监管企业存在的问题分析与对策汇总

对汇总纳税的成员企业实施监管，是国税机关规范所得税管理的一种特殊方式。旨在通过对汇总缴纳的成员企业实行按级次、分环节逐级监督管理，以达到严格执行税收政策，加强企业内部核算，鼓励企业在同一个起跑线上开展公平竞争，提高整体竞争力与凝聚力的目的，创造良好的经济效益。从丹江口市国税局近几年对监管企业的管理情况看，企业的经济规模得到了壮大，经济效益得到了提高，内部管理得到了规范，达到了监督管理的效果，促进了所得税收入的增长。但在对成员企业实行监管的过程中，也还存在着薄弱环节，应加以重视和研究。

一、监管企业管理的基本情况全市现有监管企业17户，主要涉及金融、保险、电力、石油、汽配及铁路附属多种经营企业等行业，其中，按行业划分：银行企业8户、保险企业2户、电力1户、汽配企业2户，石油企业1户，铁路企业3户；按经营性质划分，国有企业15户、中外合资企业1户、股份制企业1户；按财务核算方式划分：报帐制企业8户、报审制企业2户、核销制企业7户；按税款缴纳方式看，就地预缴企业1户，集中纳税企业16户。2001年以来，共对监管企业实施检查2次，查补入库税款11万元。

二、监管企业管理中存在的问题及原因一是企业性质变更导致监管对象的不确定性。随着市场经济的深入发展，部分企业通过兼并、出售、出租、入股、卖断等形式进行企业改制，导致企业性质的多样性和不确定性，成员企业的“身份”和税收政策也相应发生变化，这给监管对象的确定带来了不便。特别是中央驻丹企业、东风公司所属企业，原来一直采取监管方式管理，经营性质在经过多次变更后（从国有企业转化为职工入股形式的股份制企业，再转化为日产合资企业），这就与成员企业的标准不相符，是否还作为监管对象，纳入监管范围，没有明确的界定；有的监管企业，在总公司报送的资料上没有明确反映为成员企业，按规定不应纳入监管范围，但通过实际调查核实，又确实在总公司财务部进行了汇总并表，又视为成员企业。由此，可以看到，企业经营性质的变更，使成员企业的“身份”变得不确定，是否纳入监管范围，操作比较模糊，给管理带来了难度。

二是核算方式调整带来监管权限的不确定性。这一点，相对于银行保险企业，显得尤为突出。按照信息化、规模化、集中化的要求，企业内部管理逐步由松散型向密集型转变，作为县（市）一级非独立核算单位——银行保险企业，在财务核算上主要采取报帐制、报审制、核销制等方式，主要的财务报表、资料均上报至上级部门，统一由上级单位核算。按照属地管理和监管级次划分的原则，银行保险企业所在地税务机关享有监管权，监管单位应定期向税务机关报送有关的财务报表、所得税申报表等资料，对查处、审增的税款，就地补缴入库税款。但是，在银行保险企业所在地，主管税务机关既看不到帐簿，也看不到记帐凭证，管理就无从谈起。根据鄂国税函[2002]120号文规定，“汇总纳税的银行保险企业因改变会计核算办法而变为非独立核算单位，不再具备企业所得税纳税人条件的，由省级或相当省级的分行（分公司），报经省国家税务局审核确认后，可不再作为汇总纳税的成员企业管理，不实行就地预交企业所得税。未经省国家税务局审核确认的，仍应作为汇总纳税成员企业进行管理。”因此，对监管权限的上收与否没有及时明确，导致税务机关在日常管理上存在“盲区”，管理上存在隐患。

三是上级主管部门干扰监管企业的正常经营。在企业内部管理中，上级主管部门的作用同样不可“小视”。在监督检查中发现，有的企业从部门的整体利益出发，财务核算并不是按照业务发生的实际情况进行处理，而是根据部门要求、行业规定、文件通知等，对财务数据进行随意变动，这与

