审计机关组织模式和审计效果--以规制俘获理论为研究视角
第２７卷
第
２
期审
计 与 经 济研
Ｊ究 ＵＲＮＬ ＡＦ ＯＡＤＵ Ｔ＆ Ｃ ＥＭＯＩＳ Ｏ Ｉ ＯＮ
ＶＣ ｏ ．７， ｏ ２Ｎ１２ ． ａ ．，２ ２Ｍｒ ０１
２１ ０年 ２３月
审计机关
织组模和式计效果审
以规 制 俘 获 理论 为 研究 角视 郑
石桥
京审（学院计 国审际计 学院 ，南 江 南苏 京 摘［２ １ ）１ １ ８５ 要］ 计审 关机织组 模式有种， 一两纵 向是权／集 向 集中模式， 横 二是 向纵集／权向分 模 割。将 式家审 国
横计作为审计规制
，以 规制经济学为 础基， 立建一个解 释 种审两机关组计织模式 审下效果 计差之 的理别论 架构， 并用这个 论架理来构分湘潭市析计局的审审“ 计权分 离四 ”式。结果 明表 ， 向纵集权／向 集模中式 ， 下模在 横审 计主体 被 获的可俘能较大 ；性在纵 集向／ 权向分割模式下 ，横审计主体 俘被获的可能 性小。较将计 审立项 、权 审计查证权、 审计审 权理 审、执计行权进横 行向分 割 ，具解决有息不信称、 对分力 割权和监力督 三方 的效面 果 ， 能权够发挥 计规审
制俘
阻止获的功。湘能潭审计市推行 局审权计“分 四离”组的织 模 实现式 从纵了向 权集 向／集中模 向纵 式向 横
权／ 集分向割模 式 的转 ，换横 从而大大降低 了审 计制俘规 ，获 高提 了审计效果 。
［ 键关词 审］机计 组关模织式； 国家审计 ； 审规 计制 规制俘；获； 审计权力 配 ；置审计 权离分；审计 效 果 ［图分中号 类］２９ ４ Ｆ ３．４ ［ 文献标码识］ Ａ ［ 章编文 ］０号 ４—８ ３２１ ）— ０ ６— ７ ２０ ４ ３１ ０ ２ ０（ ０２０
一
、
引 言
审计“难 ，审 计处更理 难 是政府” 审 界 的计 一个难 题。 志勇 的研 胡究 表明 ，国 各政级府 审 计 的我 审 处计 执理 率行 约为 大７％ … 郑 石桥。 尹和平 的 研表究明 ，０ 计审机关 地 位高 ， 处 计理 的执 行 率 效审 反而低 ，审机计 地 关位和 审 计理 执行处 率效 间之 现出了 悖论 。 针对 一 这题难， 少 学不者提 了出进一 步规
范 计处审 理 权具的 措施 体和 决审解 计处 理 难种种的 策 对。同 ， 时些一 地 方审计机 也关 在探 索
如何 从
审机 关组 计再 造这织 路个 来解径决 审计 难 、 难 理 、实 审 计决定难 的题 ，问 处 落潭湘市 审 计 局
的计 审“四权分离 ”就非式 具 有代常 表 。２性０ 模 ０ ３年 ，潭湘 市审计 局针 对 审 业 计 管 理方务 面 存 在弊的 端 组成 了专 门课的题组 ， 采 取边 究 边实 研
践 的方 ，式 行 了审计 查证 权 审与理 权（ 理 罚权 、） 两 进 处 处
“分
离 ”尝的试 改性革 ， 并取得 了 满 成圆功 。 此 基在础上 ０，６年 ， ２ ０ 潭 湘市 审 计 局又 率先在 国全创 新 审 机关计内 组 织结 构部 模 ， 行式 计审 权 “ 进 分四离 ”组织 模 式 的 革试 改 ， 点 引 起了审计 署 领 导和业内 这
士 的人泛关 注广 实。施“ 分 四 ” 改革离的几 年 ，来 潭 湘 市审计 局取得 了显 著成 效据 不。 完全 统计 ，湘
潭 市 审计局 的 计 建审 议纳 采率 到 ８ ％ 以达上 ， ０审计 理处 定执行 率达 决到 １０ ０％ 。
［收 稿期日］０ １０ — ２ ２１— １６ ［ 基 金项目］ 江 高校苏势学优科设工建程资项助 （目 ＡＤ； Ｐ Ｐ 国）审家署重计点题 （课 Ｊ２０１） Ｓ１ ０２
［０作 者介］简 石郑桥（９ ４ ）， １６ 男 ， 湖一耒 南人阳 ， 南京审计院学际审计学国院教授 ， 博 士导生 师 ，事审从计 理论与方法研究。 ①湘市审计潭审局计 “权四分 ” 离织组式的材料模该局由局长秦 副国等钦志同提 供， 特致此 。 谢
２・・ ６
