银行主体跨境资金流动监管方法探索

作者：夏琳常云王海洋

金融纵横 2013年09期

　　随着外汇管理改革的深入推进，金融市场化与开放程度的不断提高，银行在外汇管理中的地位和作用越发重要。作为跨境收支和外汇收支的关键枢纽，银行的外汇信用扩张行为对外汇形势产生了重大影响，不断扩张的银行表外业务更成为外汇收支波动的重要原因。而当前，外汇局对银行外汇业务的监管尚显薄弱，无法满足新形势下的外汇管理要求。

　　一、银行外汇业务管理现状

　　银行外汇信贷(或信用)供给能力，根本上取决于持有外汇资金规模的大小，这就涉及银行的外汇资金来源问题。而外汇信贷(或信用)供给，实质上就是外汇资金运用问题。因此，为实现对银行外汇信贷(或信用)供给功能的调控，就需要从外汇资金来源与运用的角度对银行外汇管理政策进行完善。基于此，笔者对银行外汇业务及外汇管理现状进行了梳理，见表1。

　　

　　总体来看，外汇局对银行外汇业务的管理较为宽松，更多侧重于业务合规性监管，对银行外汇资金来源与运用的量化监管较少。这就导致银行的外汇信贷(或信用)供给行为不能得到有效调控，跨境资金流动风险也极易因银行信用扩张而放大。为此，本文的研究目的，就是要通过构建银行主体跨境资金流动监管体系，实现对银行外汇信贷(或信用)供给的有效调控，进而防范和化解跨境资金流动风险。

　　二、银行外汇业务管理中存在的突出问题

　　(一)银行外汇信用扩张行为不能得到有效调控

　　银行作为金融市场的重要组成部分，其行为具有高度的市场敏感性，这使得银行主体的跨境资金流动具有明显的顺周期性，银行外汇业务的种类、规模、方向也容易因外汇市场利率、汇率等因素的变动而急剧变化。由于银行外汇业务管理侧重于合规性管理，量化监管较少，银行的外汇信贷(或信用)供给功能始终不能得到有效调控。在这种情况下，银行的信用扩张行为将随市场波动而波动，极易产生“大进大出”的跨境资金流动风险。

　　(二)银行外汇业务统计不能满足管理要求

　　银行外汇业务处理涉及国际业务部、营业部、公司业务部等众多部门，外汇业务数据分散于国际结算、会计核算等多个系统。不仅各部门、各系统之间的对应关系复杂，而且不同银行的业务分类、处理流程、核算方法也千差万别。受此影响，外汇局始终未能形成全面、系统、科学的银行外汇业务统计体系。已有的各个统计条块也只为实现某一监管目的服务，相互之间独立、分散，不仅缺乏有效的逻辑校验关系，还存在交叉统计、重复统计或遗漏统计等现象。这使得外汇局难以全面了解银行外汇业务开展情况，对银行外汇业务监管的有效性也大打折扣。

　　(三)银行外汇业务监管不够全面

　　当前，外汇局对表内外汇业务的监管相对健全，但对急剧扩张的表外外汇业务的管理则存在许多“真空地带”。在管理方法上，通常以银行外汇业务产品(或种类)为依据，采取列举法进行管理，难以保证监管的全面性，容易造成监管漏洞。如短债指标管理，现行办法规定将“90天以上海外代付”等类别的业务纳入管理范畴。在外汇管理由“负面清单”向“正面清单”转变的过程中，外汇管理的“真空地带”很容易被银行信用扩张所利用。

　　(四)外汇管理政策容易被银行业务创新所规避

　　随着金融创新步伐的加快，银行外汇业务种类、形式都在不断变化和发展。由于外汇局缺乏对银行外汇业务的全面了解和管理，外汇管理政策难以及时跟进或调整，使得相关政策容易被银行业务创新所规避。这也是外汇管理缺乏系统性、全面性的一个必然结果。例如为规避短债指标管理，实践中存在表内业务向表外业务转移、银行外债向企业外债转移等现象。

