社区组织建设探讨2

社区组织建设探讨

【摘要】社区建设是当今社会的热点，社区治理是城市社区建设的途径之一，同时社区建设也是重构政府与社会关系的一个重要的突破口。可以说，社区建设是继企业改制、市场培育、政府改革之后的又一大政府工作重点和焦点。我国的城市社区建设经过了十多年的酝酿、几年的具体实验，经由中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的23号文件，现在已到达它的全面建设阶段。总结实验过程中社区建设的经验，解决社区建设所面临的、迫切需要解决的理论问题和实践问题，解决政府在推动城市社区建设中面临的新情况及新问题，是新世纪中国社区建设开好局、高起步、大发展的关键所在，需要我们对此进行更加深入的探索和理论研究。

【关键词】城市 和谐 社区 改革 创新 完善

目录

一、绪论

（一）我国社区建设的总体现状

（二）社区的含义

（三）社区建设的地位和作用

二、政府、社会、居民与社区

（一）社区与基层政府

（二）社区与各类社会组织

（三）居委与社区居民

三、完善社区组织结构的几点思考

（一）树立“以人为本”的指导思想

（二）理顺关系，明确职责。

（三）推行以服务为中心的行政职能。

（四）建立与完善社区的组织关系。

参考文献

一、绪论

（一）我国社区建设的总体现状

城市社区是国家结构最基础层面的社会单元，是城市的细胞，社会的基础。加强城市社区管理，搞好社区工作，是提高城市居民文化素质、生活素质，维护城市社会稳定、发展的重要环节。城市社区管理的目标，是创建安定团结，环境整洁，方便生活，服务四化的文明社区。社区管理真的被作为社会发展的一种内在力量而受到普遍重视是在第二次世界大战后。不仅英、美等发达国家，而且许多发展中国家也相继予以重视。我国从1983年八次全国民政工作会议以后才开始兴起。近二十年来，虽然城市社区建设与管理已取得很大成绩，然而，计划经济体制下形成的社会管理方式政企不分、政社不分与自上而下的行政推动是我国传统社会管理的主要方式，并形成了所谓的“单位办社会”的格局，即职工及其家属的生老病死、衣食住行等各种生活问题都需要依靠所在单位解决。尽管随着国企改革的深入和现代企业制度的逐步建立，近年来全国各地城市先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效，但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题。

（二）社区的含义

要弄清楚社区治理的概念，首先要清楚社区的概念。社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

（三）社区建设的地位和作用

社区作为社会的细胞，在我国的经济、政治、文化和社会发展进程中有着重要的地位，发挥着不可替代的作用。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化新的发展阶段，城市社区建设面监的形势和功能定位又呈现出新的特点。

1、社区是国家与社会的接口。

社区居民委员会，是我国城市基层的群众性自治组织，它不是政府，也不是政府的派出机构，但它与政府的关系是血肉相连、鱼水不可分的。从1954年12月26日在毛泽东主席主持下通过的《中华人民共和国城市居民委员组织条例》

起，政府就是通过居民委员会这个管道把国家的公权力传达给居民群众的，政府支持和指导居民委员会工作，保障居民委员会依法实行自治，而居民委员会则协助政府把国家的政策法规落实到群众中，双方的利益是完全一致的，没有根本的利害冲突。在新的历史条件下，尽管我们的管理体制和管理方式都发生了很大的变化，但国家还是把居民委员会作为基层社会管理的主渠道，作为国家政权的基石，所以《中华人民共和国宪法》一直坚持把居民委员会放在第三章《国家机构》中“地方各级人民代表大会和各级人民政府”的第五节。现在，基层的各种经济组织、社会组织越来越多，这是社会有活力的表现。但是，居民委员会的地位和作用是任何经济组织和社会组织都取代不了的，国家离不开居民委员会，居民委员会离不开国家。

2、社区是城市基层的社会共同体

在计划体制下的居民委员会，没有什么活力和凝聚力。工作对象除了居住在社区的老年人外，就是没有单位的居民，功能非常单薄。而经济转轨、社会转型后的现代社区则不同了，除了原有的工作对象外，单位人逐渐演变成了社会人、社区人，流动人口已开始进入社区，总量大大增加。结构也越来越复杂。再加上大量的社会管理、社会服务、社会保障的功能从政府和单位中不断剥离出来，让社区来承接，这就有力地提升了社区的功能，丰富了它的内容，拓宽了它的工作面，使它从微观的层面担当起了造就大社会的重任，成了能协调和凝聚方方面面的中心，成了功能比较齐全的“小社会”。