潭湘 市计审 内局组织结构 部革与创改新的 本基路 径是： 审以 权计离 为分主线， 计审业 务管 过 理 程对 的 四个要环主 进行科学节划 分 ，设置 相应 的职 部能门， 审 权计重新分 配 和化 ，细将 构 完建善的 内部监 督 和 约机制 。束具 来说体 ，市审计 局在 内潭部 将 审计 权分划 为审 计计 管 划 、理 场审 查 证计、 湘 现 审 报 告 计审 理、 计结论执审行四 项职 ，权 分 并别 由不同 的 职部 门能 对独相立 实 施。该 审 局计 内设财 金社保 、 政 行
事
、业 环保 、 业责任济、 、 农 贸经 经开发等 个 六审计查证 科 ，独 设立立 法 制审理 、 合计划 、综 审计执 行等 业 务职 科室 能，而构 成全新 的审 内计组部 结构织和 管理体 制推。 审行 计监 ”督从 四 分离 模” 式 ，以机从制 可形 上成计机审关内部分工协 作 、相互 约制 、互相合配 、相监督 互严的科学谨 环、相扣 的环构组织机体 系。
按“照审计 计划 审、计 证查 、审计 审 理 、计执 行 审” 四项职 能分 离的要 求 ， 湘 潭 审 计 市 对局 个四类
的业型 部务 门职的 、责限进行 了重 划新 分。 （ ） 综 计合 划部门独 立行 使计 划 安排权 。 湘 潭市 审计 权１
局 破打 原计 审 业务部门 审计 范的围 ，根据 审计资 源情 况 合理 排 安计计审划 ， 审计 监督 既 能保证 重 点 使
能统筹 兼又 ， 留顾计监审 督 的
“ 角 ” 大最限度 地 实 现 计 审监 督 标目 。（ ）计 查审 证 部 门立独 行不 死 ， ２ 审使 检计查、 调 查、 取证权 。查证 门部 专司 计 审调查 取证 ， 中力 深 精查细 审，面提 升 审 计 查证 质 集 全 量 。 （
） 制 审 理部法 独 立门行 使审 项计 审理目权。 法 审理制 部门依据 审理结果 独 立拟 草审法 律计文 ３ ，书将过 去 计审 复 核的服 务性与从 属 性 职能 转变为审 计 督监的 一独 个立 环 节， 行 直 使 补接证权 ， 并 这 审对查计证 门既部起 到一种 督 与监 牵 的作 用制， 又能 统 审一 处 理 计 处罚、尺 与度 标准， 有效 阻 原断审
计业
务 部门可 能 存 的 “ 在以审谋私 ”“ 链益” （ ）审 执计行 部门 独 落立实 计 决 定执 行审 情 况 的、 。利４ 审 计建
采 纳议 况情 审计、 移送 处 理况情。 这根 本从 上改 了变 由各 务业 部 执 行门 计 法 审 文 书律 随的意性 与 不 彻底 性， 助 有于 护 审计机维 的行政关执 法 权 ，威为审计 目标 的 最 终现提 实 了最 供大可能 。 本文将 国家 审 作 计为审计 规 制， 以规制 经济学 理论基为 础 建， 立个一 解释两 种织 模式 下组 的审 效果计之差 别 理论 的架构 ，用 这个理 论架 构 来分析 潭湘 市 审 计局的 审计 并 四“分权 离 式”。 文 的后 模本续 容内 安排如 ： 下二 部 分制 是度背 景 ， 绍 国我计审 机 关现行的主要 组 织模 ； 式部 三 分是以 规 制 第 介 俘第获 及其阻止 的一般 论 为基础理 ，一立个解 释 权 力 向集 权纵／向集 中 模式 和纵 向 集 权／向 分 割 建 横 横
模 式下的 审计 效 果之 差 的理论 架别 ；构四部 是 结论分和启 。示第
二 、制 度背 景 ： 机 计 组 关模 式织 审
组织 设 的计本质 权力 配是置， 括 纵 向权力 配置 和 向横 权力配置 。 一 来般 说 包，审 计 权力包 括
项立权 、证权 核、权 、取 审处理 权 、果结 公开权 和处 理执行 权六 种 立。项 权是 指确定 审 计 目项， 选 即择
被审 单位 的权计 ；力 取 权证是 制编审计 方 和 收案 集计审 证据的权 ； 审核力权是对 审 计 案方 审和计证 据 行进审 核 权 力的 理权； 是 审对 计 发现的 题 做 出处理 处问 罚决 的权 定力； 结果公处 开 权是 审对发 现计 的 问 及题 理 处 处决罚定是 否对外 公 开的权 ； 力执理行 权是 执 行审 处 计 处 理罚决 定权的力 。上述 这些 处 权力 需在要审 计关 内机部进行纵 向 和 向横置配 。 纵从向来 说 ，审 机计关 分划为 审 机计 关
领 班导子 和