　　(五)银行外汇业务管理为宏观管理目标服务的效果不明显

　　当前银行外汇业务管理，侧重对具体业务合规性的监管，量化监管手段少，缺乏总量调控的能力，更无法为促进国际收支平衡等宏观管理目标服务。部分外汇业务监管虽然包含量化监管的内容，但数量调控的效果有限。例如对短债指标的管理，虽有规模限制，但在时间跨度上以年度为管理周期，难以根据形势变化及时调整，不能满足宏观调控的灵活性要求。

　　三、全口径银行外汇业务统计

　　系统、全面、科学的银行外汇业务统计，是外汇管理有效性的重要前提，也是实现银行主体跨境资金流动监管的基础。为了达到调控银行外汇信贷(或信用)供给的目的，要从外汇资金来源与运用的角度，对银行外汇业务进行全面统计，也就是全口径的外汇资金来源与运用统计。

　　(一)全口径外汇资金来源与运用统计思路

　　外汇银行会计核算的对象是商业银行外汇资金来源和运用的增减变化过程及结果。虽然实践中各行会计科目设置、会计核算方法不尽相同，但都是按照《金融会计统计制度》的统一要求设置的。这就决定了通过会计数据统计全口径的外汇资金来源与运用情况具有可行性。按属性不同，银行会计科目分为表内科目和表外科目。表内科目记录银行表内外汇业务，反映银行表内外汇资金来源与运用情况；表外科目记录银行表外外汇业务，反映银行表外外汇资金来源与运用情况。因此，对全口径外汇资金来源与运用的统计也就是对银行外汇业务的全面统计。银行表内、表外业务的本质区别，在于是否改变银行资产负债状况。如果改变，则计入表内，如果可能改变，则计入表外。从资金运动的结果看，表内外汇业务的结果体现在资产负债表中，表外外汇业务的结果则体现在或有资产负债表中。因此，全口径外汇资金来源与运用统计的思路是：依托银行外汇会计核算数据，参考国际业务部台账等其他数据，将表内会计数据、表外会计数据分别转换为“表内外汇资金来源与运用情况表”和“表外外汇资金来源与运用情况表”，然后将两者合并形成“全口径外汇资金来源与运用情况表”，并参照银行资产负债表、或有资产负债表进行数据全面性、准确性的校验。数据转换过程如图1所示。

　　

　　(二)全口径外汇资金来源与运用统计的实现路径

　　表内会计数据向“表内外汇资金来源与运用情况表”的转换结果，就是人民银行调查统计部门编制的“外汇收支信贷月报”，它反映了表内外汇业务的资金流向及结构。为满足跨境资金流动监管需要，还需对外汇收支信贷统计作进一步完善。例如，对外汇收支信贷统计各细项下的对境内部分和对境外部分进行合并统计，以反映表内业务资金的境外来源情况、表内业务资金的境外使用情况等。

　　表外会计数据向“表外外汇资金来源与运用情况表”的转换是外汇局所要着重解决的问题，也是实施银行主体跨境资金流动监管的关键。从我国金融统计制度的发展演变来看，金融统计标准化是一个长期复杂的过程。初级阶段，我们可以通过以下方法实现表外会计数据的转换。

　　1.设计“表外外汇资金来源与运用情况表”。可从银行或有资产负债表入手，结合国际业务部门台账数据，对或有资产、或有负债的细项进行分析、分类，生成表外外汇资金来源方和运用方的统计指标项，形成《表外外汇资金来源与运用情况表》表样。对各统计指标项进行解释说明，明确各指标统计内容及对象。需要指出的是，统计指标项的设立应当根据表外业务对跨境资金流动的影响进行划分，而不按照表外业务产品的种类划分。在统计中，重点区分对境内部分和对境外部分，以反映境内外资金通过银行这一交易媒介流动的情况。

　　2.由外汇指定银行自行实现会计数据转换。由于各行会计科目设置及核算方法不同，外汇局设置统一的数据转换规则较为困难。可改由各商业银行根据统计指标项的解释说明，自行建立会计科目与统计指标间的对应关系，形成转换规则，并向外汇局备案，实现表外业务数据向“表外外汇资金来源与运用情况表”的转换。同时，鼓励各行通过对核算系统的延伸开发，实现表外会计数据向统计指标的自动转换。

