司法责任制改革背景下案件管理面临的挑战与应对

　　摘 要 司法责任制改革背景下，案件管理部门面临机构整合，监督职能要求增强。在这一背景下，本文以重庆市人民检察院第五分院的实践为例，以监督职能为视角，探讨案件管理如何应对改革带来的挑战。

　　关键词 司法责任制 案件管理 监督

　　作者简介：重庆市人民检察院第五分院案件管理课题组，重庆市人民检察院。

　　中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.385

　　2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的决定》， 2016年，重庆市三级检察机关全面推开司法责任制改革 。本轮改革的关键是实行检察官员额制，突出检察官在司法办案中的主体地位，完善检察权运行机制，并建立相配套的司法责任体系。这次改革带来检察人员、办案模式、内设机构等等一系列的重大调整和改变。在这一改革背景下，案件管理工作也面临着改革带来的新挑战和新要求。

　　一、司法责任制改革对案件管理工作提出的新挑战

　　（一）司法责任制改革要求案件管理部门进行调整和整合

　　长期以来，检察机关司法办案一直沿用三级审批模式，业务内设机构是履行各项具体检察职能的主体，在检察权有效运行中起着承上启下的关键作用。本轮改革的核心是要突出检察官在司法办案中的主体地位，落实检察官司法办案责任制，形成“检察官-检察长、副检察长（检委会）”在职权范围内“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案模式。在这样的模式下，业务内设机构不再是司法办案的主体，这就必然涉及业务内设机构的改革。案件管理部门在本轮改革中同样进行了整合与调整。从实践来看，各地着眼于不同的职能定位和运行机制，对案件管理部门的整合大致有以下几种：有的着眼于窗口部门职能，将原案管部门与控申部门合并；有的着眼于内部管理监督职能，将原案管部门与法律政策研究室合并；有的着眼于检务公开职能，将原案管部门与人民监督工作办公室合并。机构调整后，案件管理部门名称也随之改变。然而无论案管部门如何调整与整合，其管理、监督等职能并没有消失。为便于行文和理解，本文仍沿用“案件管理部�T”这一名称，不仅指改革前的案件管理部门，还指改革后履行案件管理职能的部门。

　　（二）司法责任制改革要求案件管理监督职能增强

　　司法责任制改革不仅带来了案件管理部门的调整与整合，还对案件管理部门的监督职能提出了更高的要求。主要有以下几点：

　　1.司法责任制改革要求监督主体全员参与性：

　　监督主体主要是解决“谁监督、监督谁”的问题。改革之前，检察机关实行的是与普通公务员基本相同的管理体制。这种管理体制具有历史的合理性。但也带来不少弊端，如检察职能与行政管理职能交叉，掣肘了检察监督职能的充分发挥。司法责任改革以是否行使检察权为标准，将检察人员的职位划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三大类别，并实行不同的管理制度。员额制检察官是行使国家检察权的主体，依照法律规定和检察长授权，在确定的权限范围内拥有对案件和业务事项相对独立的决定权，其权力不可否认的变大。“一切有权力的人都容易滥用权力”，为防止滥用权力，本轮司法改革，在坚持对检察官放权的同时，也要加强对检察官的监督制约。因此，除强化案件管理部门的监督外，还要完善办案各环节之间、办案组织之间、办案组织内部的制约机制，完善检察长、分管副检察长、业务部门负责人对检察官行使检察权的监督机制。也即检察官（包括检察长、分管检察长、处室负责人）、检察辅助人员都应当履行监督职责并接受别人的监督，形成上下监督、相互监督、全员参与监督的新局面。案件管理部门应当在这种全员监督过程中充分发挥统筹协调作用，引导和促进监督规范化，提升监督效能。

　　2.司法责任制改革要求监督内容全面完整性：

　　改革之后检察官成为司法办案中执行法律的主体，要完善对检察官的内部监督制约机制，在监督内容上就不能把监督的重点仅仅放在“过程控制”上，还要对检察官、检察辅助人员决策权、执行权的行使活动进行全面、深入监督。体现检察官、检察辅助人员决策权、执行权行使活动的主要载体即统一业务应用系统。目前，最高检对系统功能进行了优化和完善，以适应司法责任制改革的要求。我们应当依托统一业务应用系统，借助信息化手段，对司法办案活动的每一个流程节点、每一个“动作”、步骤、每一个行为都进行监督，具体来讲，就是要通过网上业务活动办理过程中的信息填录、文书制作、业务流转等操作，将案件从受理到审结的整个诉讼过程，包括案件程序、涉案财物处理、文书制作、当事人及律师诉讼权益保障等各个方面纳入监督范围。