职能部 门两个层 级纵。向权 力配 主要 指 置 种各 审计权 力 在 审 计 关机 领导 班 子和 职能 部门之 间 分 配的 ，果 审计机 关 领 班导子 配 分权的力 较 ，多是纵 集 权向 ； 则如 果 职能 如 部配置 的门 权力 较 多， 是则 纵向 分 权
。横 从向来说 ，审 机关计划 分为若 干能部 职。一门 来般说 ， 职 能部门 可以 为 综分合部 门 （ 计划
或 部 门 业务）部 、 门部规门 和行 执部 门四 类。 合综 门 部 计（划 部门 ） 综责合 业 务 要包 ，括 审计 法 或 负 主、计 划汇的 总、 制和 下达 编 业；务 部门负责 计 准审 、 备实施和 终结三 个阶 段主的要工 作 法； 规部门负责 审
核和 审理 ；行 部 负门 责审计决定 执的 行横 向权。 配 力是 指置配 置给全 部 能部 门职的权 力 何如 在各 执部 之门间 进行 分配 。如 果计 权审 力主要分 配给较 少 几的个部 门 ， 称 为横 集向 中 ；分果 配较给多 的 则如
部
门 ，称 为横 分割 。向 所以， 则 纵将向权 力 配 置和 向横权 配力置 结合 起 来， 辑逻上 说来 ，从审计 机 关 的
织组 式有 模种 ，四 如下 页 表 示 。１从现实状 况来 说 ， 计机关 于基审 风计险控 制 需的 要 般，实 行 审 所一 纵向 权 集，以 ｃ Ｄ和两种 审计 组织 式 模较 出现 少， Ａ和 两Ｂ种类 的型计审 织模 组式则大量 存在 。 而所
现
对和 ＢＡ种两 织 组模 式做 一 进步分析。 模Ａ 式是 纵 向 集权和 向集 中并存 ， 横 模式种 目前是
这
２ ・ ７ ・
审计机 关主要的 织组 式 。模在这 模种 下 式 分配 ，给职 能部 门的权 主力集 要在中业务 部 ，门他 门部只 其
起
辅 助作 用 。 种 这 模 下式各 种计审 权
力 的置 情 况配 如 表２ 所示 。Ａ 式模的
表１
计机关组织模式
审主要
特点 审计 权 力是 横 向 置配 偏重于 业 部门务，该 部门对 审项 目计立项有 重要 影
，响本 独 有 取证 和执 权行权 ，基没
有
门专的执 行 部。门Ｂ 模 式是 纵向
集 而横权向 割分， 目 前只有少数 审计关 机用采这种 模式 在。这 种 模下式 ，分 给配职 部能 的门审权 计分力
割配 置 给不 了同职 的部能 。这门模 种下 式各种审 计 力权的 置配情况 表 ３所如 。Ｂ模 式示 下实施 审计 项目立 项权 的是 合综 或计划 部门 ，而 不业 是务 部门 ，且单 独设置 执 行 部 门 ，审 计处 执行 权 理 业从 将务 部中分门 出离来。比 较Ａ模 式和 Ｂ 式模 ，们的共 点同是 向权纵 力配 置
均
实 纵行向 集权 ； 异 点 体 它 差 现 横 向在 力配 置权上 Ａ， 式 下 模的计审 力权主 要集 在 业务中 部 门， Ｂ模 式 的审计 权 力下 则是在 即而 各职 能
部之门 间行 分进割， 形 权成制力 衡。
表 ２审计 机 关 权力 配 （置 向 集 横向 集中 模 ）式 纵
・
２・８
三
、规制俘获 阻 和审止效计 率的 关系 ：论理 构架
（ ） 规俘 获制及 阻止 的一其般 理论 一
共公 益 利理论 指 出 ，当市 场失灵 时 ，府 规制 会带 来 会福社利 提的高 。后 ，来 政 们人 发现 实际情
况公与共 利 益 论理的观点 并 不 一 ，致 些 规制 结的 果还 其相 与 反尽。管 政府 制 规 者制 定 法立 政和 的策
有衷初是 为了 公共 益 ，利 特定 的利益 集团直 一努力 从 影中响规 制 ， 因但而规 的过程 受制到这些 利益 集 团 阻挠 的 ，导致 规制 的最 终结 与果初 最的目 不一 致 ＿ｌ 。随 着研 究的 入 深 ，们人发 现 在一 个 相对民 主的 社 里 ， 政会 规制府 是 综合了 身自的 政治 效 用各 和 种 利益 团 集的需要 ， 以 这种 规制 时有 有 会利于厂 所商 ，时 也 有利会于 消费 者， 而 更 利有于 政 自身 的政 治府利 ，益有 然此 政 因府规制 一 不 能完定全 提 高 社会福 利。 府规 制政的 意本 是保 护 共公利益 规， 制机构 本身 存 的利 在 驱益 动 其或 他原 使 因得政 规 府但 完全制有可 偏 能离初 目的 最，种 现象称 为制 规失 效规。 制 效 失的原因 大 致有两种解 释， 解 释是种 这 一 规 效制率 论， 即失效 是因规为 制机 构 的 率效 法 达无 到正校 场市 灵失 要 求 。的这 理种论认 为， 规制 机构 不 能有效 控地制 被 制规者的 日运 行常， 而 规制 的调且节 过 程 具有 不 避 可 的免 间滞 时后性 。另 一 种 释 是解 规制俘 获 理 ， 论规 即失制效的 原因是 规 制 被者俘 了获 制规 者＿ 。在 现 规代制 经 济学 中 ， 卜ｌ 规 制
