市场经济地位与中国市场经济体制改革

作者：王万山

湖北经济学院学报 2006年04期

　　2004年6月3日，美国就是否给予中国市场经济国家地位(Market Economy Status)举行第一轮听证会，结果是到会的美国听证委员代表一边倒地反对给予中国市场经济国家地位。同年6月底，欧盟在评估中国递交的报告后又拒绝承认中国的市场经济地位，使中国在“入市”路上再受挫折。虽然至2005年1月已有37个国家承认中国市场经济国家地位，但如果美国、欧盟和日本等这些贸易大国不予承认，中国争取市场经济地位的目的就无法真正实现，中国将继续承受不公平的反倾销之苦。毫无疑问，争取市场经济地位谈判被政治和利益所左右。（注：这也是中国目前不向日本提出请求的原因，中日关系近年因小泉频繁参拜靖国神社而处于低谷。）但冷静分析，争取市场经济地位的标准对中国完善市场经济体制又有相当的借鉴作用，实际上这些标准都是我们市场化改革中的短期目标或中远期目标。美国市场经济地位标准有6项：货币可自由兑换；劳资双方可进行工资谈判；自由设立合资企业或外资企业；政府减少对生产的控制程度；政府减少对资源配置、企业生产和商品价格的干预；商业部认为合适的其他判断因素。欧盟市场经济地位标准有5项：市场经济决定价格、成本、投资；企业有符合国际财会标准的基础会计账簿；企业生产成本与金融待遇不受前非市场经济体制的扭曲；企业有向国外转移利润或资本的自由，有决定出口价格和出口数量的自由，有开展商业活动的自由；确保破产法及资产法适用于企业，汇率变化由市场供求决定。这次美国主要认定中国不符合2项标准，即汇率问题和劳工问题。而欧盟则认定中国不符合4项标准，只满足其中的1项，即中国在政府对经济的控制、公司治理机制、私有财产和破产法、金融规范4方面不达标，仅在与私有化相关的企业运作中没有政府引起的扭曲现象及没有易货贸易上达标。抛开意识形态和政治色彩而论，中国在市场经济体制建立中确实存在上述不足之处。当然，为了国家利益，我们不可能完全按对方的开价买单，比如汇率短期内自由化问题。但同样为了国家利益，我们应该朝着这些具有借鉴意义的标准靠拢，以利于早日建立我国完善的市场经济体制。在相当程度上，中国的争取市场经济地位和完善市场经济体制是双赢博弈。结合中国市场化进程和欧美市场经济地位标准，笔者认为，中国为了达到争取市场经济地位和完善市场经济体制并举的双赢目标，应加速下列改革：

　　一、减少政府对经济的直接控制，尽快建立市场服务型的政府新职能

　　不管是从国际标准，还是自身的改革取向，减少政府对经济的直接控制都是中国争取市场经济地位和完善市场经济体制必须跨过的一道坎。政府承担的职能可分为三部分：小职能，包括提供产权保护、法律和社会秩序、救济贫困病残等纯公共物品的提供；中职能，包括解决环境、教育等外部性效应，克服保险、医疗等行业的市场信息不对称，反垄断和规范自然垄断产业的管制，提供社会保障等混合品；大职能，包括协调私人经济活动，集中各种措施促进市场发展，实行收入再分配和资产再分配等主导、控制型经济政策。对中国政府来说，前两个职能发挥不够，后一个职能发挥过度且低效，表现为更多地直接控制经济。中国政府职能改革必须从大政府职能转变为基础的中小职能，力求实行三方面改革：

　　1.全面清除行政审批制度

　　对市场过多的人为干预和行政垄断是我国市场规范化建设中的主要阻碍点，其中，行政审批制度是阻塞市场自由运转的核心成因。因此，完善市场机制必须全面清除我国市场准入中的各种行政审批制度，根据国际市场规则对现行的各种市场进入限制进行调整、撤销和废除，特别要清除那些阻碍民营企业、国外企业和产品进入市场的差别性限制；要取消大量不必要的许认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申报和核准、核查制度转变。对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化、具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限和由此衍生的权力型垄断。申请申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请申报制改为事后申请申报制度。对于新设立的政府管制必须采取严格的审查程序和审查标准，新设管制实施一段时间后，要重新审查其继续存在的必要性，并配套相应的公众听证制度。必须完全改革政策制度不透明，常以内部文件、内部传达、领导批示的形式贯彻政策的所谓“暗箱操作”的行政方式。