　　3.外汇局对银行报送数据进行适度审核。一方面，参照各行自行报送的转换规则，对银行报送数据进行准确性检验。另一方面，参照或有资产负债表，以及各行国际业务部门台账，进行数据交叉校验，审核数据的完整性。鉴于表外业务种类繁多，初级阶段的统计应侧重对数据大类的统计，不宜过度细化。

　　4.剔除不具有信用扩张功能的表外业务。实践中，并非所有的表外业务都具有信用扩张功能。例如“逾时票据”，该表外科目用于核算“凡超过同城票据交换时间收入的待提出同城他行清算的票据”。该事项可能引发银行未来资产负债变动，但并不具有信用扩张功能。由于银行主体跨境资金流动监管的着力点在于调控银行的外汇信用扩张功能，因此，表外业务统计需要剔除不具有信用扩张功能的业务。加工后的“表外外汇资金来源与运用情况表”只反映具有信用扩张功能的表外业务资金流向及结构，而不是所有的表外业务。统计制度建立初期，也可采用过渡期的做法，即先不区分是否具有外汇信用扩张功能，待统计制度建立后，进行总量调控时再行剔除。

　　四、银行主体跨境资金流动监管

　　银行主体跨境资金流动监管，就是在全口径银行外汇业务统计的基础上，通过调控银行的外汇信贷(或信用)供给行为，达到防范化解跨境资金流动风险的目的。

　　(一)银行外汇业务分类

　　按照信用扩张原理的不同，可将银行外汇业务划分为两类，一是外汇信贷业务，即表内外汇业务。该类业务能够改变银行的资产负债水平，通常涉及银行自有外汇资金的收付、流动及结构调整，更多体现为外汇信贷供给，因此我们称之为“外汇信贷业务”。二是外汇信用业务，即表外外汇业务。其不改变银行资产负债水平，通常不涉及银行自有外汇资金的收付，更多体现为外汇信用供给，因此我们称之为“外汇信用业务”。该类交易通常需要依赖银行信用，例如信用证业务、担保业务、境外代付类业务等。银行在交易中一般承担信用支持、担保、介绍等责任，不承担第一付款责任，但常常承担连带付款责任，形成或有负债。

　　(二)银行外汇业务分类管理

　　1.外汇信贷业务管理。不同类别的银行外汇业务可实施不同的管理方法。外汇信贷业务管理，即对银行外汇信贷供给功能的调控，可采取控制信贷资金来源、限制信贷投放、控制信贷扩张比例等方法。一是同业存放等短期资金上限比例调控。存款通常是银行信贷资金的最主要来源，但在“藏汇于民”还未能实现的情况下，同业存放等短期资金往往远超外汇存款，成为外汇信贷资金的主要来源。因此，为调控银行外汇信贷供给，就需要设定银行同业存放等短期资金上限比例。这也将有助于防范银行流动性风险，防止银行利用短期拆借资金进行长期信贷投放。二是外汇贷存比调控。贷存比控制是应对外汇信贷规模扩张的最有效的总量调控方法。虽然外汇局在对“银行执行外汇管理规定情况”的考核办法中，对贷存比(外汇贷款/(外汇存款+结售汇综合头寸))有专门的考核管理，但由于外汇指定银行更多注重本外币综合贷存比考核，单独控制外汇贷存比的积极性并不高。为此，需要进一步强化外汇贷存比的上限要求。三是资本充足率调控。立足宏观审慎原则，限定银行信贷总额与资本总额的比例，并可根据管理需要，对“资本总额”的含义进行界定。例如可以将结售汇综合头寸认定为“资本总额”，以达到鼓励银行增持外汇头寸的目的。四是“实贷实付”管理。即要求银行对借款人真实融资需求进行测算，不得超额发放信贷资金。五是投放结构管理。具体可依据国家产业政策等宏观调控要求进行细化管理，如增加中小企业外汇信贷投放比例等，更好发挥外汇资金在促进经济发展方式转变、推进经济结构调整等方面的作用。需要指出的是，在银行外汇信贷业务管理中，不需要突出强调对境外资金来源与运用的管制。因为纳入表内核算的境外资金业务将受到外汇贷存比的约束，银行本身扩大表内境外资金业务的意愿不高。