3、社区是各种社会矛盾的交汇点

我国现在既是经济的黄金发展期，又是各类社会矛盾和社会问题的凸显期。社会转型必然要造成利益格局的变化和社会阶层的变化。地位的下降会引起人们心理的不平衡，收入的悬殊会使人们暴露出不满的情绪，工作的紧张会增加人们精神的压力，价值观念和生活方式的变化会给人们带来许多的不适应，人口流动频率的加快会使城市管理的难度越来越大，社会上消极的东西会给人造成负面的影响，再加上突发的天灾人祸，这些影响社会稳定的所有因素虽然都反映在社会，但却都发生在社区，所以社区处在所有社会矛盾和社会问题的风口浪尖，社区只有防范好了，提前做好工作，才能最大限度地把各种问题消化在基层，才能够防患于未然。

4、社区是基层民主政治建设的演兵场

居民自治，是在基层实行直接民主的一种最好形式。社区居民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与对社区事务的直接管理，这是国家法律赋予居民的神圣不可侵犯的权利，这也是社区事业兴旺发达的表现。参与是社区建设的第一原则，也是它的生命线。参与标志着居民对社区的认同和关爱，参与标志

着居民既可以对社区内的利益分享，又能对社区内的责任承担。一个有活力、有创造力、有效率的社区，都是居民参与率相对比较高的社区。当然，我们这里指的参与是居民主动参与而不是被动参与。居民能够主动参与社区的事务，说明他把自己的利益和社区的命运紧密地联系在一起了，把社区当成了自己的家，这是社区建设的活力，社区建设的基础，社区建设的源泉。这些年，通过社区建设工作的推进，社区也成为基层民主自治的一个坚实的平台，社区也成为居民从参与管理社区事务走向参与管理社会事务和国家事务的起点。

二、政府、社会、居民与社区

社区是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，社区实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。社区的存在空间决定了社区实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府、社区和社会这个基本的关系构架中，社区的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。

（一）、社区与基层政府

在我国，社区与基层政府的接触主要体现在社区与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。

第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，社区应选举产生。事实表明，以选举的方式组成社区已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。社区的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导社区选举没有什么两样。社区干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交社区选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道

因工作需要，在非本居住区的人员中选聘社区干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的社区的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，社区中的各职能组织的干部，由社区直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担社区专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，社区干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些社区干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响社区的群众性和自治性。

第二、职责。依据社区组织法，社区的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，社区的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。社区工作范围的严重“膨胀”与社区组织的行政化密切相关。在社区成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把社区作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给社区承担，于是形成了社区干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。

第三、考核。从理论上讲，作为基层群众自治组织，社区工作的好坏应由居民或居民代表来考核、评价，而担当指导角色的政府部门主要是提建议和提意见。但实际的情况并非如此。在指导与被指导的关系变为领导与被领导关系的情况下，社区的工作不是面向社会，而是面向政府，因而，对社区来说，政府的评价要比社会的评价重要。政府为了促进社区更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右社区的工作精力投向。据调查，目前社区所有工作几乎年年都有评比和考核，评比的内容主要有：社区的软硬条件要进行达标评比；社区工作要进行上等级（从一级到三级）评比；社区服务工作要评选社区服务示范小区；精神文明创建工作要评选文明小区；社会治安工作要评选安全小区、安全示范点；环境卫生工作要评选卫生优美小区等等。街道对社区具体工作的考核，往往实行工作年度目标考核。这种考核实际上是办事处各科室对社区工作考核，因而，一到年末，社区往往要应接不暇地接待考核和检查。

从以上三个方面，我们不难看出社区与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了社区的工作，从而使社区日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。

（二）、社区与各类社会组织

在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。社区本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，社区如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到社区的工作基础、管理方式和资源组合。

社区与社会组织的关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如社区与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如社区与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对社区的工作影响是双向的，一方面是增加了社区的工作内容，而另一方面则是使社区职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，社区能比较有效地解决居民生活中存在的问题。

