艾滋病的相关立法:问题与对策

　　摘 要：艾滋病立法是一项庞大的系统工程，应抓紧起草《艾滋病防治法》；尽快出台《艾滋病防治管理条例》；及时修改有关的法律法规或规章；逐步健全地方立法体系。

　　关键词：艾滋病；立法；问题；对策

　　中图分类号：DF529　文献标识码：A　文章编号：1004―1605(2005)08／09―0103―03

　　

　　中国艾滋病立法始于1987年，其标志性法规性文件就是《艾滋病监测管理的若干规定》，这也是中国第一部法规性文件。据称，艾滋病在中国已有19年的历史，而涉及立法已走过17年的艰难历程，形成了具有中国特色的内容比较广泛的初步的艾滋病立法框架。

　　

　　艾滋病立法存在的主要问题

　　

　　17年来，中国艾滋病立法取得了前所未有的成效，但同时也存在着诸多问题与不足，概括起来主要有：

　　第一，缺少专门的法律法规，法律法规体系不完善。艾滋病立法在中国虽然已有17的历史，但至今中国仍没有专门的艾滋病法律或法规，大多都是分散在其他的法律、法规或规章中，现有的法律法规体系残缺不全。一是缺少专门的法律。《传染病防治法》与艾滋病最为密切，《献血法》、《母婴保健法》、《婚姻法》也与艾滋病有相当地关联，但毕竟不是专门为艾滋病而立的法律，对艾滋病的作用必定有限。二是缺少专门的行政法规。没有专门的行政法规，最高级别的不过是一部准行政法规，即1987年发布、1988年实施的《艾滋病监测管理的若干规定》，比较密切相关的行政法规仅有《血液制品管理条例》。三是国家级的规章数量明显不足。地方性规章严重偏少。据统计，标准的国家规章4部，标准的地方规章2部。

　　第二，歧视性规定加剧了对艾滋病人的种种强制性。“反歧视”作为中国政府一贯奉行的法律原则贯穿在《艾滋病监测管理的若干规定》、《关于加强预防和控制艾滋病工作的意见》、《关于对艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的管理意见》、《关于切实加强艾滋病防治工作的通知》等法规规章中，但尽管如此，大量的歧视仍然存在：一是一些法规文件在规定反歧视的同时，又明文强调“艾滋病的传播同一些人的不良行为密切相关”，要“坚决打击卖淫、嫖娼、吸毒等社会丑恶现象”；二是一些法规文件在原则地规定反歧视的同时，又做了一些具体的歧视性规定；三是将艾滋病与性病混为一谈，无异于增加了歧视成分。正是这些歧视性规定，导致了对艾滋病患者设立了报告制度、强制检查制度和隔离制度。

　　第三，部分法规之间不协调甚至相互冲突。一是工作权、上学权的不一致。如《关于对艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的管理意见》与《母婴保健法》中关于艾滋病病毒感染者在工作、上学、获得医学治疗及参加社会活动方面的权利的规定上，内容不一致。二是流动人口治疗冲突。《关于对艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的管理意见》规定：流动人口中被确诊的艾滋病病毒感染者和艾滋病病人，原则上由常住地负责对其监护管理，其疫情由常住地的卫生防疫部门按规定报告和管理，并由省级卫生防疫部门向其户籍所在省的卫生防疫部门通报。没有正当理由，不得将感染者或病人遣送回原籍。而《大连市艾滋病监测管理规定》第19条第2款则规定：“外省、市人员，被确诊为艾滋病病人或艾滋病病毒感染者后，由卫生部门会同民政部门将其送回原籍，交当地有关部门进行管理，所需费用由财政负担。”三是隐私权的冲突。如《关于对艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的管理意见》第3部分第1条第2款明文规定：“经确认实验室确认的阳性报告，应按传染病报告制度报告，确认报告属于个人隐私，不得泄漏。”但是，《传染病防治法》第7条规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构，卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证控制措施，并有权检举、控告违反本法的行为。”四是结婚冲突。《母婴保健法》第9条规定：“经婚前医学检查，对患有指定性传染病在传染期内或者有关精神病在发病期内的，医师应当提出医学意见：准备结婚的男女双方应当暂缓结婚。”而《上海市艾滋病防治办法》第33条第2款规定：“艾滋病病毒感染者登记结婚的，应当在登记结婚前向对方说明感染的事实；申请结婚登记的，双方应当到卫生防疫机构接受医学指导，显然两者不统一。”