　　2.外汇信用业务管理。从外汇管理实践看，外汇信贷业务主要影响外汇收支形势，外汇信用业务则主要影响跨境资金流动状况，外汇信用业务与跨境资金流动监管具有更加紧密的联系。在监管方法的选择上，外汇信用业务管理的关键是信用供给规模控制和信用风险控制。一是授信额度调控。测算实体经济主体合理的融资规模，限定银行最大授信额度，防止过度授信，过度融资。在套利空间存在的情况下，银行的外汇信用供给容易脱离企业实际融资需求，只要企业缴纳了足够比例的保证金，只要银行认为贷款风险可控，银行就会为企业发放信用融资。这就导致银行信用供给超出实需水平，进而加剧外汇收支波动。二是境外资金来源调控。外汇信用业务大多与银行自有外汇资金无关，信用扩张的基础多来源于境外资金。因此，外汇信用业务管理尤其要强调对境外资金来源的控制。当前，外汇局对境外资金来源的控制主要体现在短债指标管理上。但在实际操作中，该项政策的管理效果并不理想，短债超指标或规避短债指标管理的现象较为严重。为此，可在全口径外汇业务统计的基础上，使用剔除法而非列举法，使短债管理更加科学化，进而实现对境外资金来源的控制。三是单项外汇信用业务规模控制以及总规模控制。限定内保外贷等单项外汇信用业务的规模上限，或对外汇信用供给总规模进行限制。四是信用违约风险控制。例如限定违约率、不良比例、垫付款比例上限等。

　　(三)外汇信贷、信用业务综合管理

　　在分类管理的基础上，还可采取一些综合管理方法，促进表内、表外监管的统一。可采取的综合管理措施包括：一是限定表外外汇资金来源与表内外汇资金来源的比例。通过表内业务来牵制表外业务，防止表外过度膨胀。二是限定广义贷存比上限。即限定全口径外汇资金运用方与来源方的上限比例。三是限定外汇信用供给与资本总额的比例。基于宏观审慎原则，建立银行外汇信用供给与资本总额的联系，防止外汇信用过度扩张。类似于外汇信贷业务管理，外汇局可根据需要界定“资本总额”的内涵。四是限制境外资金的供给规模。合并统计外汇信贷业务与外汇信用业务的对境内、对境外部分，限定境外资金来源方与境内资金运用方的比例等。值得注意的是，以上综合管理措施的运用都需要严格遵循宏观审慎原则，防止因过度的外汇管制而阻碍金融业务的正常创新与发展。

　　综上所述，银行主体跨境资金流动监管方法如表3所示。

　　

　　(四)结合宏观管理需要对银行外汇业务进行管理

　　按外汇管理需要进行管理。外汇管理的根本目的，是促进国际收支平衡，维护宏观经济金融稳定。银行外汇业务管理必然要为促进国际收支平衡的宏观管理目标服务。具体来看，当外汇资金流入压力较大、国际收支顺差风险较高时，可采取下调表内信贷规模与资本总额的比例等方法，压缩银行外汇信贷(或信用)供给，减少银行外汇信贷(或信用)供给带来的购汇替代，进而促进购汇，减轻外汇资金流入压力，降低国际收支顺差式失衡风险，反之则反向操作。

　　结合国家产业政策进行管理。根据国家产业政策导向，重点支持鼓励类产业出口，并通过外汇信贷供给结构的调整，支持、促进外贸产业转型升级。如严格控制对“两剩一高”行业和企业的授信规模；大力发展“绿色信贷”业务，推动银行业节能减排授信工作；推动科技资源和金融资源的结合，加大对科技创新和产业技术升级的外汇信贷支持；在中小企业融资方面，可配合进出口信用保险制度，改进中小企业金融服务，扩大对中小企业的外汇信贷投放等。