俘获 理 论占 了据主 地导位 。
如
何阻止 规制俘 获 呢 ？新规制 经济 学派 在制规 获俘理论 面方的创开性 研 究是利 用 委代托 理论理 分的析方法 ，信息不 对人 手称 ，立 了在信 息 不对称 情 下 况各 种激的 励 制 机 ， 从 以保建证阻止 俘行获 为 ， 并且 从 组织 设计 上进行 制度 进 改 而达 ， 到 社会 利 福的 改进＿ 从 ｌ 。归 纳 来 ， 起止 规 阻制 俘 的方 获式主 要 有 种三 ： （１ 减少）信 息 不 称 对。新 规经制济 学派 指 出， 规 制者 和规 制托委人 （国 会、社 会 公
众 ， 被但
规者不是规制委制托） 之间的信人息对称不规是制俘获象现发生的 因原， 减少这种 息不信对称可 以就小减规制 俘获 的概率 。 （ ）权 分 割力 。Ｔｒｅ 认 为， ｉ２ ｌｏ 由 于 规制者 对相 于规制 委 托 人 具有 信 息 优 ，势 因规此 者 制 的自由 量权 裁影 是响 获俘 围的范 要主 因 之素一 。从 这个 意义上 说 ，要 想规 制 效有， 就
必 须 规 制权将限分 配 不给 同的 构机 以，减 少一 每规 机制构 的 自由裁 权量， 以 规分制离 来防 合谋 止 与即
俘获 【 ］ 。Ｍ１ａ ｏｔｔ出 ， 的分离 力实 可确 为 一作种承 机诺 制以减 少 规 制的风险 ５ ｒ，ｍ ｒ 指 权 同时ｉ 还 缩将 小非 善意 为行 的施 范实 围。规 委托制人 应该分 割规 制 任 务 ，割 规制 的权力者， 降低 他 们 的裁 量 权 ，分 以 避免谋合 发生 的 Ｍ。ａ ｏ 还指ｔ出 ， ｒ ｍ ｒｉｔ 任务分 离使能两 个 规 制 构机 合谋 可 的能性 减 ＿ 少ｌ 。 Ｌ ｎ ｆ等 ａｏ ｔ 明，证规 制 的权中 力分 离可 作 以为种 承诺 机一制以 止 规制俘 获 的防威胁 ＿１ 规制。 权力 离分的 织 组结 构形 能式 在 一够定 程 上起度 到止 俘 获防的 作用 ， 当每一 规 制机 构 只掌 一 握种规 制 技术 （ 息 ）信， 时 规者 的 制自裁量由 权将受 到 制 ，限就 是 制 规权 力分 离 理论的 精 髓¨这 （。）权力 监 督 。Ｌｆ ｎ等 建人 ３ ａｏｔ 议， 以指 一定个 规制机 只负构 责监督， 需 要执 不 其行他任 ，务使执 行 其他 任 务 的 机 构很难从 规 可 而 制这的产业 获得 剩 中租余 金一 。¨ （ ） 国 家计审 规制及其 俘获 二 尹平 指 出 ， 家审计 规国制 是 国家 审指计 利 审用 计 手段实 施 的 产 业 制 规 。与 他其规 制相 比 ，国
家审计 规制具 有 不忽容视 的优 越性， 主要表 为现： 立 性 ；独 计 审主体与 体旧制有 天然 的时间 断 隔 审；计
主体 充 当规制
者 得到 律支法持 ； 国家 审计 关 有机良好 运的 行业 绩 与 任 性 ； 审计 胜 制规节 约 交易 成 本；
审计 机 关 有具规 制 者再 制 职规责； 计 规审 有制利 于 民官动互 的规 制机制 的构 与建 成 形事实。 ， 规制上
为 具作体 制的 安 度是 政排 府对 济行经为 管的理 或约 制，在 市 场经济 体 下 制矫以正 和 善 改 市场机制 是 在 问题内为 的目的 。从 这个 度 来角 解理 规 制，国家 审 计 关对机 被审 计 单位 进 行的 各类 审 计 动都活 可 以界定 为规 制那 么 ， 国家。审 计规制俘 是