　　3.司法责任制改革要求监督过程全程同步性：

　　案件管理部门对司法办案工作实行统一集中管理，全面记录办案流程信息；全程、同步、动态监督办案活动 。全国检察机关统一业务应用系统为全程同步监督提供了依托平台。在司法责任制改革全面推开之前，最高检就于2016年7月出台了《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》，为各地案件管理部门流程监控工作提供了指引。然而就实践来看，案件管理部门的监督工作还面临一些现实困境，如一些承办人对网上办案不够重视、操作不熟，网上填录不规范、不及时、网上办案与网下实体办案不同步，案管部门对这种不同步现象没有有效的监督办法，不能同步、实时、动态跟踪监督案件实际流转情况，监督效果大打折扣；还有一些流程监督仅限于对办案期限、羁押期限是否超期进行监督，对办案活动没有进行深入、细致、有效的监督，没有真正做到“案件流转到哪里，监督制约就延伸到哪里”。顶层设计的要求与现实困境之间的差距，需要案件监督管理在司法改革背景下予以弥补，不断增强监督的全程同步性。

　　二、案件管理工作的应对

　　2016年重庆市检察机关全面推开改革。重庆市人民检察院第五分院也于2016年完成了三类人员分类定岗，并组建了新的办案组织，今年1月开始正式按照新的司法责任制运行。按照改革要求，五分院进行了内设机构整合，原来的案件管理部门与人民监督员办公室合并，成立综合业务管理部。为积极应对改革对案件管理工作提出的新挑战和新要求，我院在全面总结以往案件管理监督工作经验的基础上，建立了以统一业务应用系统为依托、全员、全面、全程监督的“三见五倒逼”监督制约机制 ，进一步强化了内部监督、规范了司法办案行为。 　　（一）“三见”的内涵

　　“三见”即对检察官司法办案活动进行监督，做到“见人、见案、见节点”，也就是说由谁对哪个承办人、哪件案件、在哪个流程节点发现的哪些不规范问题进行详细记录。在具体操作过程中，我们在坚持总体考虑与循序渐进相结合的原则下，既着眼长远，对接司法责任制改革，全面考虑院领导层面、检察官层面、案管层面监督内容和监督方式的不同，又立足实际，考虑监督内容的现实可能性和工作量，对具体监督内容予以细化。以网上网下办案是否一致、是否同步为核心监督内容，对受案节点、办案节点、涉案财物管理节点、结案送案节点、案件信息公开节点、统计节点及其他节点的监督内容进行细化，又结合实践中易发多发问题，突出一些重要办案节点的监督内容，如公诉一审案件中退回补充侦查和重新报送审查起诉节点等。共细化了92项监督内容。比如，在案件受理节点，检察官在审批案件受理意见时，要重点监督受案员受案审查工作是否规范；案件是否在统一业务应用系统内受理或者提案；受案信息填录是否准确、规范、同步、完整；受理案件登记表、案件材料移送清单等工作文书是否在系统内拟制；案管部门流程监督员要同步监督：需要审批的工作文书是否在系统内审批；受案员、检察官是否使用电子签名；工作文书是否及时在系统内入卷；是否按照规定制作上传电子卷宗；是否及时对案件进行分流；是否存在其他不规范情形。在案件审结节点，除了监督网上与网下办案是否同步一致外，还要通过查看系统内工作文书、法律文书等，对案件实体处理情况进行监督，从而监督检察官的决策权行使情况。

　　在监督方式上，我们对系统中流转的每个案件，从案件受理、办理到结案送案，直至信息公开和统计等各节点均要求进行同步、动态监督，根据监督主体的不同，分别通过查看系统、数据比对、查看纸质案件材料、向办案人员核实，以及审核审批文书等方式进行监督，各种监督方式可以单独适用，也可以互相结合适用。如检察官在审批案件时，要对助理或者书记员填录的系统情况进行监督，同时要向其核实案件信息填录是否准确。案管部门则需要采取查看系统、查看纸质案卷材料、比对系统数据与统计报表数据相结合的方式进行监督。