　　围绕宏观经济管理目标进行管理。外汇管理是国家宏观经济管理的一个特殊方面，外汇管理需要为总体的宏观管理目标服务。例如针对金融支持实体经济的问题，可对外汇信贷实行“实贷实付”管理，要求银行对借款人真实融资需求进行测算，不得超额授信放贷。还可根据宏观审慎监管需要，建立与经济周期挂钩、与系统性风险防范相关联的监管制度安排，强化对外汇信贷(或信用)供给的逆周期调控。

　　五、政策建议

　　与现行银行外汇业务管理办法相比，银行主体跨境资金流动监管具有突出优势：从外汇资金来源与运用的角度，解决了全口径银行外汇业务的统计问题；实现了银行外汇业务全覆盖，堵塞了外汇管理漏洞，解决了银行外汇业务创新带来的规避监管问题；构建了范围全面、条理清晰、层次分明的银行主体监管体系，提升了外汇管理的系统性、灵活性和针对性；通过分类管理、总量调控的量化管理方法，提高了外汇管理的有效性，也实现了外汇管理与宏观管理目标的有机结合。但由于对银行主体跨境资金流动监管的探索仍处于起步阶段，系统设计及政策完善还有很长的路要走，现阶段，笔者提出以下政策建议。

　　(一)细化落实银行全口径外汇业务统计工作

　　改进外汇收支信贷统计，细化境内、境外统计内容，将“外汇收支信贷月报”完善为满足外汇管理需要的“表内外汇资金来源与运用情况表”。从银行或有资产负债表入手，结合外汇业务状况表、国际业务部门台账等外汇业务数据，对银行外汇业务进行全面摸底调查，并在此基础上对表外业务进行合理分类，科学设置统计指标项，建立“表外外汇资金来源与运用情况表”。分类标准按各业务对跨境资金流动的影响进行区分，注重大类的划分，突出境内外区别，并根据分类管理、总量调控的需要进行细化统计。汇总表内、表外转换结果，形成“全口径外汇资金来源与运用情况表”，解释说明各统计指标项的内涵。要求各行自行制定内部数据转换规则，并报外汇局备案。外汇局对转换规则及统计数据进行适度审核，保证全口径外汇业务统计落实到位。

　　(二)构建银行主体跨境资金流动监管体系，对银行外汇信贷(或信用)供给进行数量调控

　　按照分类管理、总量调控的原则，对银行外汇信贷业务、外汇信用业务实施分类管理，确定外汇业务管理指标及数量标准。立足宏观审慎监管原则，确定综合管理指标及数量标准。汇总分类管理与综合管理，建立银行主体跨境资金流动监管体系，加强对银行外汇信贷(或信用)供给的逆周期调节，进而防范化解跨境资金流动风险。以促进国际收支平衡为核心，结合外汇管理、产业政策、货币政策等宏观管理目标，实施外汇管理总量调控，强化外汇管理对宏观管理目标的服务促进作用。

　　(三)立足本外币一体化监管，进一步完善银行外汇业务管理

　　随着人民币国际化的深入发展以及银行业国际化进程的加快，跨境本外币结算、跨境本外币信贷融资安排、跨境本外币理财、跨境本外币资金托管等业务蓬勃发展。在此背景下，必须将银行外汇业务与人民币业务进行统筹管理。建议立足本外币一体化监管，将银行外汇业务管理纳入宏观经济管理框架，统筹考虑外汇信贷(或信用)供给与人民币信贷(或信用)供给的关系。尤其是将跨境人民币业务纳入本外币一体化管理框架，促进外汇业务管理与人民币业务管理的协调配合。此外，还应在总量调控基础上，深化对期限、币种等结构性问题的研究，从防范期限错配、币种错配风险等角度，强化对银行外汇信贷(或信用)供给的结构性管理，并细化对具体业务的合规性监管要求，确保总量调控落到实处。

作者介绍：夏琳，常云，王海洋，中国人民银行连云港市中心支行。