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行政管理论文-农村税改设计的缺陷和出路 作为中国经济体制改革的一个重要组成部分,农村税费改革的根本出路在于放松以至彻底解除各种不合理的管制政策 正在全国20个省区轰轰烈烈地推行的农村税费改革,被很多人寄予厚望,甚至被称为继土改、家庭联产承包责任制之后的,没有充分考虑、甚至是忽视了构成农负问题的主要原因是由于农民负担的累退性越来越强,从而在新农税设计中采取一刀切的办法,这有可能恶化农民负担的累退性。农村新税制在取消各种收费的同时,提高了农业税税率,但收入较低者在收入结构方面以农业收入为主,因此这部分农户更容易受新税制提高农业税率的负面影响,不仅无法减少累退性,甚至可能导致相反的结果。换句话说,即使农民平均负担由于取消各种收费而减少,最低或较低收入者的负担也未必减少,而减少这部分人群的税负水平恰恰应该是农税改革的基本目标。从目前情况来看,那些收入比较高的人群,税改后税负的降低对其收入水平影响并不大,即使是税改前较高的税费水平,他们也能承受。但税改却使地方财政吃紧,并增加了上级政府财政转移支付的压力。财政转移支付并没有更多地落到应该接受补贴的收入较低者手中,这恰恰是税制设计和转移支付机制安排应该避免的问题。第二,当前的税改在农业税税率的具体确定和征收办法上也存在一些问题。比如,相对统一的农业税税率忽视了根据纳税能力征税的基本原则。在一些工商业比较发达、财政收入主要来自于非农业税源的农村,原来就没有太多地方性收费,提高农业税率反而可能增加了农业和农民的税负水平。而即使在经济不太发达的地区,农业税税率在不同区位也未必要划一,比如一些城市郊区,人均土地面积比较少,但级差地租比较高,如果按照农业税计税土地以耕地面积为计税依据(农业税常常以过去几年的粮食作物平均产量核定),就必然导致税收降低过多,从而扩大了地方财政缺口。第三,形式上,目前的农村税改希望通过建立新体制的办法来减少农民负担,但似乎并没有充分考虑基层财政的可持续性,所以,到目前为止也没有看到上级政府、尤其是中央政府在转移支付方面的制度性和常规化安排。因此,最终可能仍然摆脱不了利用行政性措施来强行实施的办法。如果地方财政出现巨大压力,而上级政府财政转移支付又无法完全补足,那么上级政府要么背离原先不再收费的承诺,要么就不得不采取强制性行政措施,要求地方必须在不增加税费的前提下自行克服财政困难,而地方政府为了正常运转的需要,加上可能被已经存在的遗留债务问题捆住手脚,往往很难做到这一点。第四,新税制改革忽视了上级政府管制的实施在农村税费问题上的关键作用。实施上级政府的各种管制构成地方政府的主要任务,但在不同级政府之间信息不对称的情况下,上级政府永远不可能真正弄清执行这些管制到底需要多少经费和人员,也就不可能建立责、权、利明晰的制度化转移支付安排。地方政府总是有各种理由要求扩大转移支付。事实上,这一问题在农税改革刚刚开始后不久就已初露端倪,很多地方政府并不是努力去削减地方行政开支、裁减冗余人员,而是以各种理由去千方百计争取上级政府的转移支付。这是上级政府要通过下级政府实施管制,但又存在信息不对称情况下的必然结果。由此看来,放松和解除不必要的管制构成了解决农民负担问题,乃至建构可持续农村新税制的关键环节。农村税改设计的缺陷和出路 第五,现有税改强调了减少税负的绝对水平,却没有充分考虑建立健全地方公共财政体系,并为农村公共产品供给建立充足、高效的融资渠道。在放松和解除上级政府管制后,基层政府的工作重点必须转移到提供地方性公共产品,包括基础设施、农田水利和农村基础教育等方向来。有效的公共品供给能够提高农业和农村经济的生产力,并最终有利于农民收入和生活水平的提高。因此,在合理利用财政支出的前提下,税负绝对水平的提高可能会伴随税负相对(于收入)水平的下降。从这个意义上讲,单纯强调减少农民税费的政策可能具有片面性。总之,农村税费问题,乃至整个为模式,又不能在农村问题上一言不发。税费改革既要满足宏观经济调整的需要,又要结合对基层政府的组织结构改革;既要进一步明确上下级政府之间、政府与农民之间的权责关系,又要充分调动地方政府对推进改革的积极性。脱离地方政府利益的改革措施将无法推行,甚至将面对基层政府的抵制。????????