　　2.铲除条块分割的行政篱笆墙

　　在市场准入和运行上必须实行全国立法执法的标准化和统一化，彻底改变地方政府、各产业部门自己制定、自己解释和自己执行法规的现状。必须全面清理、撤销各地区、各产业为各自利益封锁市场而自行设立的各种“土法规”和“土政策”，拆除条块分割的地区和产业的行政垄断“篱笆墙”，并严厉惩罚以“土法”代替正法的行为。在产业行政垄断上，必须改革目前我国的行业法规由行业主管部门编制，报国务院有关部门或人大批准的制度，特别是改革一些行政性行业集团公司自己为自己制定“法规”和被赋予部分行业管理职能的“政企合一”制度。对一些自然垄断产业部门自行制定的霸王条款，相关政府部门应进入规制并给予惩处。行政法治化和民主化应尽快列上改革的议事日程，引入行政的社会监督制度和行政司法权力制衡制度必不可少，这也是全国市场实现“全流通”的第一步。

　　3.政府职能应朝服务市场方向改革

　　政府主导市场化改革不等于政府应该直接控制市场和干预市场。为适应经济全球化和建立外向型市场经济的需要，中国政府职能改革必须有进有退，应由控制市场模式向服务市场模式转变。政府职能应进一步加强的领域包括：创造公平竞争的市场规则、体制环境、机制条件和法治建设；提供社会基础设施和公共物品；建立以市场为基础的宏观调控政策体系和战略管理体系；保证国家安全、经济自由、经济发展、社会稳定和民族团结；为信息化和新经济的发展创造良好的制度环境和政策环境。政府职能应退出的领域包括：法治、市场制度能够正常运转的领域；市场能够发挥基础性调节作用的领域；社会和市场中介组织能够发挥作用的领域；企业经营管理领域；垄断领域(包括从自然垄断产业领域适当退出)。目前中国市场秩序尚没有摆脱混乱的状况，伪劣产品泛滥，信用缺失，在相当程度上是政府职能错位的表现。政府应该投入更多精力去做好市场的微观规制和服务工作。

　　二、放开手脚全方位深化所有制改革，早日建全公司治理机制

　　建全公司治理机制对中国争取市场经济地位和完善市场经济体制有百利而无一害，其中的关键是所有制问题。中国的市场化改革用了很长时间去解决所有制问题，但至今依然是问题甚多，根源在于“公有制为主导”的束缚。这一束缚必须松绑，现在该是放开手脚的时候了。实践已经证明，广东、浙江等公有制比例下降最快的省份，经济的发展速度也最快。所有制为何重要？因为它直接影响公司的治理机制从而影响整个市场的产出效率。中国所有制改革下一步如何走，笔者认为必须在以下两点上下硬功夫：

　　1.解决公有企业的退出问题，大力发展混合制经济

　　解决公有企业的退出问题需要抛弃“公”“私”意识形态之争，而代之以发展和效率为指针去实施所有制改革。目前应攻克的难点是：第一，进一步收缩国有企业的领域，特别是在中西部地区。应以产品属性为判断标准，明确国有经济应当收缩和退出的领域及行业，制定国有经济从一般竞争性领域退出的具体实施办法。国有企业退出应加快实施和执行破产法，解决好破产企业工人的补偿和生活保障问题。同时，应打破所有制、地域和资产经营公司界限，加速推进国有企业产权主体民营化、多元化和分散化。第二，减持上市公司的国有股份，逐步实现全流通。上市公司中国有股份“一股独大”的现状至今依然没有改变，这导致中国上市公司的治理机制严重扭曲，资本市场严重失信。上市至今似乎是为了“圈钱”，而不是为了改制和发展。国有股份减持不能再保持冷冻状态，应平衡国家和股民的利益，尽快出台国有股份减持政策，以逐步实现上市公司股权的全流通。第三，乡镇企业民营化。应在清产核资和产权界定，明确集体资产的产权主体的基础上推进乡镇企业进行公司制、股份制改造，向民营化转型和建立现代企业制度。公有企业退出与非公有制经济发展相辅相成，强劲的非公有制经济发展对吸收和转化公有企业资产创造了良好的条件。因此，应通过立法建立起非公有制经济运行的制度平台，杜绝政府对非公有制企业任意指手画脚的行为，为个体、私营经济提供产权保障和政策支持。同时，应把深化公有企业改革与发展非公有制经济相结合，大力发展混合经济，一方面以此来加快推进国有经济布局战略性调整的进程，一方面为非公有制经济的发展腾出更大的空间。