获否 有 能可发 生 ？呢 者或说 被 审计 单 位是否 有 可 俘能获 国 家 审机计关 ？呢 们分 别从 我制规 者和规被制 者两个角 来 分度析。 从规 制者 角度来 说的， 审 计 员人作为 现实 的 自然人 ， 同 具 备 样济经人 逐的 利 征特， 通会 各 过 种并
・９ ・ ２
手
段来满 个足 私人利。在这 种 况情 ，下 执法裁 权 量刚好充当 了权 钱 交 易 的载 体 审。 计 员 人 审计 机 或关 权衡 利会 弊， 审 处计 理处罚 对己自利弊 失得的 响影 ，算 如计果审计 处处理 罚 对计人 审或 审计 员机 关的 影响弊是 于大 利 ，审种 计处理处 罚就 具不 纳什 有衡 均的特性 这 ，审计俘 获 就会 出 。现有 时 审， 人计 或员 计审 机关 身也 可自能 被俘会 获 例如 ， 如。 被果计审单 位 能 制约审 计人 或员 审计机关 的 利益 或对 审计机 关负责 人的 利施益加重 大影 响， 在 种这情 形 下， 审 计关机 现发了被 计单审 位的问题 就可 会能自 动被 俘当然。， 这种 被 也 会俘以某种方 式 让被 审计 单位 知道 。一 般来说 ， 计审 俘 发 获之 后生， 审 计 员人或 审计机关会 表现为低 效 率 主要 ，体 现在个 三 方面： 一 ，失公 正 。计审人 员 审或 机 计 对 有些 关第 显 审 项 目处计理 罚 畸轻处或者 重 畸 同，等 况情 违的法行为 予 不给同 处的 ， 者对不 同罚 情 况的违法行 对 或 为给予 相 同的 处罚。第 ，二延履 职行 责有些 。计 审员 或 人审 计机关 在工 中缺乏 作极性积和 主性动 ，拖 对一些 计审 项 ，事其 是棘手或者 影 到响 身自利益 的事项 拖 履延 行责职 ， 尤避以免 冲 突 、回矛避 盾 ，者 对 或待处 亟理的审计 事 项 到拖 后最 期限， 误 了时机， 很得 审多计处 理 成 为 不可执行 。第 三 ，延 使审计 不 为作 。计 人审或 审计员机关 出 于 各原 因种对 有 法行违为 的单 位睁 只 一 ，眼闭 一只 眼， 执弃法 权 、 放 不 进 行 罚处， 者 大化小 事 、化 事了， 履该 行行 履职的 责， 得使 审计 形虚 设同 ｊ 小或 不这 。
被从 规制者 的度角 来 说 各种 ，形 式的审 处计 理和 处 罚都 给 会被审计 单 位带 来 经 利 益 上 的济 负面
影响， 至还 会 响影 其后 的以经 济利益 ， 甚 被对 计 单审位 负责 也可 能会 人产 一定 生负的 面 响。审计 机 关 影 被对审计单 审计 查位出问 后题 进 行处理的方式 包括 ：责令 期 限缴纳 当上 缴 应的款 项； 令责 限 期还退
被 占的国侵资产有； 责令限 退期还违所法 ；得责令 照按家国统一的
会计度制有关定规行进理 处 ；其他 处 理施 。审措计 罚 处方式包括 ：报 批 通评 ，给 予警 告 ； 违 法 得所 ，的 违 收法 所得， 处 法违所 得１ 没有
并 以上 ５倍倍 下以 罚 款的 有；违 法所 的得， 处以 万元 以５下的罚 款 ；没 对直 接 负责 可的主管 人员 和 其他 直接责任人 员 ，处以２ 万 元下 以的款 ， 可罚审 机 关计 为认应当给 处予 的 ，分向有 关主 管关 、机 位单 出提 予 处分给的建议 ； 成犯 罪的 ， 构依法 究刑追事 责任 针对 审。计 机 关 的 计 处 审理和处 罚，审计 单 位 完 全被 有 可采取 能对 应措 施， 员 一切 可能动 的量来 俘力获审 计制 。当规 然， 获审 计 制规 也是 要需 花 费 俘要
成的。本果被如审计位单俘审计机获关付出的成低本于取获收的 ，益 被审计单位会就产生烈强 的俘 获动机 ， 尤是其法在制环境较差社会背景的下， 俘获 获者取的益收一 成本 比更高会 ， 这客在观上大扩 了 审被计 位单 获 审俘规 制 的计市场 需求 。
（）家审计国规 俘 制获的 阻止 三
根据 《中华人民共和国国家审计基准本》 则国家计机审实关项 目审计行三个阶段有， 即，审计 计