　　（二）“五倒逼”的内涵

　　“五倒逼”就是通过“五重倒逼”具体措施来同步监督网上办案，促进网上办案与网下办案同步、一致。

　　1.以�范收送案标准倒逼：

　　案管部门自成立以后，对以往各业务部门的习惯做法进行研判，结合高检院、重庆市院的相关案件管理规定，对刑诉规则的收送案条件进行细化，逐步制定了各类案件的受理、送达标准，严把案件“收送关”。对于案件信息网上填录不规范、不完整、网上网下不一致、案件材料装订不规范、文书格式、内容等有错漏等情形，要求检察官完善后才予以接收或送达案件。

　　2.以公开案件信息倒逼：

　　案件信息公开是促进司法公正、提升司法公信力的重要保障。系统填录不规范、文书制作不规范，严重影响案件信息公开工作的推进，甚至可能因公开的案件信息、法律文书不准确、不规范引发负面效应。我们通过对案件信息公开系统运行初期的调研，逐案研究影响案件信息公开的原因，针对不同原因，采取不同措施，制定了《案件信息公开操作简明指引》，对各类案件程序性信息公开操作进行图示说明，对各类法律文书的公开操作流程进行图解说明，并加大案件信息公开的审核力度，对未填录或未规范填录应当公开的案件信息，或者有其他不符合公开规定的情形的，要求检察官更正完善后再予以审核公开。

　　3.以统计监督倒逼：

　　司法改革全面推开以来，最高检就统一业务应用系统的统计功能进行了升级完善，全面对接司法责任制改革要求，由系统内的办案信息自动生成检察统计业务数据，更加科学全面的反映检察官的办案数量、质量和效率。我们在审核统计报表过程中，坚持日常审核与统计员、受案员双重审核制相结合，明确检察官填录主体责任，发现数据源头即统一业务应用系统内填录不规范、不准确导致统计报表无法生成或生成的统计报表有错漏的，要求检察官更正完善后再重新生成统计报表，不得违反规定手动填录或修改统计业务卡信息。这也为4月份全面使用统一业务应用系统统计子系统打下了良好的基础。

　　4.以严格审核审批倒逼：

　　完善司法责任制，就是要落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。检察官在确定的权限范围内依法独立对本办案组织办理的案件及相关事项作出处理决定，并对其结果终审负责。统一业务应用系统对接司法责任制改革，对办案模式、审批权限等及时进行了调整。因此，独任检察官、主任检察官、检察长在系统内审核审批时，要对自己决定的事项负责，也就是要对自己审核审批的检察官、检察官助理和书记员处理的办案事项和具体司法事务负责。在审核审批过程中，发现有填录案件信息不规范、未使用系统配置的文书模板拟制文书、文书未在系统中报送审批、不规范使用系统导致统计报表错漏或数据异常的，应责令检察官、检察官助理或者书记员整改完善后再予以审批。

　　5.反向检视倒逼：

　　统一业务应用系统还存在尚待完善的地方，比如一些重要案件信息项未设置成必填项目，一些文书未强制在系统内制作流转审批。这些客观原因的存在，加上监督人员的疏漏，就可能导致一些不规范问题从上一流程节点进入到下一流程节点。因系统流程节点的设置原则上不能回退至上一节点，下一流程节点检察官就无法通过要求上一节点检察官修改不规范信息来进行监督，但在实践中，下一流程节点检察官往往最能发现上一流程节点的问题，因此，我们规定当下一流程节点检察官发现流转来的案件存在填录不规范等问题时，应当先自行修改完善，并及时告知案件管理部门，由案件管理部门对上一节点检察官提出监督意见。这种监督方式不同于上述四种正向监督倒逼，我们称之为“反向检视倒逼”。

　　（三）监督结果运用

　　对监督过程中发现有不规范情形的，区别情形分别采取口头提示、发出案件流程监控通知书等方式提出监督意见，并详细记录载明承办人、案件、节点、问题及承办人核实整改回复情况，形成完备的监督台账。同时案管部门建立与业务部门联席会议制度，业务部门检察官全部参加联席会，在会上通报案件监督过程中发现的问题，案管部门与业务部门共同分析研判整改措施，总结工作经验，深入推进系统使用。“三见五倒逼”机制建立以来，我们在深入运行中不断完善，形成了《统一业务应用系统使用情况监督办法》规范性文件，被重庆市院、多家媒体宣传。通过全员参与到案件从受理到结案送达的全方位、全流程跟踪监督，将监督制约的触角深入到每一起案件，真正做到“案件流转到哪里，监督制约就延伸到哪里”，促使办案人员在每一个办案环节都严格遵守法律和执法办案规范，去除检察官办案的随意性，实现办案零超期，办案安全事故零发生。在规范案件办理的同时，规范了以统一业务应用系统填录信息为基础的案件信息公开和办案信息统计。 　　三、司法改革背景下案件管理监督工作的展望