　　2.加强制度约束，建立规范有效的公司治理机制

　　中国公司治理机制明显失效的原因是公司缺乏强有力的制度约束，主要体现在企业做假账盛行和国有企业管理混乱上。加强制度约束的着力点因此相应有两方面：一是要建立一套与国际完全接轨的会计制度；二是整顿规范国有企业的内部治理机制。会计制度方面，主要的措施是加强企业会计执法和审计，严惩做假账、官商勾结和黑市交易。国有企业内控机制优化方面则需要实行如下诸措施：首先，强化国有资本出资人地位和职能，完善国有资产营运监管体系。主要措施包括强化各级国资管理部门的监管职能，加大国资部门对资产经营公司的监管力度；进一步规范资产经营公司的运作，使资产经营公司的出资人职能真正落实到位；应完善母子公司的管理体制，选择部分国有集团公司试行事业部制；加强驻外国有企业的监管，研究制定外向型国有企业集团改革与发展的政策和加强管理的制度。其次，进一步规范和完善国有企业的法人治理结构，形成目标一致、权责明确、相互制衡、高效运作的现代企业组织管理制度。理顺国有企业董事长和总经理的关系，推行董事长、经理、副经理不得“同纸任命”。推行董事长由所属层级的人大委员会投票聘任，经理由董事长提名、由董事会聘任的高层管理聘任制度；进一步规范和完善对国有企业经营管理者培养、选拔、管理、考核、监督的办法，研究制定国有企业经理人员资质认证和禁入制度办法；第三，培育和完善经理人市场。国有企业经营管理人员应公开招聘、竞争上岗、择优录用，不能再套用行政级别；可通过国有企业管理人员的进出竞争制度和经理人员薪金期权制度来培育多元化、多层次的国有企业经理人才市场，加快企业家市场化进程。

　　三、与国际市场接轨，进一步完善市场的运行制度体系

　　争取市场经济地位和完善市场经济体制需要进一步完善我国的市场运行制度，特别是资本市场和流通体制。在向欧美提出的市场经济地位请求中，欧美对我国的金融市场特别是人民币的汇率政策很不满意。这其实也是我们市场化进程中最艰难的阻滞点。基于中国的金融现状和国家利益，中国不可能在短期内实现人民币自由兑换和汇率的自由升降。但从自身的利益和完善市场经济体制的需求出发，我们又必须加快金融市场化的步伐和完善整个市场的运行制度体系。其着力点包括：

　　1.加快金融市场化的步伐，完善资本市场运行制度

　　金融市场的成熟度是市场进度的最佳体现，没有自由规范的金融市场，就谈不上有成熟的市场体系。我国加入WTO后，金融市场来自外部的压力日见明显，能否建立起完善的金融市场制度成为中国经济今后能否持续发展的核心因素。金融市场包括货币市场和资本市场，加快我国金融市场化步伐需要实施如下措施：首先，加快发展包括同业拆借市场、国债回购市场、票据市场、短期债券市场在内的货币市场，完善银行间同业拆借和债券市场电子交易系统，开发金融债券、住房抵押债券等新的货币市场交易工具，增加银行间债券市场交易者数量，逐步沟通债券批发市场与零售市场。稳步推进利率市场化改革，扩大存贷利率自由波动的范围；对于人民币汇率政策，现已单一的盯住美元制度转变到灵活的一揽子货币制度，下一步应考虑并扩大汇率的波动范围。这不仅可以降低国际压力，并且能降低金融风险。资本市场完善方面，一要规范主板市场，加强对资本市场的全面监管，强化对上市公司违规操作的惩罚措施，减少政府政策对资本市场的直接干预和影响；二要加快从审批准入制度向审核准入制度转变，同时大力培育债券市场成长，扩大发行可转换债券，逐步开放金融衍生产品市场，丰富市场品种，建立起多层次的资本市场结构；三要培育机构投资者，进一步扩大基金规模，发展开放式基金和中外合资基金，推动养老基金进入证券市场。其次，培育真正意义的金融市场主体。应加紧国有独资商业银行的市场化改造和股份化改造，尽快着手隔离呆账，拆分“银行航母”，组织上市或出售股权；规范和发展中小金融机构，建立以资本为纽带的股份制合作银行；增资扩股和重组非银行的金融机构，增强其竞争能力和抵御金融风险的能力；放宽保险的进入限制和地域限制，推进保险市场主体多元化等。第三，发展作为企业与金融市场纽带的产权市场。应建立健全产权交易运作体系，不断拓宽产权交易的运作范围，引进挂牌交易、公开拍卖、竞买、托管等方式，大力推进产权交易市场化进程。第四，制订优化金融市场环境宏观政策，尽快深化投融资体制改革，进一步规范政府投资行为。应规范政府投资项目的运作程序，严禁边立项、边设计、边施工的不负责任的投资行为；对政府大型投资项目实行稽查特派员制度和社会听证制度；继续完善项目法人责任制和资本金制度。第五，进一步培育科技风险资本市场，加大风险投资基金的运作力度；促进项目市场、资本市场和产权交易市场相互结合与配套，形成比较完善的风险资本市场体系。