国家税收政策、企业财务制度及实际情况不符，如企业应调整多少损失、计多少成本、反映多少利润等，都由上级主管部门“说了算”，缺乏财务管理的严肃性，影响了企业正常的经营管理，不利于国税部门的监管检查。

四是税收征管方式不利于监管企业日常管理。近年来，通过所得税规范管理的深入推行，税务部门对监管企业管理探索出了一套行之有效地方法，但也有不尽完善之处。税务机关在实行征、管、查三分离后，征收系列主要负责受理监管企业的纳税申报审核和对查补税款的征缴入库，企业实行按季度报送财务报表、按年度报送纳税申报；管理系列主要负责对监管企业的催报、催缴（针对查补税款），与监管企业发生的日常涉税事宜较少，得不到纳税人的有效配合，无法系统地掌握纳税人的经营纳税情况、有关资料数据等，在监管的手段、方式上显得单一、偏软；稽查系列每年只对监管企业进行一次年度监督检查，对有的企业根本就看不到帐簿、凭证，苦于“无帐可查”，使检查流于形式。在落实信息反馈制度上，监管企业提供的《汇总（合并）纳税反馈单》也不够及时全面。

三、加强监管企业管理的措施及对策一是增进税企之间的内外联系。加强税企沟通，是优化监管环境的重要途径。在实际工作中，由于所得税监管的这种特殊形式，决定了税务部门和监管企业发生的涉税事项较少（如发票供应、税款征收、资格认定等），税企联系不够紧密。这就要求税务部门加强对监管企业的税收宣传，对企业的生产经营情况、财务核算情况、税款实现情况等进行跟踪管理，作到心中有数，管理有方，特别要对所得税行政审批事项实行跟踪管理。同时，积极开展上门服务，发挥税务部门优势，为监管企业的生产经营、财务管理、政策落实等提供便利条件，争取企业的理解和支持，寻求工作配合。

二是加强税务系统的上下沟通。在税务系统内部要建立畅通的、迅捷的反馈机制、协调机制和通报机制。首先，要建立反馈机制。对管理中收集的数据信息和存在的问题进行分析、反馈，实现情况互通，信息共享，制定切实可行的管理措施，利于问题的解决；其次，要建立协调机制。对涉及监管企业财务核算、管理权限、成员企业等重要情况变更的批复、决策，税务机关应多方征求意见，协调关系，加强沟通，防止偏差；再次，要建立通报机制。为加强信息传递，提高政策落实的及时性和规范性，还应建立必要的情况通报制度，增强透明度和可操作性。

三是优化税务内部的管理机制。对税务部门的监管职能、权限作进一步界定，对日常管理的环节、程序作进一步的细化，保证衔接紧密，规范管理流程，落实情况备案、信息反馈等制度，明确纳税申报、财务核算、帐簿凭证管理等事项，便于实际操作，确保管理有序，管理有据。同时，税务机关要运用信息化管理的手段，注重对信息数据的收集、汇总、分析、筛选，实行人机共管，优化信息资源，确保实效。此外，税务内部还应加强岗位配合，抓好流转税管理与所得税管理的结合点，做到各税共管、齐抓共管，提高管理的综合效益和整体效益。

四是加大税收政策的落实力度。税务部门要坚决摒弃重外轻内、重收轻管、重流转税轻所得税、重征管企业轻监管企业的思想观念，牢固树立内外并重、征管并重、各税并重的管理理念，严格执行税收政策和税收纪律。对符合监管企业条件的，要坚决按照监管办法，让监管企业享受与其他企业同等的税收“待遇”，对企业报送的资料、报表进行及时审核、呈报，不折不扣地执行税收政策，切实达到监管与服务的效果，促进税收和企业的可持续发展。

建立健全国有企业惩治和预防腐败体系，加强国有企业党风廉政建设和反腐倡廉工作，监督是关键。如何充分发挥监督作用，是切实维护企业职工合法权益、防止国有资产流失、各种腐败问题发生、确保国有企业健康发展和社会稳定的需要，也是当前国企改革中的一个重要理论和现实问题。

