动者在生产过程中的安全与健康所必须遵循的客观规律，对企业搞好安全生产工作提出了明确要求。同时，由于它是一种法律规范，具有法律约束力，要求人人都要遵守。这样，它对整个安全生产工作的开展具有用国家强制力推行的作用。

4、 提高生产力，保证企业效益的实现和国家经济建设的顺利发展

安全生产是关系到企业切身利益的大事，通过安全生产立法，使劳动者的安全与健康得以保障，职工能够在符合安全与卫生要求的条件下从事劳动生产，这样必然会激发其劳动积极性和创造性，从而促使劳动生产率的大大提高。同时，安全生产技术法规和标准的遵守和执行，必然提高生产过程的安全性，使生产效率的实现得到保障，从而提高企业的生产效率和效益。

安全生产法律、法规对生产的安全卫生条件提出与现代化建设适应的强制性要求，这就迫使企业领导在生产经营决策上，以及在技术、装备上，采取相应措施，以改善劳动条件、加强安全生产为出发点，加速技术改造的步伐，推动社会生产力的发展和提高了企业生产力的水平。

在我国的现工化建设过程中，安全生产法规以法律形式，协调人与人之间、人与自然之间的关系，维护生产的正常秩序，为劳动者提供安全、卫生的劳动条件和工作环境，为生产经营者提供可行、安全可靠的生产技术和条件，从而推动了生产力的发展，促进国家现代化建设的顺序进行。

四、 我国安全生产形势严峻，安全法律体系问题依然存在。

(一)我国安全生产形势严峻

安全生产工作尽管取得了一些成效，但事故总量仍然过大，2006年包括交通运输在内的各类事故627229起，死亡112879人，反映安全生产水平的一些相对指标还比较落后，一些行业域事故多发的现状尚未根本扭转，应急管理和求援队伍力量薄弱，技术装备水平不高。安全生产工作与人民群众的期望相比仍有较大差距。形势严峻。2004年初国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确了我国安全生产的中长期目标，到2007年即本届政府任期内，建立起较为完善的安全监管体系。安全生产善稳定好转，安全生产主要指标均有一定幅度下降，到2010年即“十一五”规划完成之际，初步形成规范完善的安全生产法秩序，安全生产善明显好转，事故总量有较大幅度下降，重特大事故得到有效遏遏制，到2020年即全面建成小康社会之时，实现安全生产善的根本性好转，安全生产主要指标达到或接近世界中等发达国家水平。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确“十一五”期间亿元国内生产总值生产安全事故死亡率降低3.5%，工矿商贸企业十万从业人员生产安全事故的死亡率降低25%。目前这两个指标以道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率已列入国家统计指标体系和统计公报。

(二)安全法律体系问题依然存在。

由于我国安全生产监管体系目前正处于初创时期，安全生产法制相对滞后，加之人们的法律意识比较淡薄，执法的环境也有待改善，安全生产领域的法制建设任重道远。目前，我国安全生产法律体系存在以下4个缺环。

1、经营者权利保障体系不健全

从已经发生的重大事故看，普遍存在安全投入不足这一严重问题。据统计，我国20世纪90年代每年平均的安全生产投入占GDP比例仅为0.7%，而发达国家高达3%以上。用万人(职工人数)投入率比较，美国是我国的3倍，英国是我国的5倍，日本是我国的3倍多。

2、安全投入不足的主要原因

除了经营者追逐利润的利益驱动外，首先是经营者缺乏长期的产权预期和收益预期，其根本原因是缺乏产权和投资权益的法律保护。一些地方对外来投资者实行“关门打狗”政策，更加剧了投资者的短期行为。目前，保护所有权和投资权益的民法体系尚未真正建立起来，投资者主要依靠地方行政长官的庇护，而行政长官经常更换，使投资者无法树立长期投资的信心。

其次，寻求地方官员庇护的成本，以及这些人腐败带来的额外成本，也是造成经营者安全投入不足的一个原因。实践证明，缺乏长期产权预期和收益预期的法律环境，是以牺牲生命、环境和自然资源为代价的掠夺性生产行为的根本的制度性原因所在。

对违法行为制裁力度不够

3、 经营者受利益驱动，规避安全法规以减少成本、增加利润，这是普遍的现象。

遏制这种现象的方法是以法律手段增大行为人的风险预期。这种风险预期一般取决于2个因素，一是实施违法行为将会承担的法律后果，包括民事赔偿、行政处罚和刑事责任;二是违法行为人被绳之以法的几率。而目前的基本情况是：首先，违反安全规范的行为的赔偿额度不够高、行政处罚不够严、刑事责任不够重;其次，违反安全规范的行为被追究的比例低，行为人侥幸逃脱的预期值较高。例如，《安全生产法》第54条规定：“对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。”实践中，监管部门如果没有发现或没有接到举报，根据这一条规定便可以不被追究责任。