　　第四，部分法律法规存在惩处真空和监管盲点。一是对故意传播艾滋病的，《刑法》没有定罪。艾滋病是一种不治之症，故意传播艾滋病就等于故意杀人。然而，《刑法》中并没有直接规定用“艾滋病”杀人的条文。与艾滋病有些关联的是《刑法》第30条，该条规定：“明知自己患有梅毒、淋病等严重性病卖淫、嫖娼的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”艾滋病不是性病，性病可以治愈，并不必然导致死亡。很显然，该条规定将故意传染艾滋病的犯罪行为排除在外。退一步讲，即使用此条定罪，也显然太轻，威慑作用自然有限。二是对患有艾滋病的违法小偷，《看守所条例》不予收押。艾滋病属于“急性传染病”和“其他严重疾病”的范畴，考虑到传染性，一些看守所不予关押。硬性地将身患艾滋病的违法小偷放到社会上流浪，则违法小偷很快就会变成犯罪小偷了。三是对患有艾滋病且又吸毒的违法小偷，《强制戒毒办法》拒绝收治。就是说艾滋病与“患有急性传染病或者其他严重疾病的”规定相符，因而一些戒毒所拒绝收治吸毒成瘾的艾滋小偷。武断地将吸毒成瘾的艾滋小偷拒之门外，无异于变相鼓励、纵容他们继续吸毒、行窃。

　　第五，立法内容滞后，立法技术不高，可操作性差。一是早期制定的不少法规条款已过时。例如，《母婴保健法》、《艾滋病监测管理的若干规定》、《四川省预防控制性病艾滋病条例》、《性病防治管理办法》等法规规章中不少规定已经过时。二是立法技术不高。一个标准的法规应该包括总则、分则与附则三大部分，然而，现行的很多法规规章都未能做到。例如，《强制戒毒办法》既无总则、分则，也没有附则等章节性，有的只是23个条文。三是可操作性差。一些法律法规在追究法律责任方面规定的不够明确具体，使得操作起来十分困难。例如《性病防治管理办法》第26条规定：“对违反本办法的单位和个人，由卫生行政部门根据情节，按照《中华人民共和国传染病防治法》及有关法律法规的规定处理，并可建议有关部门给予行政处分。”这里的“有关法律法规”具体指哪些法律法规不清楚；“有关部门”究竟是指那几个部门不清楚；“给予行政处分”究竟是给予记过还是降职不清楚。

　　艾滋病立法问题的存在，原因是多方面的，但最主要的原因有两大方面：

　　一是文化因素。文化上的禁忌，是导致艾滋病立法滞后的一个主要因素。在中国，性文化是一个封闭的、不开化的奢侈品。基于这个传统习惯，人们从来不愿公开讨论性知识和性行为。由此，人们很自然地就会对具有性病特征的艾滋病产生一种排斥、歧视、拒绝。在这种文化背景支撑下，艾滋病立法当然就会遭遇重重阻

力，立法的速度与立法的数量就会受到多方面的影响。

　　二是认识因素。对艾滋病本身缺乏足够的认识，是导致艾滋病立法滞后的又一个主要因素。艾滋病在中国经历了传人期、扩散期与增长期三个发展阶段，人们对艾滋病的认识也走过了同样的历程。在传人期阶段，人们认为艾滋病是外国传来的一种性病；在扩散期阶段，人们开始知道艾滋病的传播途径不单是性行为一种，血液传播、母婴传播也是重要的途径；在增长期阶段，人们才猛然认识到艾滋病对我们每个人及至全社会所造成的严重性和危害性。在这样的认识观主导下，中国的艾滋病立法一步三摇、瞻前顾后，从而也很难造就高质量的立法与具有超前性的比较完善的艾滋病立法体系。