、划计 实 施、 审审计报 告同时。， 家 审计机 国具 关有多种审 计 ，权如 审计 项立 、权 审计 证权 查 、审计 理审 权 、 审计 行权 （ 审执 权计 以可不有同的分割 方式 ） 。 我国绝大 多数审计 机关 （ 少数 地方审计 机关例 外 ） 的 审立计 项权是综 合部 门考业参务部 门的意 见 后行 使， 因业 而务部门的 意 见 举足 轻 。审重 查计证 权 审计执和行权 完 全由 务部业门 使行 。计 审理审 权由 专的机 门行使构 独立，于业 务部 门 也就。是说 ， 我 国审计 机 关 行实 的是 纵 集权向／向集 中组织 模 式， 横 在这 模种 式下 审， 机计 的关审计权 主要 集 中 在审 业计务 门部， 审计 职 的履能行 审、 计质 的量把关、 计 风 的险 制 等控都维 系 在 审 计 业部 门。务 虽然 审 审
审理计机构可 以对计业审部 门务权力进的牵制 ， 但行这都只是修修些补补的作工 ， 并不从能根本解上 决 审计 机关 内部权 力过 分集 这中 一 问 ， 因题这此 的样组 织模式 是 健全 的不 在。这 模式 种 下 国家， 审计 机 关存在一些不容视的问忽 题，如审 计目 标 偏、离审 计划管理计不科 学、审 执计法公欠 、正审 质计和量 率不效高 、 计审定决执不到位等行 这都，可归结以为审规制计俘。分析产获这生问题 些的因， 一原 个重 要 的方面 是 审计机 关部 组
内
织 结构 式形 组和 织模 式缺乏 必 的要 部 权 力内 间的之监 督 制与 机约制 。 审个计项 目 从 指定计 划、 现场 审 计 、下 达计 决审定 直执至 行审计决 定 个 过程 ，均 由同一个 务业 部整
一
“ 门杆一子 插到 底 ”这样 很 把难好审计 质量 关 以确 ， 保审 计执 法 的 客 观公 正 ，性以规 审避 计 风 ，难 难险 ， 避以免 审谋 以私 这。种 状 已现与日 变 益 化的计审 环越境来越不 适 应 ， 相 难建设 与高效 廉洁的审 计 ・
３ ・ ０
机关 要求也 相 不适 ，应已成 制为约审 计 业 进事 一步 发 的瓶 颈展。 何 改变如这 种状况 呢？ 如 前所述 ，它
规制俘 获阻止 要有 减少主 信息 不 对 称 、权 分割力和 权 监力 三条督 径路 ，条三路 径 可 以分 别 采 ，用这 也 可同时采 以用。对于 家 审计国 规制俘获 阻 止说 ，来 种三 路径也 同 适样 用 这。 在纵 向权／集 向集中 的 计审 工模分式 下 ，横审 计关机被 俘 获的可 能性 较大； 纵 向 集／ 权向 割分 在 横
模 下 式 ，审 机关计被 俘 的获可 性能降 ，低能 高提审计 效 果 。 审计将立 项 权 、 查计 权证、 计 审 且 理审审
权 、计 审 行执进权行 割分， 以 产生减少 息信 对 不称、 可 权 力分 割权和力 监督 方三 面的 效果 ， 过 这通三 个 并效果达到 审计 规制俘 获阻 止的 的目。首 ， 计立先项权 审、 计审 证查权 、 计 审理审权 审计、执行 权 分割 后， 原来主 要集 中 审于业 务计 部 的信 门息， 在 多 部个 门都 能 道知 ， 计划 部门在 制定 年 度计 之划 现前
需如要深 入 了解被 计 单位审的 情况 ；审计 审理部 门为 了验证 一些 问题 ， 要需 深 被入审 计单 位， 也而 也
从掌
握 了更 多 信 的息 ；计 执审 部行 门新 是立 的设 部 ，门了执 行计 处 审理 处罚 定决， 部门 必须 了 解审 为 该 计 查 出 的题 ， 问 在行 执程 中对过 审被计 单做 位一 进步了解 。 之 总 纵， 集向权／ 向 分 模割 式 ，下 并 在横 有 多 个部 门了解 被计 审单位 的 信息， 这 使得 计业 审务 门部的信 息 优 势 大 降大低 。其 次， 纵在 向集权 横／
向 集中 审 的分计 模工 下式 ，计 务 部 门 独业 享审 计查 证权和 审 执 计权行 审 ，同享 有 时部大分 审 计 项立
权，
这使得 独立的审 权理 难发以挥 衡制 用作 在。纵 向 集权／ 向 割分 模 下式， 计 立项 权 、计 查 横 证审审 权 审、计 审权 、理审计 执 行分权 别 属于不同 部的 且门 各部 门地位 平等 ， 形而