一、现阶段国有企业监督管理存在的问题

（一）监督意识不强。一是不接受监督。有的认为监督多了会束手束脚，影响工作开展，影响工作效率；有的认为监督就是跟自己过不去，是找茬整人，是对自己的不信任、不放心。二是不想相互监督。有的认为监督不是自己的事，事不关已高高挂起，怀有多一事不如少一事的思想，明知有问题也不监督、甚至个别专职监督干部，对于同级领导本着息事宁人的态度，为了班子所谓“团结”，而不去监督或不想监督等等。三是不敢监督。监督上级怕被穿小鞋，遭打击报复；监督同级同事，怕影响关系不利于团结共事。

（二）监督机构不全或人员不足。国有企业纪检监察部门力量相对薄弱，有的还没有设立专门的监督机构，有的人员配备少，难以适应企业发展的需要。近几年来，纪检监察工作已拓展延伸到安全生产、资产经营、用电营销、大修技改、工程建设、物资采购等企业生产经营重要环节的监督，工作量大，所以只能应付一些日常的上传下达和协调工作，无暇顾及监督或进行深层次监督。

（三）监督机制不健全。监督机制不健全主要表现在：一是监督制度方面，没有建立与企业实际相适应的企业监督条规体系，不同企业有不同的特点，缺乏制度保障；二是在监督内容方面，不具体，不细致，笼统、模糊的监督多，具体、实在、原则性强的监督少，致使监督工作难以落到实处；三是在监督处理方面，许多监督处置相脱离，监督者对所发现的问题，往往没有处置权，致使监督乏力，缺乏权威性。

（四）监督力度不够。国有企业以生产经营为中心，行政主要领导处于企业的中心地位，企业的生产经营、人事调配和日常管理权都掌握在行政主要领导手中，即使是经营决策、人事调动与任免等重大问题，虽然经过党委或党政联席会研究，一般也是以主要领导的意见为主，缺乏程序性和集体决策的严肃性，使监督有时流于形式。各企业的内部监察和审计部门一般是主要领导管理下的一个部门，作为被领导者、被管理者要去监督领导者，难度可想而知。至于职工群众的监督，往往对企业领导处理的事情不了解，缺乏知情权，从而群众监督权也就难以保证。

（五）监督渠道不畅。一是没有建立或贯彻落实公开制度，没有充分的知情权。二是发现问题途径不畅。三是监督流于形式，力度不大。

二、加强国有企业监督管理的对策

针对国有企业监督方面存在的问题，笔者认为，加强国有企业监督管理，应该做好以下几方面的工作：

（一）加强教育，增强监督意识。

一是加强国有企业领导干部的党风廉政教育和对监督工作的认识，正确认识权力、义务和责任的关系，正确处理监督与被监督的关系，积极支持监督工作，主动接受监督，勇于开展自我监督。二是加强领导干部作风建设，牢固筑起抵制腐朽思想侵蚀的坚强防线，强化政策观念、是非观念，树立正确的人生观、世界观、价值观和权力观、利益观、地位观，坚持依靠法律法规、党纪条规及规章制度办事，坚决制止违法违纪问题在自己身上和身边发生。三要进一步加强廉洁文化建设，拓宽宣传教育的覆盖面。将廉洁文化融入企业文化中，并使监督管理成为企业管理的一个有机组成部分，为加强企业监督管理营造一种良好氛围。