　　

　　健全与完善现行艾滋病立法

　　

　　艾滋病立法是一项庞大的系统工程，既要抓紧实施，又要积极稳妥，同时，要广泛调查、周密论证。在制定和出台法律法规时，必须坚持五大原则：(1)地方立法先行与专业立法优先的原则；(2)宣传教育与行为干预相结合的原则；(3)以人文关怀为主以惩罚打击为辅的原则；(4)社会救助与生产自救相结合的原则；(5)自愿检测与强制治疗相结合的原则。具体建议与措施为：

　　第一，抓紧起草《艾滋病防治法》，尽快出台《艾滋病防治管理条例》。《艾滋病防治法》是一部预防、控制与管理艾滋病的综合防治法律，也是一部关于艾滋病法律问题的基本法律，具有统领其他艾滋病法规、规章的作用。因此，全国人大、国务院法制办及卫生部等部门要抓紧时间及时起草《艾滋病防治法》草案，以便经过若干次修改、经过若干的程序，尽早问世，架构中国艾滋病立法的宏观框架。《艾滋病防治法》的重要性以及中国立法体制运转程序决定了在短期内《艾滋病防治法》将难以出台。就目前艾滋病严峻形势的实际，结合中国的立法制度，建议先由国务院出台《艾滋病防治管理条例》，待条件成熟后再由全国人大常委会制定《艾滋病防治法》。事实上，卫生部在1998年就已经开始着手起草《艾滋病防治管理条例》草案文本，经过数次讨论修改，草案文本已经比较完善，建议国务院尽快讨论通过。

　　第二，对现行有关法律法规进行清理，及时修改有关法律法规或规章。一是及时修改《刑法》的有关条文，尽早设立故意传播艾滋病罪等罪名。现行《刑法》尚未对艾滋病犯罪作出任何规定，这是目前执法部门对艾滋病犯罪无法定罪的重要原因。根据艾滋病犯罪的特征，结合中国立法程序规定，建议直接规定故意传播艾滋病罪。在《刑法》中单列一条明确规定：“明知自己为艾滋病患者或病毒携带者，而故意以咬伤、抓伤、刺伤、性交、输血、共用注射器、器官移植等方式向他人传播艾滋病病毒的，处死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑；过失致人死亡的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”二是及时修改《看守所条例》，尽快设立专门的艾滋犯羁押场所。三是及时修改《强制戒毒办法》，尽快设立专门的艾滋犯戒毒场所。对艾滋病等传染病戒毒人员实施单独戒毒与管理。

　　第三，及时出台迫在眉睫的专业性较强的艾滋病法规和规章。一是出台《艾滋病病毒职业暴露防护办法》。近年来，艾滋病病毒职业暴露问题越来越突出，不仅是医护人员面临被艾滋病病毒感染的风险，警察、保安以及一般群众也都有可能被艾滋病病毒感染。警察抓艾滋病小偷被“抓伤”就是明显的例子。据不完全统计，2003年6月～2004年6月，全国共有7人为艾滋病小偷受害者，其中，警察6人，一般群众1人。建议在《医务人员艾滋病病毒职业暴露防护工作指导原则(试行)》基础上，由卫生部出台规章性的《艾滋病病毒职业暴露防护办法》，以全面预防和保护包括警察、医务人员在内的所有受害人的人身安全。二是出台《安全套使用管理办法》、《清洁针具使用办法》与《美沙酮使用管理办法》。国内外成功经验证明，大力宣传并推广使用安全套(避孕套)是预防和控制艾滋病经性途径传播的一项有效措施，也是一种低投入、高效益的干预手段。《中国遏制与防治艾滋病行动计划2001―2005年)》(国办发[2001]40号)中提出了“到2005年底，高危行为人群中安全套使用率达到50％以上”的工作目标；《国务院关于切实加强艾滋病防治工作的通知》(国发(2004)7号)中又明确提出推广使用安全套的原则要求；《关于预防艾滋病推广使用安全套(避孕套)的实施意见》(卫疾控发(2004)248号)则对推广使用安全套的具体办法进行了若干规定。为确保上述目标、原则要求与具体办法如期实现，有必要在进一步整合上述政策规章的基础上及时出台《安全套使用管理办法》。与此同时，也要尽快出台《清洁针具使用办法》与《美沙酮使用管理办法》，形成配套的一体化的防范体系。