　　（一）把握好监督的“度”

　　案件管理兼具业务性和管理性特征，既要严格遵循司法规律，又要严格遵循管理规律。要坚持以司法办案为中心，实现案件办理与案件管理的适度分离，检察官要自觉接受案管部门的监督，积极配合案管部门工作，对案管部门在案件管理监督过程中发现的问题应当分析原因、切实整改，并及时向案管部门反馈。案管部门在监督过程中，在加强全面管理、过程监管的同时，尊重办案活动的亲历性、判断性、独立性，把握好监督的具体方式和介入程度，既切实防止和纠正违法办案和办案瑕疵问题，又切实防止和纠正对正常的案件办理工作造成不当影响。司法改革的要义是“去行政化”，从“三级审批”向“二级审批”的转变，从“金字塔式”管理模式向“扁平化”管理模式的转变，都是“去行政化”的表现 。检察长、主任检察官在审核审批过程中的监督，也要充分尊重检察官的独立办案权，实现“监督不代替”。因此，监督者与被监督者应当在各自的权力界限内相互配合、相互制约，共同促进执法规范。

　　（二）完善统一业务应用系统

　　统一业务应用系统是司法�k案的载体，也是实现对司法办案活动监督的重要依托，“在司法办案中能够发挥过程控制、监督制约等方面的作用，在推进改革进程、保障改革效果方面具有不可替代的作用”。目前，最高检已经在逐步完善系统功能，以适应司法改革的要求，比如对统计功能的完善，可以就每个检察官的办案数量、质量进行统计。然而在实践中，系统在设置上还有一些需要进一步完善的地方。因此我们建议：一是进一步完善系统分案功能，建立系统自动分案。目前系统还不能达到根据设定好的分案规则进行系统自动分案，还需要手动分案，这还不能完全满足改革的要求，需要进一步进行调整。二是进一步完善系统流程设置。如对重要案件信息设置为必填项，对重要节点法律文书强制必须在系统内制作流转审批，重要工作文书强制上传，否则禁止进入下一流程节点。三是进一步优化流程监控功能。目前系统流程监控采取口头提示后，系统对检察官如何反馈没有记录，不能反映监控效果。建议增加口头提示情况下检察官反馈程序，由此构建一个完整的流程监控程序。

　　（三）建立完善相关配套机制

　　在完善司法责任制改革的背景下，如何进一步深化案件管理改革以助推司法改革，我们有以下几点思考：一是完善相应的办案机制。司法责任制的全面推行、权力运行机制的改变必然要求业务办理机制与之相适应，案件管理监督职能的充分发挥也必然依赖于完善的业务办理机制，因此在改革的进程中，要结合不同案件类型、案件复杂程度，合理配置资源，完善办案组织，形成科学合理的办案机制。二是要完善案件质量评查机制。针对检察官对自己所办案件质量终身负责，要加强对检察官办理案件的事后质量评查，结合系统评查、流程监控、跟庭评查、律师接待、案件信息公开等情况，建立完善的案件质量评查机制，深化对检察官行使权力的监督。三是要探索检察官考评、司法档案管理等新机制。因为案件管理部门对本院所办案件进行全面管理，必然要求案件管理部门参与到对检察官的业务考评中去，探索案管部门如何为检察官办案情况考核提供全面客观的考核依据，建立完善的考评机制就显得尤为重要。在检察官司法档案管理方面，哪些材料应装入司法档案中、如何有效管理等问题也是我们案管部门亟需解决的问题。

　　注释：

　　渝检（政）【2016】77号《关于做好全面推开司法责任制改革启动准备工作的通知》.

　　高检发（2015）10号《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》.

　　渝检五分院（案管）【2016】1号《重庆市人民检察院第五分院统一业务应用系统使用情况监督办法（试行）》.

　　李瑞钧、李岑、李国宝.主任检察官改革视野下的案件管理研究.天津法学.2014（4）.