（二）完善监督机制，为有效监督提供保障。

有效的监督必须建立在规范、有序的机制基础上。从惩防体系建设的要求来看，完善监督机制应当着力在完善五个机制上下功夫：一是“制衡”机制。通过实行分权制，由多个权力主体分别行使相关的人财物处置权，主要领导要善于调动副职工作积极性，以委托书等形式让副职履责尽职，委托放权但不能失控，副职在行使权力中，重大事情要及时向主要领导请示汇报，在经营活动中报账实行联签制，相互监督，真正使“三重一大”事项在实际工作中充分体现。二是“公开”机制。除了积极推进党务、企务公开外，还应当逐步实行领导干部财产收入公开。三是“考评”机制。应完善主要由上级组织或领导评估考核领导干部的机制，考核机制逐步实现上级组织或领导考评与同级广大员工的考评相结合、与广大客户的认同感相结合、与工作质量和工作业绩相结合，与监督部门掌握的情况相结合，使评估主体多元化，考核业绩更加科学化。四是“进退”机制。加大公开选拔领导干部的力度，群众不满意的领导干部不能提拔，让群众参与到决定干部去留的程序当中来。五是“问责”机制，对领导干部的腐败行为完善责任追究，分清责任性质和类型，使责任追究工作过程能得到各层面监督主体的有效参与和监督。总之，要努力形成按制度办事、按制度管人、按制度理财的监督机制，为监督的有效开展提供有力保障。

(三）围绕中心工作，实行全过程监督。

一是要加强对企业经营决策的监督。现代企业经营决策的重要特征是要更加科学化、民主化，因为企业面临的市场竞争越来越激烈，各种决策风险进一步增大，而且，现代企业制度强调企业法人治理结构，以行政主要领导为中心，决策权力进一步集中，加强对企业决策过程的监督非常必要。决策监督是一种高层次的、重要的关口监督。对决策监督，主要是对决策权进行合理界定，防止决策权力向个人过分集中，严格程序，决策规范，提高决策透明度，确保决策机制的公开化。建立决策预告制度和重大事项调研论证制度，使决策更加合理、更加科学。

二是深入开展效能监察。效能监察不仅是解决企业廉政建设的一种较好方法，也是提高企业管理水平、提高经济效益的有效措施。在开展效能监察工作中，要进行深入细致的调查研究工作，认真分析企业管理中存在的热点和突出问题，有针对性地进行选题立项，并同相关部门配合，制定严格周到的监察步骤和方法，通过查清问题，分清责任，落实整改措施，堵塞管理漏洞。

三是要强化物资采购、安全生产、工程建设、营销管理、工程招投标和财务管理等重要经济活动的

监督。物资采购、工程建设是供电企业监督的关键，且受到不良影响的机会较多，是腐败的多发环节。建立健全招标制度，对重大工程项目和物资采购必须进行公开招标、集体议价、跟踪比价，严把质量关，努力降低工程造价。在对企业财务管理的监督方面，要克服仅进行财务检查、年终审计财务报表的简单监督模式，认真分析财务管理工作特点和财务管理制度的可靠性。要把对国有资产的保值和增值作为监督工作的重点，充分发挥企业内部审计和社会审计作用，认真落实经营者离任审计制度。加大国有企业固定资产监督管理。

(四) 坚决查办违纪违法案件，切实维护监督的严肃性。

坚决查处违纪违法案件，是各级纪检监察部门必须履行的重要职责。要以企业管理的薄弱环节为突破口，严肃查处违反政治纪律和廉洁从业规定的案件；查处贪污受贿、挪用公款的案件；查处重大决策、干部选拔任用、重大事项安排、大额资金使用，严重失职给企业造成损失或造成国有资产严重流失的案件，要把内外勾结窃电、行风建设和工程建设、物资设备招标采购环节发生的案件以及损害职工利益的案件作为重中之重，严肃查处。用查处案件来强化监督权威，增加不接受监督的成本，使其自觉接受监督。

（五）加强纪检监察、审计、监事会等监督部门干部队伍建设。纪检监察、审计、监事会等部门作为国有企业的专门监督机关，要有效发挥其监督职能，必须加强干部队伍建设，提高监督者的责任感、业务素质和整体协调能力。充分调动和依靠各有关部门的主动性和积极性，各监督部门要资源共享，集中智慧和力量，形成监督的合力。四要建立企业监督干部定期交流制度。在一些企业内部，人际关系十分复杂，给监督干部实施了监督带来了很多困难。因此要建立企业监督干部定期交流制度，增强监督干部队伍的活力。

总之，在国企改革之中要不断完善监督管理，创新监督形式，建立崭新防范机制，为有效防范和遏制国有企业职务犯罪，为国有企业在市场经济中健康发展创造良好环境。