成 相 互了 衡制的 权 结力 从 构 。 再 ， 在次 纵集 向权／ 向分割 模 下式， 种权 力 的 行使 过 也就程 是对 他 权力其的监 过 督 ， 程审计 横 某 如 查证 门部 在计审 证 权 的行查 使过 中程可 检 以查审计 计划 是否合理 ， 时同 计计审 划部 门 会也 督监 计审 证查部门 否是按计划 执 行 ； 审计 部 理行门使 审权 理的程 过 是也 对计 审计 划和 计 查 证进 行审监 督 的 审
程 ； 审过计 行执部 门执 行审计 理处 处罚 定 决过 的也程是对 计 查审证、 计 审审 进理行 监再 督的过 程
四 、。结 与论启示
湘市 潭计审 的局组织模式 从 实施 计审查 证权 与 理审 “ 权分离 ” 两改 到革推 行 计审 权“ 分四离 ”试 点 ， 实上 就是从 纵向 集 权／ 集向中模 式 向纵 集 权／向向 分割 式模 断不过渡 的 过程 。在 湘 潭 市 审 事 横横
局计组织模 式 变的 过程 迁中， 权向 配力置 未 并发 生实 质 性的 变 化，生 变化 的 要 主 是横向 权 力配 发纵 置 。审计 证权查与审 理 权 “两分 离 ” 式 模经已 现 实一 了 的审定计 权 横力向分 割 ， “ 两分 而离” 向 四“ 分 ” 织离模 式转 的则 是换实 行了计审 权力 全面 横 的向 分 割这 种 。审 权 计 的横力 向 分割取 了减 少得信 组息 对不称 、权 分力割 和力 权 督三方监 面的 效 果 ， 了审计挥规 俘 制获 阻 止的功 能 ，而 提高了审 计效 从发果 。 所以 ， 湘 潭市 审计 组局 织模式 变 案例迁说明 ， 与 纵集 权／ 向向 集模 式 相中 比 ，向集 ／ 向分 权 纵 横 横 模式 更能 割发 规制挥俘 获阻止 作 的 用 而有 ，利 于提 审 计高效果 从 。
规俘 制理 获论 明 ， 制 表效 失的原因是 被 规制者俘 获 规 制 了者。 家国 计 审 制规 俘获也 有 可能 规
发生
，规 俘制 获阻 止的条路三径 少信（息 不 称 、 对减 权 分 力割 和 力 监权 督 同）样适 用 于 国 家 审 计在 。 纵向集权／
向集中模 下式 横 ，审 计关 机被 俘 的获可能 较性 大； 向集 权／ 向分纵 模割式 ， 下计 机关被 在 横审
获 的俘可能 降性 ，低而提 高 审计 效了 果 从。 本 文 的理论 构 架及 潭湘 审计 市局推行 审计权 “ 四 离 ”分 模 织 的式成 经功 验 提 供的启 示是 ：组实 审行计 划计 权、 审计 证查权 、 计审 理权审 、 审执计行 的分 割权是 阻审 止计 规制俘 获有的 效路径 ，阻止 计 审规 制 俘获 以可大大提 审计高 效果 。 参 考文 献 ：
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（ ）３ ２． １ — １ ：
［１ ｎｏ ＢＡ ｅ Ｖｒ ｏ ｅ ｇｖｒａｃ ｓ［］ ｈ ｕｒ ｒｕ ａ ｏ ｎｃ ｃｍ ９，７１ ２ ４２： ９１３ ． — ］１ ｅ ｅａ ．Ａ ｔ ｏ ｆ －ｅ ｏ ｅｎ ．ＪＴｅ Ｑａ ｅ Ｊｙｒｌ ｆ ｏ ｏ ｓ ｉ１９ １ ， ）（ １ ８ｈ ｙｍｉｎ ｔｌ ｏ ｎ Ｅ ３ ２
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３ ［Ｌｆ ｎ ， ｉｌ Ｊ ｈｐ ｌｅ ｉｆ ｏｅ ｍｎ ｅｉ ｏ ａｉ ａｔｅｇｒｏ ｒｇ ｌｏｙｐｕｅ Ｊｃ． ｈ ｕ ｒｒ ｏｒ １ ａ］ｆｔ ｒＴ ．ｅ ｏＴｔｓ ｏｇｖｒ ｅ ｔ ｃ ｉｍｋ ｎ ： ｏｆ ｅａ ｒａｔｒ［ ］ＴｅＱ ａｔ ｌＪｕ ｏ －ＪＪｏ ｉ ｎｃ ｄ ｓ ｎｈｙ ｕｔ ｅｙ
ｎｌ ｆ ｃ ｍ ｎｃ９，
１
１６４ ０ ：９１—２． ａ ｏ ｏｏ ｉ１９ ｓ０， （ ）１ ８ Ｅ １ ７
４ ［ ｌｓＨ ｏ ． ｏ ｌａ ｒ ｉ ｔ ｍ ［］ＴｅＢＵ Ｊ Ｅｒｏ ｏ ｉ ８，， （ ３４ ３）０１］ ｔｍ Ｂ Ｍ ｒ ｏｚ ｄ ｎｅ Ｊｓ． ｅｈ ｕ ａ ｏ ｎｍｃ ｃ ２１ ２ １：— ４ ． ｍ ａｈｒａ ａｏｎ ｆ ｌｓ ９３ ２