“单位管理”的对象，是所有隶属于特定单位的城市市民。而对于那些不隶属于单位的城市市民，则难以依托单位进行管理。为了解决这一问题，就产生了“街居管理”的方式。所谓“街居管理”，是指通过街道办事处及其所指导的居民委员会组织，对特定区域内的基层社会成员实施的管理。根据1954年第一届全国人大第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会条例》，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调节居民间的纠纷等。因此，所谓“街居管理”实际上就是政府通过街道办事处和居委会对基层社区行使行政权力的管理体制。

（三）、社区与社区居民

社区是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，社区的生命力在于社区居民的积极参与。社区与社

区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，社区与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期：

一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，社区的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。

然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对社区的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，社区作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与社区形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与社区活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益 ，而是要从社区那里获得政府所掌握的资源。

二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的社区的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了社区和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，社区建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视社区，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把社区当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把社区作为政府行政的基层执行网络，因而，社区的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，社区的行政化建设是不合适宜的。所以，社区所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对社区选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。

虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变社区与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦社区的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么社区与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。

三、善社区组织结构的几点思考

加强城市社区管理，要从目前我国城市社区的现状为出发点，从建立现代化城市的需要和与世界接轨的高度来考察。在加强和改善城市社区管理的过程中，要树立“以人为本”的指导思想，推行以服务为中心的行政职能，理顺关系，完善社区的组织体系着手，逐步建立新型的城市社区管理模式。

（一）树立“以人为本”的指导思想

“以人为本、服务居民”这是城市社区建设的基本原则。众所周知，人是社区的主体。社区管理的一切活动都应该围绕着人这个中心。因此，在社区管理上要正确处理经济效益和社会效益的关系，把社会效益放在重要位置上，重视与社区成员生活密切相关的环境卫生，医疗保健，安全保障，社会服务诸方面的建设，这是体现了社区管理的指导思想问题。只有在管理上做到“以人为本，服务居民”，才能最终实现社区成员对社区的心理归属，真正做到“社区是我家，建设靠大家”。

明确指导思想，要坚持两手抓，一手抓提高人的素质，一手抓改善人的居住环境。人的素质，是个综合概念，它通常包含人的身体素质和心理（文化与思想）素质两个方面。开展社区健身工程，设置健身场所，组织健身活动，以正确的指导思想引导群众参加健身锻炼，打击邪教巫说的毒害，以提高居民群众的身体素质。开展精神文明创建活动，组织群楼文化、老年文化、节庆文化等社区文化活动，组建业余文娱队伍，少年宣传队，不定期的开展文化宣传活动。针对社区居民老龄化现象，建设老年活动室，成为老年居民的活动中心。寓教于乐，融合社会主义、爱国主义、集体主义、社会公德、家庭美德等宣传教育，提高居民群众的心理素质。提高了人的素质，就提高了社会管理的品位，打下了社区管理的坚实基础。所以，要把它作为加强和改善社区管理的首要任务来抓。

居住环境的优化，同样是刻不容缓的。二十一古纪人类面临的最大挑战是生态环境和可持继发展问题。治理环境污染和生态失衡，改善社区的环境质量，创造一个优美、清新、和谐、愉快的生活环境和生存空间十分必要。社区治安环境

和治安秩序好坏，也直接影响居民居住质量。一个良好的社会治安环境就保证了社区居民的正常生活、学习和工作。在提高居民法制观念的同时，建立一支强有力的治安队伍，是社区稳定和安全的保障。上述这些看似平凡，却是社区管理的基本课题，是推动我国社区管理和建设健康发展的基础。

（二）理顺关系，明确职责

城市社区行政职能应以管理为中心还是以服务为中心，一直在理论界存在着争论。社区建设起步较早的英美各国，行政模式普遍从管理行政转向服务行政，现在，社区行政职能只是管理的观点已不合时宜。强调服务行政，对改善居民生活质量，应对“入世”后城市建设的挑战，都是十分必要的。它对居民福利水平的提升和社会可持继发展，都起到关键作用。