　　第四，及时将正在实施业已证明有关的准法规、准规章上升为正式的法规及规章。一是将《预防艾滋病性病宣传教育原则》修改上升为《艾滋病宣传教育暂行办法》。1998年，卫生部、中共中央宣传部、国家教育委员会、公安部、司法部、文化部、广播影视部、国家计划生育委员会、新闻出版署等9部委联合印发了《预防艾滋病性病宣传教育原则》，该《原则》首次对艾滋病性病的宣传教育的若干问题进行了具体规定。建议以该《原则》为基础，整合《关于加强预防和控制艾滋病工作的意见(1995)》、《中国预防与控制艾滋病中长期规划(1998年～2010年)(1998)》、《关于艾滋病病毒感染者和艾滋病病人管理的意见(1999)》、《中国遏制防治艾滋病行动计划(2001年～2005年)(2001)》、《关于切实加强艾滋病管理工作的通知(2001)》等规范性文件中关于宣传教育的规定，出台专门的《艾滋病宣传教育暂行办法》。二是将《艾滋病免费自愿咨询检测管理办法(试行)》修改上升为《艾滋病自愿咨询检测管理暂行办法》。艾滋病的咨询与检测是预防艾滋病的一项重要工作。为最大限度地发现艾滋病病毒感染者和艾滋病病人，控制艾滋病流行和传播，有必要在自愿、免费的前提下及时出台专门的规章，以确保咨询检测工作的有序正常运转。为此，建议将《艾滋病免费自愿咨询检测管理办法(试行)》上升为专门的《艾滋病自愿咨询检测管理暂行办法》。

　　第五，加大地方性立法的力度与步伐，逐步健全地方立法体系。一是沿海地区要加快立法步伐，填补立法空白。据统计，福建、广东、广西、海南、厦门、深圳及福州、杭州、南宁、海口、宁波等沿海地区至今还没有防治艾滋病的专门法规或规章，建议这些地区尽快出台本地的艾滋病法规或规章。二是中西部地区要将艾滋病立法纳入立法议程，尽早出台本地的防治艾滋病法规或规章。据统计，安徽、湖北、陕西、山西、甘肃、青海、宁夏、湖南及合肥、长沙、西安、太原、西宁、银川、石家庄、昆明、郑州、乌鲁木齐等尚未出台防治艾滋病法规或规章。三是艾滋病重灾区既要加快立法速度，又要突出重点。河南省应在1992年2月颁布的《河南省性病防治暂行办法》的基础上，结合本省的实际及时出台《河南省艾滋病防治办法》和《河南省血液制品和血站管理办法》；云南省应在实施《云南省艾滋病防治办法》基础上，出台法规性的《云南省艾滋病防治管理条例》。四是已经出台专门规章的，要逐步提升立法级别。北京、广州、南京以及上海、四川、辽宁、黑龙江、新疆等已经出台了关于艾滋病的法规或规章，建议将《北京市实施艾滋病监测管理的规定》、《广州市性病防治规定》、《苏州市艾滋病、性病预防控制办法》等准规章修改上升为《北京市艾滋病监测管理办法》、《广州市艾滋病防治办法》、《苏州市艾滋病预防控制办法》；建议《上海市艾滋病防治办法(修正)》、《黑龙江省艾滋病性病预防控制办法》、《新疆维吾尔自治区预防控制艾滋病性病办法》升格为《上海市艾滋病防治条例》、《黑龙江省艾滋病预防控制条例》、《新疆维吾尔自治区预防控制艾滋病条例》。

　　

　　(作者单位：哈尔滨商业大学)

　　责任编辑：耕夫