4、现行的刑法也给行为人逃避刑事责任留有一定的空间

如经营者的“重大责任事故罪”只有在强令工人违章冒险作业，致使发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情况下才构成;“重大劳动安全事故罪”只有在劳动安全设施不符合国家规定，经有关部门或者单位职工提出后，对事故隐患仍不采取措施，致使发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情况下才构成;“消防责任事故罪”只有在违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的情况下才构成。因此，违反《安全生产法》的经营者，可以利用劳动者自我保护能力的缺乏和相关部门的执法不力而逃避刑事责任。

政府职责定位不明确

政府在安全生产中的职责，首先是监管。而监管的对象不是事故的后果，而是事故的原因。目前，我们不仅缺乏强有力的生产安全事故追究机制，而且缺乏经常性的安全防范教育、检查和督促机制。我国《安全生产法》明确规定，企业有建立安全生产检查制度、加大安全生产投入以及制订安全生产应急预案的义务，但对政府的安全责任没有规定。目前，我国各级政府安全监察人员的万人(职工人数)配备率是0.2，而英国是我国的22倍，美国是我国的10余倍。监察机制的缺乏导致对许多不符合安全生产条件的单位无人过问。

其次，政府在安全生产中的职责还包括建立服务体系，例如安全生产的宣传教育和培训指导体系;安全生产的科研和技术服务体系;安全生产投入和奖励机制;安全生产投入信贷机制;应急救援和突发事故处理机制等。

《安全生产法》配套法规不健全

我国目前已经初步建立了以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，安全生产已经初步实现了有法可依、有章可循。但是，由于配套法规不健全，《安全生产法》规定的许多制度在实践中缺乏可操作性，对安全生产行为的规制作用有限。另外，我国目前的安全生产立法呈现不平衡状态，主要表现在监督性法律规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，从而导致立法局限于具体行政部门的权力视野和管理手段，缺乏统一性、协调性和可操作性。另外，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防的立法倾向，也导致了执法的被动和低效。例如，我国至今没有出台一部城镇燃气管理条例，而城镇燃气的安全管理又在《危险化学品管理条例》范围以外，造成管理混乱的局面。

五、加大对安全生产法律的执行力度，完善安全生产法律体系的运行机制

(一)加大对安全生产法律的执行力度

1、2009年五月，国务院对5起特别重大生产安全事故的调查处理报告做出批复，对169名事故责任人分别给予党纪、政纪处分。131名涉嫌犯罪的责任人被移送司法机关依法追究刑事责任。

(1)、造成105人死亡、18人受伤的山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司“12.5”特别重大瓦斯爆炸事故，78名事故责任人受到责任追究。其中，39名事故责任人被移送司法机关依法追究刑事责任，瑞之源煤业有限公司实际投资人王东海、法定代表人王宏亮分别被判处无期徒刑，临汾市原副市长苗元礼一审被判处有期徒刑14年;39名事故责任人受到党纪、政纪处分，给予山西省建设厅厅长、时任临汾市市委书记王国正党内严重警告处分，给予时任临汾市市委副书记、市长李天太降级、党内严重警告处分，给予山西省人大常委会副主任、时任山西省副省长靳善忠党内警告处分。

(2)、造成72人死亡、416人受伤的“4.28”胶济铁路特别重大交通事故，37名事故责任人受到责任追究。其中，济南铁路局常务副局长、局党委常委郭吉光等6名事故责任人被移送司法机关依法追究刑事责任;31名事故责任人受到党纪、政纪处分，给予时任济南铁路局局长陈功行政撤职、撤销党内职务处分，给予时任济南铁路局党委书记柴铁民撤销党内职务处分，给予铁道部副部长胡亚东记大过处分，给予铁道部部长刘志军记过处分。

(3)、造成35人死亡、1人失踪、12人受伤的山西省吕梁市孝义市安信煤业有限公司“6.13”特别重大炸药爆炸事故，50名事故责任人受到责任追究。安信煤业有限公司法定代表人兼矿长田云等26名事故责任人被移送司法机关依法追究刑事责任;给予吕梁市副市长张中生、孝义市市长张旭光等24名事故责任人党纪、政纪处分。

(4)、造成277人死亡、4人失踪、33人受伤的山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司“9.8”特别重大尾矿库溃坝事故，113名事故责任人受到责任追究。其中，新塔矿业有限公司董事长张佩亮、襄汾县县委书记亢海银、襄汾县县长李学俊、山西省国土资源厅总工程师刘书勇、山西省安全生产监督管理局副局长苏保生等51人被移送司法机关依法追究刑事责任;62名事故责任人受到党纪、政纪处分，给予临汾市市委书记夏振贵撤销党内职务处分，分别给予时任临汾市市长、市委副书记刘志杰，时任临汾市副市长、党组成员周杰行政撤职、撤销党内职务处分，分别给予襄汾县原县委书记陈玉士、原县长张金凤党内警告处分，分别给予省安全生产监督管理局局长张根虎、总工程师刘德政、时任省国土资源厅厅长杜创业、省国土资源厅副厅长康有全记过处分，给予省安全生产监督管理局原局长巩安库党内警告处分。