我国从1986年民政部正式提出在全国开展社区服务的要求，并在随后的十几年中不断强化，推向深入。到1999 年9月30日，全国已建成区级社区服务中心745个，居民委员会社区服务站435427个，现在城市社区服务取得很大成绩，在城市居民生活中发挥着重要作用。坚持为社区群众服务的方向，把方便群众，服务群众，让群众受益作为社区管理和建设的出发点和归宿。这一观点已成为各级领导和广大社区干部形成共识。

社区服务的面很广。随着经济体制的改革，“小企业”办“大社会”的现象将逐渐改变，许多本属企事业的服务项目将逐步推向社区，扩大社区服务的层面，给社区服务提出了新的课题。因此，社区服务既要面向全体，开展面向社区居民的便利服务，面向社区单位的社会服务，使社区所有成员普遍受益。更要把服务重点放在社区里的特殊群体，开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障的社会化服务。做好特殊群体的思想工作，生活保障工作，使他们真的体会到党和政府的关怀，就能增强对社区的凝聚力，形成安定、团结的良好的氛围，保障社会稳定，有利于城市经济和社会发展。

以服务为中心的社区行政职能，任务是繁重的。要提高社区服务质量和管理水平，要健全服务组织，建立一支专职和兼职，社区骨干和志愿者相结合的服务队伍。实现以街道服务中心为主体，居民社会服务站为依托，社区志愿者服务队伍为基础的三级社区服务网站，面向全体居民，实行全方位服务，使城市社区逐步走向正规化、规范化、专业化的轨道。

（三）推行以服务为中心的行政职能

城市社区处在一个错综复杂的关系中。总体而言，有纵向的关系和横向的关系两个方面。

纵向关系，主要是区政府、街道办事处和社区社区三者的关系。区政府对社区实施全面领导，街道接受区政府的委托，对辖区内的社区管理、社区服务、社区治安综合治理、精神文明建设等行使组织领导，综合协调，执法监督等行政管理职能，对社区办的事务，放权由社区社区依法行使。社区社区，对社区居民而言，它并不是一级行政性单位，它开展工作不能采取行政命令的方法，而只能依法组织自身的凝聚力和群众自觉参与。因此，民政部提出：“寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力”，从而做到职责与权利的统一。

横向关系，包括社区社区与物业管理单位，业主委员会等关系，其中又以社区社区与物业管理机构的关系最为密切，产生矛盾也多。为此，必须正确界定物业管理机构的性质和职权。物业管理机构，它的基本属性是服务性的企业，它经营的领域应该是对物业及其配套设施（诸如卫生设施、绿化建设、车辆停放等）的维护与管理，对社区安全的管理，而让社区的文化建设，家政服务、社会治安、拥军优属、特困群体的救助等功能归位于社区社区。分工明确，各司其职，互助互动，相得益彰，使社区管理步入有序、健康的发展轨道。

（四）建立与完善社区的组织关系

完善的社区组织体系是加强社区管理的组织保证。社区的组织体系一般由社区居民代表大会（决策层）、社区议事协商委员会（议事层）、社区居民委员（执行层）和社区党组织等组成。

社区居民代表大会，是社区最高的民主权力机构，由社区居民经过普选产生的代表组成，凡是社区的重大事项，诸如社区社区的组成、社区工作计划的制定和总结，社区财政收支的预算与决算等等均需由代表大会选举或审议，形成决议方能生效。充分发挥代表大会的决策作用，才能最大限度的吸引居民关心社区，激发他们的自主意识与参与精神，把社区真正看作是自己的家园，爱好家，管好家，建设好家。

社区议事协商委员会，一般由社区办的知名人士、不同类型的居民代表以及驻社区办的企事业代表组成，对社区内的重大事项，长短期规划，阶段性建设目

标等决策性的问题，发表意见，集思广义，提高决策的科学性，可行性、正确性，避免决策上的失误。

社区社区，由社区居民代表大会选举产生，是社区各级工作的组织者、实施者。随着社会主义经济与社会发展，适应现代化城市建设的要求，迫切需要有一支高素质的社区工作队伍。通过组织下派、公开招聘、民主选举等办法，把政治素质好，文化程度较高，工作能力较强，热爱社区工作的优秀年轻干部吸收到社区工作队伍中，增强社区管理和建设的生机和活力。社区管理得好坏，很大程度取决于社区社区成员素质的高低，因此，造就一支高素质的社区工作队伍，是加强社区管理工作中的重中之重。

参考文献

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