　　2.整顿规范市场秩序，建设与国际接轨的现代市场流通体制

　　我国整顿规范市场秩序的重点应放在严格市场执法，严惩假冒伪劣和交易欺诈，力求恢复市场信用上。现阶段，整顿市场秩序应着力于两点：一是清理、核查和惩处市场运行中的暗中勾结和地下交易。市场秩序混乱与官商勾结有着千丝万缕的关系，建立制度反规制去治理新一轮的“官倒”必须尽快列入市场管理的议事日程。由于市场管理上有诸多的制度漏洞，中国市场的地下交易盛行，走私、偷漏税、地下银庄、地下工厂等层出不穷。整顿的制度重点应是在完善市场立法执法的基础上加强政府的市场微观规制和服务。二是清理整顿社会中介组织。重点是清理整顿和改制会计师事务所、律师事务所、法律咨询服务机构、税务和工商注册等代理机构、价格鉴证机构、评估机构、建设监理机构、工程造价站、行使经济鉴证职能的事业单位以及其他类型的经济鉴证社会中介机构。整顿的措施应包括：规范中介机构资格认定；依据市场规则进行脱钩改制，建立自律性运行机制；依法规范政府部门和行业协会对经济鉴证类中介机构的监督、指导和管理；对资产评估行业管理体制进行改革，加强行业管理，统一执业规则，规范评估机构运作；对国有评估机构和国有资本还没有从评估行业中退出的要加快退出步伐，对各类评估机构进行以合伙制企业和有限责任公司为主要形式的改制等。同时，我国市场中介组织的改革必须突破原有体制的束缚，以同国际惯例接轨作为长远目标。

　　建设与国际接轨的现代市场流通体制是融入全球市场的基础。今后我国市场将进一步向纵深和外向型发展，对此，我国应加速建立起全国统一、公平竞争、规范有序并与国际市场接轨的市场制度体系。改革措施包括：加快市场管理体制改革，打破地区、部门、行业垄断和封锁，废除阻碍全国市场统一的各种规定；加强市场设施建设，发展大宗批发市场和专业市场；培育发展资本市场、劳动力市场、土地市场、技术市场、信息市场等要素市场，全面推进经济的市场化进程；进一步完善市场形成价格的机制，建立健全政府价格决策听证制度，切实提高政府价格决策的科学性和透明度。加大价格检查监督力度，制止不正当的价格竞争行为。在现代型市场流通体系的建设上，我国应以繁荣零售、重组批发为重点，加快物流中心的规划与建设步伐，搞好供销、仓储与交通等不同环节的衔接与配套，努力建设现代化的物流配送市场系统；大力发展连锁经营和配送，鼓励各类连锁企业延伸发展；建立以综合交通体系为主的运输平台和以邮电通讯和网络技术为主的信息平台，合理配置资源，形成物流与商贸间的协调和互动；完善网络市场规则，强化网络市场监督管理；进一步深化市场管理巡查制改革，建立“经济户口”电脑管理系统，强化知识产权管理，发展知识产品市场；改革与WTO规则相冲突的市场制度规则，实行外贸政策公开透明化，全面放开外贸经营。