［ Ｔｒ５ ｌＪｈ ｉｅ ｌ ｅｏｎｚｔ ｎｏ ｇｅ ｍｏｔＪｅ． Ｏｆｒ ｎｍｃ ｃａｅ，９ ４４ ）（１ ２ ．１ ］ ｉ ．ｅ Ｔ ｍｔａ ｒｉ ｉａ ｆ ｒ ｎ［ｖ］ ｘ ｄＥ ｏｏ ｉ ｐＰ ｒ１ ９６，１ ： — ｏ９ ｎａｏ ｇ ｏｎ ｓ ［６Ｍ ａｉ ｏ Ｔ．ｅ ａｉｒｔｎｏ ｒｖｍｅｔｔ ｍ ｈｅｉｐ ａ ｍａ ｃ ｒ ｏｅｍ ｅｔ ＪＥ ．ｐａ ｒｎｃ ｃＲｍ ｖｅ １． ］ｒ ｒＤｍ ｈ ｎｇｚ ｉ ｇ ｅｎ：ｈ ｉｒ ｕｉ ｔ ｅ ｇｏｒｖ ｎ ］ ［ｏｕｅ Ｅ ｏｏ ｎｉｅ ｉ ｔｔ ａｏ ｏｏ ｎ ｎｆ ｐ ｌｕ ｆｎ ｗ
１９ ４ ６—６３ ５ ９ ６， ０：７ ．８
［
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ｕ ｉ Ｓ，９９６ （ ） ０— ９ ．４ ｄｔｅ １９， ４ ２ ９：７ ｓ ６
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（ ）２２３６． ０ ２ ：３ — ２２
９ Ｌ ｆ［ ｎＪ ＪＭｌ １ ｎ ］ｔ ｏ ｅ，ｕＭ Ｒ ｃ ｒ．ｃｌ ｕｅ ｉ ｏ，ｏｌ ｓｎ ｄａｏａ ｉ ｔｌ ｎｉｅ ［］ ｃｈ ｄｖａ ｎ ｎｕ ｆ ｃ— ｆ ｅ ｅｉ ｏ ａｓ ｐｒｓ ｎ ｌ ｃｉ ｎｒ ｉ ｚ ｄ ｓａｎ Ｊ ．Ｔ ｅＳａ ａｉｉ Ｊｒａ ｏ Ｅ ｏ ｐ ｖ ｕｏｉ ｎ ｇ ｏａ ｇ ｎ ｎｏ ｌ
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［Ｏ Ｌｆ ｎ ＪＪａＭｉ ｒ Ｄ ｒ ｃｓ ｏｔｏ ｓ，ｔｔ ｎ ｅｉ ｎ ｅ ｐ ａ ｓ ｆｏ ｅｓｏ Ｊ ｕ ｐａ ｃ． ｎｍｃＲ —２ ］ａｔ ， ｒｏ ｍ Ｔ． ａａ ｎｃ
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ｅ ｉｗ，１９ ， ３４２ ７ —： ．８ ９ ４８ ／ ） ６ ３（ ４６
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［责任 编辑 ： 王 丽 ， 高爱
婷］
Ｏ ｒ ａｉａｉｎ Ｍ ｏ ｌ Ａｆｕｄｔ Ｉｓ ｕｉ ｉｎ ｇ ｎ ｚ ｏｔ ｄ ｓｅｏ ｉ ｎ ｔ ｔｔｏｓ ａ， ｄ ｔＥｉｆ ｅ ｔｎ Ａ ｕ ｄｆ ｃ ：ｒＦ ｍｈｅＰｅ ｓ ｅ ｔ ｖ ｆ ａＣｕｒ ｆＲｅｕ ｉ ａ ｎ ｏ ｔ ｒｐ ｉ ｅｃ ｏｐ ｔ ｏ ｅ ｌｇ ｏ ｔ
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（ｃ ｏｌｆ ｎｅａｉ ａ Ａ ｔｄ Ｎ ｉｇｎ Ａｄｔｇ ＵｅｉｙｓＮ ｎ ｉ ８ １ Ｃ ５ｉ Ｓ） ｏ ｈ ｏｔ ｔ ｎ ｉ，ｕａｊ ｕ ｎｉ ｎ ｖｉｒ ， ａｊｇ １ １２， ｈｎ Ｉ ｒｌｏｎ ｉ ｎ ｎｔ
ａＡ ｔｂ ｔ ａａ ｅ ｔｎ ｅａ ｌｃ ｎ ｔｏ ｕ ｉｐ ｒｗ ｈｒ ｅ ｔ ｏｏ ｇ ｎ ｚｔｎ ｍ ｏｓ ｅｆ ｒ ｎ ｔｎ ｕ ｏｉｆｅ ｎ ｓＣＶ／ ｒｓ ｃ Ｂ ｓ ： ｄｏ ｈ ｏａ ｉ ｆａｄ ｏ ｅ ｔｔ ， ｅｅ ａ ｗ ｒ ａｉａ ｉ ｌ ｏｄ ａ ｉａａ ｄｔｆ ｉ， ｅ ｏ ｉｌｏ ｒ ｏ ｌ ｏ ｃ Ｐ ＣＨｔ ｅ ｏ ｈｒｉ Ｃ ＶＨ／ ＳＴ． ｉ ｐｐ ｒ ａｅ ａ ｎｉａ ｄｔ ｆ ｃ ａｒ ｇ ｓｌｔ ｎ ｂ ｓｄ ｏ ｅ ｌ ｔ ｎ ｅｏｏ ｃ ；ｅ ｔｂ ｉ ｈｓ Ｐ，ｈ ａ ｔｅ Ｐ ｓ Ｐ ｈｓ ａ ｅ ｋ ｎ ｔｓ ｕ ｏｆ ｅ ｉ ａ ｅ ｕｉ ａａ ｅ ｎｒ ｇ ａｉ ｃｎ ｍｓ ｉ ｓｌｅ ｔ ｉ ｏ ｕｏ ｏａ ｓ ｔ ｒｅ ｔ ａ ａｗ ｋｏ ｔｘ ｉ ｙｌＶ Ｃ ／ＳＨ ｄｌ ｍｓｏ ｄ ｆｅｃ ｌ ｔ ｃｅ ｐ ｅ ｕａ Ｐ Ｈ Ｃ ｄ １ ｏ ｈｅｉ ｌｆｍｅ ｒｏ ｅｐ ａ ｎｗｈ Ｐ ｒ Ｐ ｃｍｏｅ ｉｒ ｕ ｉ ｏｂｔ ｔ ｒ ｄａｔ ｎ ＣＶ ／ ｉ ｆ ｈ ｍｏ ｅＰ． ｎＡ ｕ ｔｅ，Ｕ ｆｄ ｒｒ— ｈ ｓ ｔｓ ｉ ｅ ｒ ｔｔ ｒａｍ ｅ ｒ ｘ ｌｉ ｙ ｉＸ ｎｎ ｔ ａｄｔ ｆ ｃ ｈ ｎ ｅｓｏ ｇ ｎｚｔ ｎｍ ｏｅ ｔｆ ｃ ．Ｕ ｅ ｎｈ Ｐ ｅ ｓ ｈ ｈｏｅ ｉｌｆ ａ
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・
３ｅ ２ ・