(5)、造成31人死亡的黑龙江省鹤岗市兴山区富华矿业有限公司“9.20”特别重大火灾事故，22名事故责任人受到责任追究。富华矿业有限公司投资人王庆云等9名事故责任人被移送司法机关依法追究刑事责任;给予鹤岗市副市长王瑞，时任兴山区区委书记金国生、区长吴沈义等13人党纪、政纪处分。

2、加大在安全事故发生后，负有报告安全事故职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的行为的处罚。

在刑法第后增加一条，作为第139条之一：在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。新增的原因：扩张了刑法的调控范围，促进了现有法律体系的统一和不同法律功能分配的合理化。主要体现在以下两个方面：

(1)法律体系的统一和衔接上。国家的安全生产法第91条“生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、慌报或者是拖延不报的，处15日以下拘留，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”《国家突发公共事件总体应急预案》也规定“对迟报、瞒报、谎报和漏报突发公共事件重要情况或者是应急管理工作中有其他的失职、渎职行为的，依法对有关的责任人给于行政处分，构成犯罪的，追究刑事责任”。但在2006年修正前的刑法并未把瞒报、谎报安全事故的行为作为犯罪处罚，这就使得其他法律中“追究刑事责任”的规定成为一纸空文，不仅造成了安全生产法等法律、法规和规章规定的内容和刑法不一致，也防碍刑法在最大限度上打击和威慑瞒报、谎报安全事故的行为。

(2)不同法律功能分配的合理化。刑法修正案六只是把不报、谎报事故、贻误事故抢救，情节严重的行为，作为犯罪来处理。但对情节较轻的行为，依据《安全生产法》的规定，作为违法行为给于行政处罚或行政处分处理，这样对危害程度轻重不同的行为就依不同的性质有不同的法律来处理，有利于充分发挥各自的功能，有利于实现刑法最后手段的原则，彻底贯彻现行的宽严相济的刑事政策。

(二)对安全生产法律体系运行机制的建议

实现企业的安全生产目标，需要通过工程技术的对策、教育的对策和管理的对策来完成。管理的对策中包含行政、法制、经济、文化等手段。显然，法制对策是保障安全生产的重要手段之一。国家的安全生产法治对策是通过法规、制度、监察、指导、监督等手段来实现的。根据二十几年的工作经验，对提高安全生产法律体系运行机制的建议如下:

1 、落实安全生产责任制度

安全生产责任制度就是明确企业一把手是安全生产的第一责任人;管生产必须管安全;全面综合管理，不同职能机构有特定的安全生产职责。如一个企业，要落实安全生产责任制度，需要对各级领导和职能部门制定出具体的安全生产责任，并通过实际工作得到落实。

2、实行强制的国家安全生产监察

国家安全生产监察就是指国家授权行政部门设立的监察机构，以国家名义并运用国家权力、对企业、事业和有关机关履行安全生产职责、执行劳动保护政策和安全生产法规的情况，依法进行的监督、纠正和惩诫工作，是一种专门监督，是以国家名义依法进行的具有高度权威性、公正性的监督执法活动。

3 、推行行业的综合专业化安全管理

这是指行业的安全生产管理要围绕着行业安全生产的特点需要，在技术标准、行业管理条例、工作程序、生产规范，以及生产责任制度方面进行全面的建设，实现专业化安全管理的目标。

4 、依靠工会发挥群众监督作用

群众监督是指在工会的统一的领导下，监督企业、行政和国家有关劳动保护、安全技术、工业卫生等法律、法规、条例的贯彻执行情况;参与有关部门制定安全生产和安全生产法规、政策的制定;监督企业安全技术和劳动保护经费的落实和正确使用情况;对安全生产提出建议等方面。

总的来说，我国在安全生产领域目前基本上已经实现了有法可依，但由于尚不完善，法律实施效果与立法目标还有较大的距离。按照胡锦涛总书记的要求，加强安全生产工作，关键是要全面落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，做到思想认识上警钟长鸣、制度保证上严密有效、技术支撑上坚强有力、监督检查上严格细致、事故处理上严肃认真。高度重视和切实抓好安全生产工作，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。因此，我们需要针对上述问题，积极采取措施，从加强经营者权益保障、强化对违法行为的制裁、科学定位政府职能和完善配套法规等方面，不断完善我国的安全生产法律体系，把安全生产监管工作逐步纳入制度化、规范化、法制化的轨道，夺取全面建设小康社会的新胜利。

（田长栓（国家注册安全工程师））