　　四、以市场平稳运行为目标，建立完善的公共经济服务与管理体系

　　市场经济体制由无形的手引导其运行，也需要有形的手去扶持其平稳和公平运行，这双有形的手就是政府为主导的公共经济服务与管理体系。在这次美国的争取市场经济地位听证会上，美方对我们的劳工制度大加批评，认为“无保障”的劳工制度大大降低了中国的劳动力成本。美方的埋怨当然没多少道理，因为中国的劳动力成本低来自超量供给，而不是“无保障”。但从中折射的是，争取市场经济地位和完善市场经济体制都需要完善我国的公共经济服务与管理体系。这需要从以下方面努力：

　　1.建立基于现实条件的统一的社会保障制度，重点推进失业、养老和医保制度改革

　　市场竞争的日趋激烈将使企业破产、工人失业的现象增多，市场和经济波动性也将加大。因此，建立完善统一的社会保障制度是市场平稳运行、经济均衡发展的基础，也是劳工制度完善，经济上质量的基础。应继续深化社会保障制度改革，建立起收、支、管、投四个环节相对独立运行的社会保障管理体系，由税务部门征缴社会保障税(费)、由社会保障部门负责社会保障费的计发、由财政部门负责社会保障基金管理、由独立的经营机构负责社保基金的投资运营。同时，要建立起内部监督、司法监督和社会监督相结合的社会保障基金监督体系。对失业保障制度改革，要将失业救济与促进再就业有机地结合起来，对失业救济津贴的发放实行累退制，以激励失业人员努力寻找新的工作，并将部分失业保障保险基金用于失业人员的培训和推介，帮助失业人员重新走上工作岗位。对养老社保制度改革，要建立起包括城乡各类企业事业单位和行政单位职工在内的统一的职工养老保险制度；制定和推广企业补充养老保险制度，从法律上要求企业和职工购买补充养老保险，适当降低个人帐户部分的缴费率，完善企业职工基本养老保险体系；出台公务员补充养老保险新政策，在公务员基本养老保险的基础上，实现公务员退休制度向新型养老保险制度的平稳过渡。对医保制度改革，要实行医、药分开，医院与医生分开，建立逐级转诊制度，同时建立最低医保制度。总之，应从社会救济、社会保险、社会福利等方面初步建立起符合国情又能覆盖农村的全面社会保障制度。

　　2.财政体制改革实现公共、科学和法制化，全面推行政府采购制度

　　完善公共经济服务与管理体系必须有完善的财政制度作为支撑。现阶段，我国财政体制改革应加速向提供公共品，满足社会公共需要的方向推进，重点在三大领域：一是财政预算改革要注重科学性。应建立科学完备的算预算编制体系，包括建立起以经济预测为基础的预算编制模式；摒弃基数法，采用零基预算法、绩效预算法和其他科学方法；实行综合财政预算，建立统一完整的国家预算。同时加强预算全程监管，硬化预算约束，建立起不同层次的控制监督体系和监督制度，增加预算的透明度，加大社会对预算执行的监督力度。二是财政支出改革要注重公共性。应加大财政支出结构调整力度，对于一般竞争性领域、企业经营性发展项目和应用性研究项目以及可以利用社会资金来发展的产业，财政资金都应逐步退出；严肃预算调整的法治性，经人代会批准的财政预算一般不能变动，如特殊情况需要调整，也必须依法定的程序进行；将预算编制与预算执行相分离，把财政部门和使用部门的预算执行职能分开，实施国库集中收付制度，提高财政资金使用效率。三是收费制度改革要注重法治性。由于我国日前费税混杂，以费代税的现象严重，因而收费制度改革必须加快税费分流，包括清理乱收费，杜绝政府职能中的行政日常性管理服务收费；把有偿性服务转变经营性价格，按市场竞争收费；政府公共建设投资所需资金应通过税收或公共融资方式来解决，杜绝用政府“收费基金”来替代；补偿性收费资金应专款专用，彻底清除“小金柜”私利性收费；应将农村乱收费“重灾区”的三项村提留、五项乡统筹费用改为“农村公益事业建设税”；全部取消除规定外的收费、集资、摊派等不合理的农村“乱收费”等。财政体制改革应同时加快全面推行政府采购制度。应严格执行《政府采购法》，实现政府采购的管理监督职能与组织实施职能彻底分离；实行政府采购资金由财政总会计统一管理，集中直接支付制度；培育政府采购市场，建立与现代市场经济相适应的政府采购运行机制。

作者介绍：王万山，经济学、管理学双博士，江西财经大学产业组织与政府规制研究中心副主任，副研究员，硕士生导师。（江西 南昌 330013）